Vuoden 2012 maaliskuussa voimaan astuneet perustuslain muutokset sisälsivät niin sanotun sisällöllisen kansalaisaloitteen. Kansalaisaloitteen tarpeellisuudesta toki keskusteltiin perustuslakia uudistettaessa, mutta asia ei herättänyt mitään valtavia poliittisia intohimoja. Osittain tämä johtui varmaan siitä, että kansalaisaloitteen kaltaisen uuden poliittisen instituution merkitystä oli vaikeata arvioida ennakolta. Yli päänsä perustuslain tarkistamisen yhteydessä käyty julkinen keskustelu koski ennen kaikkea presidentin valtaoikeuksia.
Näin Suomen perustuslakiin tuli neuvoa-antavan kansanäänestyksen rinnalle toinen kansalaisten suoran osallistumisen valtiollisella tasolla mahdollistava instituutio, kansalaisaloite. Tosin kumpikaan näistä instituutioista ei muuta vallanjakoa eikä sitä seikkaa, että eduskunta säätää lait. Sisällöllistä kansalaisaloitetta voidaankin pitää jonkinlaisena kompromissiratkaisuna toisaalta kansalaisten vaikutusmahdollisuuksien lisäämistä koskevien vaatimusten ja toisaalta parlamentaarisen suvereniteetin periaatteen välillä.
Sisällöllinen tai epäsuora kansalaisaloite on käytössä monissa Euroopan maissa ja lisäksi esimerkiksi Yhdysvaltojen itäisissä osavaltioissa. Kokemukset aloitteista ovat olleet sangen vaihtelevia. Joissakin maissa sisällöllisten kansalaisaloitteiden tekemisestä on tehty tarpeettoman vaikeata. Esimerkiksi Espanjassa aloitteen tekemiseksi vaaditaan peräti 500.000 allekirjoitusta, ja vain harvat aloitteet ovat ylittäneet tämän kynnyksen. Toisaalta taas Italiassa kansalaisten lakialoitteen tekemisen kynnys on hyvinkin matala, sillä aloitteen tekemiseksi vaaditaan ainoastaan 50.000 allekirjoitusta. Tästä huolimatta tai ehkä juuri tämän vuoksi aloitteet ovat saaneet osakseen hyvin vähän huomiota, ja aloiteinstrumentti on kaiken kaikkiaan jäänyt melko merkityksettömäksi.
Toisaalta sisällöllisillä kansalaisaloitteilla on joissakin maissa ollut huomattavaakin poliittista merkitystä huolimatta siitä, että ne eivät muuta vallanjakoa. Näin on ollut esimerkiksi Puolassa, jossa useita lakiuudistuksia on tehty juuri kansalaisaloitteiden pohjalta. Itävallassa kansalaisaloitteet ovat olleet merkittäviä poliittiseen agendaan vaikuttamisessa ja julkisen keskustelun herättämisessä. Nämä esimerkit osoittavat, että parlamentaarisessa demokratiassa myös ”pehmeämmät” vaikuttamiskeinot voivat olla tehokkaita.
Suomalaisen kansalaisaloitekäytännön pääpiirteet
Suomessa perustuslaki säätelee ainoastaan kansalaisaloitekäytännön yleispiirteet, ja tarkemmat yksityiskohdat on määritelty kansalaisaloitetta koskevassa laissa ja eduskunnan työjärjestyksessä. Nämä yksityiskohtia koskevat säännökset ovatkin itse asiassa käytännön kannalta ratkaisevia. Perustuslain mukaan kansalaisaloitteen tueksi tarvitaan 50.000 kannatusilmoitusta, ja kansalaisaloitetta koskevassa laissa niiden keräämisajaksi määriteltiin kuusi kuukautta.
Suomalaisen kansalaisaloitekäytännön erityispiirteeksi muodostui netissä annettavien kannatusilmoitusten mahdollisuus. Suomesta tuli samalla jonkinlainen pioneeri tässä suhteessa, sillä sähköisten kannatusilmoitusten mahdollisuutta ei ole aikaisemmin juurikaan kokeiltu. Mielenkiintoisesti Suomessa omaksuttiin EU-kansalaisaloitteita tiukemmat säännökset verkkotunnistautumisesta. Suomessahan edellytetään niin sanottua vahvaa tunnistautumista verkkopankkitunnusten avulla, kun taas EU-kansalaisaloitteen tapauksessa riittää pelkkä henkilötietojen antaminen. Vahvan tunnistautumisen vaatimus estää melko tehokkaasti epäilyt väärinkäytöksistä, joten ainakin tässä suhteessa tämä oli oikea ratkaisu.
Kun oikeusministeriö vielä tarjosi kannatusilmoitusten keräämiseksi valmiin verkkopalvelun osoitteessa http://www.kansalaisaloite.fi, kansalaisaloitteiden tekemisestä tuli Suomessa suhteellisen helppoa. Kansalaisaloitteiden tekijöiltä ei edellytetä sellaista jalkatyötä, jota allekirjoitusten kerääminen turuilla ja toreilla vaatisi. Tämä on myös herättänyt huolta siitä, että eduskunta hukkuu aloitteisiin, joita kansalaiset allekirjoittelevat netissä sen kummempia asiaa miettimättä. Kansalaisaloitteiden eduskuntakäsittelyä koskenut keskustelukin osoittikin, että jotkut kansanedustajat olivat säikähtäneet kansalaisaloitesivustolla vireillä olevista kymmenistä aloitteista. Tosin näyttää siltä, että nettiallekirjoitustenkin kerääminen määräajassa edellyttää jonkinmoista kampanjointia tai ainakin aloitteen saamaa julkista huomiota.
