Jukka Snell: EMU ja budjettivalta

Eurokriisin aikana on tehty kahdenlaisia toimia: toisaalta on hoidettu itse kriisiä, ja toisaalta on pyritty luomaan sääntöjä, jotka ehkäisevät uuden kriisin syntymisen. Keskityn nyt jälkimmäiseen kategoriaan, erityisesti budjettivaltaan liittyvään yleiseen sääntelyyn.  En käsittele aihetta Suomen valtiosäännön kannalta vaan laajemmasta eurooppalaisesta perspektiivistä.  Argumenttini on, että nykyinen budjettikuria koskeva yleinen sääntely on verrattain ongelmatonta demokratian ja perustuslaillisten rajojen kannalta, mutta ei pysty estämään uutta kriisiä. Pidemmälle menevä budjettivallan substanssiin kohdistuva sääntely törmäisi pian oikeudellisiin esteisiin sekä demokratian ja valtiosääntöjen luomiin rajoihin.

Nykyinen EU-sääntely on lähinnä keskittynyt julkisen talouden tasapainon varmistamiseen jäsenvaltioissa. Tasapainoa ohjataan sitovilla vahvasti velvoittavilla ylikansallisilla määräyksillä. Tämä alkoi tietenkin jo EMU:n alkuvaiheessa kasvu- ja vakaussopimuksen myötä. Kun sopimus ei osoittautunut riittävän pitäväksi järjestelyksi, sitä tiivistettiin erityisesti niin sanotuilla six-pack ja two-pack lainsäädännöillä, jotka ovat sitovaa ylikansallista oikeutta. Ne sekä vahvistavat valtiontalouksien valvontaa että helpottavat sanktioiden asettamista budjettikurista poikkeaville jäsenvaltioille. Sopimus talousunionin vahvistamisesta keskittyy samaan alueeseen.

Valitettavasti on vaikea nähdä, miten julkisen talouden tasapainoa koskeva normisto voisi olla ratkaiseva tekijä uusien kriisien ehkäisyssä. Ensinnäkin on kysyttävä, kuinka uskottava rahallisiin sanktioihin pohjautuva järjestelmä todellisuudessa on. Onko uskottavaa, että julkisen talouden tasapainon kanssa kamppailevaa tärkeää valtiota rangaistaan esimerkiksi sakoilla, jotka johtavat entistä suurempiin tasapaino-ongelmiin? Toiseksi on huomattava, että Kreikkaa lukuun ottamatta nykyinen kriisi ei johtunut julkisen talouden tasapaino-ongelmista. Esimerkiksi Irlannin ja Espanjan budjetit olivat keskimäärin ylijäämäisiä vuosien 1999–2007 välisenä aikana, ja Portugalinkin budjettivaje oli keskimäärin pienempi kuin Saksan budjettivaje. Julkisen velan osuus bruttokansantuotteesta oli vuonna 2007 sekä Irlannissa että Espanjassa pienempi kuin Saksassa, eikä Portugalissakaan olennaisesti Saksan tason yläpuolella. Kriisit puhkesivat, kun yksityinen talous ajautui vaikeuksiin. Budjettiongelmat olivat kriisin seuraus, eivät sen syy. Kreikkaa lukuun ottamatta tiukemmat budjettikurisäännöt eivät olisi kriisejä estäneet.

EU siis määrää sitovasti, että jäsenvaltioiden julkisen talouden tulee olla tasapainossa. Sen sijaan se ei ole tähän mennessä suoraan koskenut budjettivallan substanssiin sitovin normein. Samanlaisen huomion on esittänyt Cambridgen Alicia Hinarejos. Ei ole määräyksiä julkisen talouden koosta, verorasitteiden kohdentamisesta tai varojen käytöstä. Sikäli kun ohjeita on annettu, ne ovat olleet abstrakteja julistuksia tai väljää koordinointia ilman sitovia vaikutuksia.

EU:n budjettivaltaa koskeva sääntely on siis pääosin jatkanut samalla tiellä kuin ennen kriisiä. En näe, että se olisi vielä tuottanut olennaisia ongelmia demokratian tai valtiosäännöllisten rajojen kannalta. Eurooppalaisilla forumeilla on kuitenkin esitetty ehdotuksia tiiviimmästä unionista, joka menisi tasapainovaatimuksia pidemmälle ja alkaisi puuttua julkisen talouden varsinaiseen sisältöön. Tätä voidaan perustella esimerkiksi yhteisvastuun lisäämisellä ja kilpailukykyerojen kaventamisella. Olisiko tällainen budjettivallan substanssiin kohdistuva sääntely oikeudellisesti mahdollista?

