Juha Lavapuro: Ne bis in idem ja perustuslakivaliokunnan kompromissit


kuvaPerustuslakivaliokunnan on antoi eilen (31.5.) odotetun lausuntonsa kaksoisrangaistavuuden kiellosta eli ns. ne bis in idem -säännöstä (PeVL 17/2013 vp). Konkreettisesti asia koski hallituksen esitystä laiksi erillisellä päätöksellä määrättävästä veron- tai tullinkorotuksesta sekä eräiksi siihen liittyviksi laeiksi, mutta käytännössä kysymys oli ne bis in idemin kansallisesta tulkinnasta.

Kahdesti rankaiseminen samasta teosta kielletään tunnetulla tavalla muun muassa Euroopan ihmisoikeussopimuksen 7. lisäpöytäkirjassa. Sen 4 artiklan mukaan ketään ei saa saman valtion tuomiovallan nojalla tutkia uudelleen tai rangaista oikeudenkäynnissä rikoksesta, josta hänet on jo lopullisesti vapautettu tai tuomittu syylliseksi kyseisen valtion lakien ja oikeudenkäyntimenettelyn mukaisesti. Samanlainen kielto sisältyy myös kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevan kansainvälisen yleissopimuksen 14 artiklan 7 kohtaan sekä  EU:n perusoikeuskirjan 50 artiklaan. Kiellon on katsottu olevan osa myös perustuslain 21 §:n 2 momentissa turvattuja oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin takeita.

Kaksoisrangaistavuuden kiellon tarkempi sisältö on määrittynyt painottuneesti Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen (EIT) ratkaisukäytännössä. EIT on muun muassa katsonut, ettei kiellon soveltamisala rajoitu vain varsinaisiin rikosoikeudellista rangaistusta koskeviin tuomioihin, vaan että se ulottuu myös erilaisiin rangaistusluonteisiin hallinnollisiin seuraamuksiin. Tämä taas on aiheuttanut Suomessa ongelmia lähinnä sen vuoksi, että hallinnollisen seuraamusjärjestelmän ja rikosoikeudellista järjestelmä ovat muodollisesti erillisiä kokonaisuuksia. Samasta teosta on saattanut hyvinkin olla vireillä kaksi erillistä prosessia: hallinnollinen ja rikosoikeudellinen. Ongelmana onkin ollut muun ohella, miltä osin ne bis in idem estää prosessilajista riippumatta samaa tekoa koskevat ja rikosoikeudellisiksi luonnehdittavissa olevat erilliset prosessit. Kieltääkö se vain sellaiset peräkkäiset oikeudenkäynnit, joista jälkimmäinen aloitetaan ensimmäisen jo tultua lainvoimaisesti ratkaistuksi? Vai estääkö se myös rinnakkaiset prosessit niin, että käynnissä oleva prosessi on aina keskeytettävä, kun toinen samaa asiaa koskeva menettely ratkaistaan lopullisella tuomiolla?

Perustuslakivaliokunnan tuore lausunto oli odotettu ennen muuta siksi, että varsin arvovaltaiset tahot olivat antaneet juuri tähän ongelmaan kaksi toisistaan poikkeavaa vastausta: perustuslakivaliokunta edusti yhtä linjaa, ylimmät tuomioistuimet toista.

Perustuslakivaliokunnan aiempi tulkintakanta on luettavissa viime vuonna annetusta työsopimuslain muutosehdotusta koskeneesta lausunnosta PeVL 9/2012 vp. Siinä valiokunta katsoi, että kaksoisrangaistavuuden kielto ei koske vain puhtaasti peräkkäisiä menettelyjä, vaan sitä tuli täysimääräisesti soveltaa myös rinnakkain vireillä olevissa menettelyissä. Se esittikin, että lainvoimaisen, lopulliseksi jääneen hallinnollisen seuraamuksen tulee paitsi estää sekä samaa tekoa koskevan rikossyytteen tuomioistuinkäsittelyn käynnistämisen että jo vireille tulleen rikosprosessin jatkamisen. Valiokunta toisin sanoen katsoi, että ne bis idemin estevaikutus ulottui sekä peräkkäisiin että rinnakkaisiin menettelyihin.