Kansalaisaloitetta koskeva lainsäädäntö ei sisältänyt tarkkoja vaatimuksia sen suhteen, miten eduskunta käsittelee aloitteet. Tästä johtuen näistä aloitekäytännön kannalta ratkaisevista vaiheista keskusteltiin vasta sen jälkeen, kun ensimmäinen aloite oli jo jätetty eduskunnan käsiteltäväksi. Asiasta ehtikin muodostua pienimuotoinen poliittinen kohu, jota ruokki erityisesti pääsihteeri Seppo Tiitisen lausunto. Tiitisen mukaan kansalaisaloitetta koskevan perustuslakikohdan perusteluissa esiintynyt kansalaisaloitteen ja 100 edustajan aloitteen välinen rinnastus oli ”varomaton”. Hän piti myös kansalaisaloitteeseen kohdistuvia odotuksia liian suurina, ja korosti eduskunnan enemmistön tahdon merkitystä.
Tämä lausunto provosoi erityisesti kansalaisaloiteaktivisteja sekä tekeillä olevien aloitteiden takana olevia tahoja. Lausunnon ansiona voidaankin pitää sitä, että se herätti runsaasti julkista keskustelua, jossa eri näkökulmat tulivat hyvin esille. Puhtaasti proseduralistisesta näkökulmasta kansalaisaloitteen käsittelytavasta päättäminen ei ehkä mennyt aivan ihanteellisessa järjestyksessä, sillä asiakysymyksiä koskevat näkemykset saattoivat heijastua menettelytapoja koskeviin näkemyksiin. Tällaista oli havaittavissa sekä kansalaisaloitteiden arvoa korostavissa että eduskunnan harkintavaltaa korostavissa puheenvuoroissa.
Joka tapauksessa tuli selväksi se, ettei kansalaisaloitetta voida täysin rinnastaa minkäänlaisiin eduskunta-aloitteisiin. Erityiseksi kiistakysymykseksi muodostui se, voidaanko valiokuntia edellyttää tekemään aloitteista mietintö. Tässä päädyttiin jonkinlaiseen kompromissiin, sillä suoranaista velvoitetta ei ohjeistukseen sisällytetty. Kuitenkin haluttiin varmistaa se, etteivät aloitteet ”hautaudu” valiokuntiin. Tästä syystä edellytettiin, että valiokunnat ilmoittavat aikomistaan toimenpiteistä aloitteen tekijöille puolen vuoden sisällä.
Loppu hyvin – kaikki hyvin?
Parhaimmillaan sisällölliset kansalaisaloitteet tuovat esille sellaisia poliittisia kysymyksiä, joita puoluevetoisessa edustuksellisessa järjestelmässä ei muutoin tuotaisi käsiteltäviksi, ainakaan parlamentaarisilla foorumeilla. Se, että kaksi ensimmäistä menestyksekästä aloitetta koskee eettisiä ja moraalisia kysymyksiä kuten turkistarhausta ja homoliittoja, ei sinänsä ole ihme. Tällaiset kysymykset aiheuttavat usein hajaannusta puolueiden sisällä, ja siksi ne voivat vältellä niiden esille ottamista.
Sisällöllinen kansalaisaloite ei lähtökohtaisesti muuta parlamentaarisen suvereniteetin periaatetta, mutta parhaimmillaan se voi parantaa parlamentaarisen keskustelun laatua ja lähentää kansalaisia edustukselliseen päätöksentekoon. Vertailevasta näkökulmasta tarkasteltuna suomalaisten kansalaisaloitteiden saama kohtelu eduskunnassa ei ole erityisen huonoa. Tosin kansalaisaloitteita koskevissa menettelytavoissa olisi paljon tarkennettavaa ja parantamisen varaa melkein kaikkialla, missä ne ovat käytössä. Tässä suhteessa kansalaisaloitekäytännöt ovat jääneet puolitiehen.
Kansalaisaloitteen valiokuntakäsittelyssä mahdollisesti käytettävät julkiset kuulemiset voisivat lisätä valiokuntatyöskentelyn avoimuutta yleisemminkin. Vaikka valiokuntatyöskentelyn ei-julkisuudelle on hyviäkin perusteita, kansalaisten ymmärrys eduskuntatyöskentelyn luonteesta voisi lisääntyä, mikäli pyrittäisiin edes osittaiseen avoimuuteen. Kansalaisaloitteiden käsittely voisi toimia tässä suhteessa hyvänä pilottihankkeena. Näin kansalaisaloitteilla voisi olla positiivinen vaikutus siihen, minkälaisena edustuksellinen päätöksenteko näyttäytyy kansalaisten silmissä.
Maija Setälä
Yleisen valtio-opin professori
Turun yliopisto
Perustuslakiblogi 
Viimeisessä kappaleessa esitetty julkinen valiokuntakäsittely olisi mielestäni paras keino taata demokratian toteutuminen näiden lakialoitteiden osalta. Olisi melko lailla demokratian ajatuksen vastaista, että kansalaiset voisivat kannattaa hanketta ja esittää siitä säädettävän, mutta eivät saisi tietää millä perusteella päätös, puolesta tai vastaan, tehdään. Erityisesti mikäli kansalaisaloitteiden aiheet pysyvät nykyisenkaltaisina, on vaikea perustella käsittelyn salaisuutta.
Koitin pohtia millainen kansalaisaloite voisi perustellusti olla salattu, mutten kyennyt keksimään aihetta, jossa salaisuus olisi tarpeen. Koska selvää ohjeistusta siitä miten asiat tulisi toimittaa ei ole, lienee luontevaa olettaa, että tällainen pitkän pöydän demokratia vaatii myös sitä seuraavan keskustelun avoimuutta.