Ensinnäkin on huomattava, että jo nykyisestä sääntelystä voi tulevaisuudessa seurata tämän suuntaisia vaikutuksia, riippuen EU:n toimielinten käytännön kehittymisestä. Six-packiin kuuluvat asetukset makrotalouden epätasapainosta saattavat periaatteessa johtaa budjettivallan substanssiin puuttuviin suosituksiin, joiden sivuuttamisesta voi seurata sanktioita. Tähän mennessä näin ei ole käynyt. On kuitenkin huomattava, että komissio on jo nyt analyyseissään kritisoinut esimerkiksi Italian verojärjestelyjä, kuten sen korkeaa työhön kohdistuvaa verotusta, ja Britannian alhaisia investointeja liikenneinfrastruktuuriin. Ei ole poissuljettua, että tulevaisuudessa tällainen kritiikki voi johtaa sitoviin suosituksiin, joista poikkeamisesta voidaan euromaata rangaista. Viime kädessä sanktiot kuitenkin vaativat myös neuvoston hyväksynnän. Ennen kriisiä tämä malli ei toiminut, kun vakaus- ja kasvusopimusta ei neuvoston vastustuksen johdosta pystytty soveltamaan, joskin neuvoston hyväksynnän edellytyksiä on sittemmin helpotettu. Enää ei tarvita, että neuvosto puoltaa komission ehdotusta määräenemmistöllä, vaan riittää, että määräenemmistö ei ehdotusta vastusta. Komissio siis tarvitsee vain muutaman jäsenvaltion tuekseen. Lisäksi makrotalouden epätasapainosta johtuvat sanktiot saattavat ainakin teoriassa kohdistua myös vakavaraisiin valtioihin, joten ne voivat olla uskottavampia kuin budjettikurin osalta.

Nykyiset perussopimukset asettavat rajoja pidemmälle menevälle budjettivallan substanssin EU-sääntelylle. SEUT 5 artikla määrittää, että jäsenvaltiot sovittavat yhteen talouspolitiikkaansa unionin puitteissa. SEUT 136 artiklan mukaan neuvosto hyväksyy euromaita koskevia talouspolitiikan laajoja suuntaviivoja EMU:n toiminnan varmistamiseksi.  EU:n toimivalta tällä alueella on siis koordinoivaa. Sillä ei ole yleistä kompetenssia määrätä jäsenvaltioiden julkisen talouden substanssista. On kuitenkin huomattava, että EU:lla on laajaa toimivaltaa erityisesti sisämarkkina-asioissa. Erilaisiin toimiin esimerkiksi verotuksen harmonisoimiseksi voidaan ryhtyä, kunhan niillä on riittävä yhteys sisämarkkinoihin.

Mikäli perussopimuksia lähdettäisiin muuttamaan budjettisääntelyvallan lisäämiseksi, ajauduttaisiin nopeasti ongelmiin demokratian ja valtiosääntöjen rajojen kanssa. Demokratian kannalta on yleensä nähty ongelmattomana, kun EU:lle annetaan tehtäviä, jotka eivät vaikuta tulojen tai varallisuuden jakoon tai jotka eivät kansalaisia yksinkertaisesti kiinnosta. Budjettivallan substanssi ei täytä näitä kriteerejä. Siinä on nimenomaan kysymys jakopolitiikasta, ja se on kansalaisten keskeinen mielenkiinnon kohde. Jotkut näkevät, että demokratiavaje voitaisiin ratkaista yksinkertaisesti Euroopan parlamentin valtaa lisäämällä. Itse suhtaudun tähän skeptisesti. Ei ole eurooppalaista kansaa, jota Euroopan parlamentti edustaisi. Eurooppalaiset kansakunnat kokevat yhä kansalliset parlamenttinsa keskeisiksi demokratian välineiksi.

Valtiosääntöjen rajoja on määrittänyt ennen kaikkea Saksan valtiosääntötuomioistuin. Se on nojautunut demokratian vaatimuksiin. Sen kanta on, että EU:sta ei voi kehittää liittovaltiota Saksan nykyisen perustuslain puitteissa. Tässä suhteessa budjettivalta on erityisen keskeisessä asemassa. Valtiosääntötuomioistuimen mukaan Saksan parlamentilla tulee säilyä yleinen vastuu ja riittävä valta päättää verotaakasta ja varojen käytöstä. Budjettivallan substanssin olennainen säänteleminen EU-tasolla siis olisi oikeudellisesti vaikeaa. Saksalaisessa keskustelussa perustuslakituomioistuinta onkin kritisoitu siitä, että se vaatii vakausunionia mutta ei salli keinoja sen toteuttamiseksi.

Yhteenvetona nykyinen sääntely siis jatkaa pääosin jo Maastrichtin sopimuksessa viitoitetulla tiellä. On kyseenalaista, missä määrin budjettikuria koskevat määräykset pystyvät tulevia kriisejä ehkäisemään. Yleinen puuttuminen varsinaiseen budjettivallan substanssiin kuitenkin kohtaisi nopeasti esteitä. On jopa kysytty, oliko EMU liian pitkä harppaus, kun otetaan huomioon EU:n poliittinen ja demokraattinen tila? Saksan liittokansleri Helmut Kohl sanoi ennen Maastrichtin sopimuksen solmimista, että EMU ilman poliittista unionia olisi ”ilmassa leijuva linna”.

Liialliseen pessimismiin ei kuitenkaan pidä vaipua. Tärkeitä uudistuksia voidaan vielä tehdä, ilman että törmätään perustavanlaatuisiin esteisiin. Keskeinen tehtävä on nähdäkseni kriisin varsinaisten syiden tarkka tunnistaminen ja niiden tehokas ja täsmällinen korjaaminen. Makrotalouden tasapainon valvominen on askel oikeaan suuntaan tässä suhteessa. Lisäksi erityisesti pankkiunioni näyttää olevan alue, jossa voidaan puuttua kriisin todellisiin syihin, kunhan poliittista tahtoa löytyy.

Jukka Snell
Eurooppaoikeuden professori, Turun yliopisto; Professor of European Law, Swansea University. Kirjoitus perustuu eduskunnassa 22.5.2013 pidettyyn alustukseen.