Ylimmät tuomioistuimet olivat kuitenkin jo tätä ennen ehtineet muodostamaan asiasta oman kantansa. Niiden mukaan ne bis in idem –kielto koski kyllä selvästi sellaisia peräkkäisiä prosesseja, joista jälkimmäinen aloitetaan ensimmäisen tultua lopulliseksi. Sen sijaan se ei korkeimpien oikeuksien mukaan estänyt samaan aikaan vireillä olleiden oikeudenkäyntien jatkamista sen jälkeen, kun toinen niistä oli tullut lopulliseksi. Ne bis in idemin suppeinta tulkintaa edustavassa korkein hallinto-oikeuden vuosikirjaratkaisussa KHO 2011:41 katsottiin, ettei ne bis in idem ole esteenä veronkorotuksen määräämiselle senkään jälkeen, kun samaa tekoa koskeva rikosoikeudellinen seuraamus on jo tullut lainvoimaiseksi, jos veronkorotusta koskeva prosessi oli ollut rikosoikeudenkäynnin kanssa samaan aikaan vireillä. Korkein oikeus taas oli jo vuotta tätä aiemmin katsonut, ettei ne bis in idem-sääntö estä veropetossyytteen tutkimista tilanteessa, jossa samaan aikaan jo on vireillä samaa tekoa koskeva veronkorotusasia (KKO 2010 :46). Ylimpien tuomioistuinten kanta siis oli, että ne bis idem kielsi peräkkäiset, mutta ei rinnakkaisia menettelyjä. Tämän ne katsoivat vastaavan myös Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen kantaa.

Ylimpien tuomioistuinten omaksumiin tulkintoihin nähden perustuslakivaliokunnan vuoden 2012 lausunto vaikutti tulleen yllätyksenä. Närää aiheutti sekin, ettei perustuslakivaliokunta ottanut silloisessa lausunnossaan lainkaan kantaa korkeimpien oikeuksien eriävään tulkintalinjaan. Asian herkkyyttä ja merkitystä kuvastaa, että KKO:n presidentti Pauliine Koskelon tiedetään lähestyneen asiassa perustuslakivaliokunnan puheenjohtaja Johannes Koskista tiukkasävyisellä kirjeellä. Jyrki Virolainen kommentoi tilannetta tuolloin tuoreeltaan blogissaan.

Tätä asetelmaa oli nyt tuoreessa lausunnossa mahdollisuus selventää. Tarkasteltavana olleen lakiehdotuksen keskeisenä tarkoituksena oli nimittäin yhteensovittaa hallinnollisena seuraamuksena määrättävä veron- ja tullinkorotus ja rikosseuraamuksena määrättävä rangaistus ja erityisesti näitä määrättäessä käytettävät menettelyt juuri ne bis in idem -kiellon kannalta hyväksyttävällä ja tarkoituksenmukaisella tavalla. Tavoitteena oli sääntely, jossa rikosprosessia ei pääsääntöisesti aloiteta niissä tilanteissa, joissa hallinnollinen seuraamus katsotaan kokonaisarvioinnissa riittäväksi seuraamukseksi, eikä hallinnollista veronkorotusta määrätä silloin, kun asiaa aletaan käsitellä rikosprosessissa.

Vaikka ehdotus ei olekaan kaikilta osin tyydyttävä, edustaa se ainakin askelta kohti oikeaa, perutuslakivaliokunnan aiemmassa lausunnossa omaksuttua, suuntaa. Miten siten valiokunta arvioi sitä?

”Tällaista kaksi rinnakkaista samaa asiaa koskevaa prosessia estävää menettelysäännöstöä voidaan pitää ne bis in idem -kiellon perimmäisen tarkoituksen kannalta hyvin perusteltuna. Sääntelyratkaisun voidaan katsoa menevän osin pidemmällekin kuin mitä ihmisoikeusvelvoitteet tällä hetkellä ehdottomasti vaativat. Valiokunta pitää veronkorotuspäätöksen luonteen vuoksi perusteltuna myös sitä, että syytteen nostamista ei ole sidottu päätöksen lopullisuuteen, vaan syytteen nostaminen estyy jo siinä vaiheessa, kun samalle henkilölle on määrätty veronkorotus. Ehdotettu sääntelykokonaisuus ratkaisee perustuslakivaliokunnan mielestä pääosin asianmukaisesti sen soveltamisalaan kuuluvat kaksoisrangaistavuuden kieltoon liittyvät mahdolliset ongelmat.”

Näin perustuslakivaliokunta toisin sanoin toisti oikeastaan saman lähtökohdan, joka muodosti jo sen aiemman lausunnon perustan: kaksoisrangaistavuuden kieltoa tulee tulkita tavalla, jossa kieltoa sovelletaan myös rinnakkaisiin prosesseihin.

Vaikka tällainen tulkinta ne bis in idemin estevaikutuksen ulottumisesta myös rinnakkaisiin menettelyihin saattaisikin mennä pidemmälle kuin mitä ihmisoikeusvelvoitteet edellyttävät, asia ei ole sen paremmin ihmisoikeuksien kuin perustuslainkaan kannalta ongelmallinen. Perustuslaki taikka kansainväliset ihmisoikeussopimukset eivät estä ihmisoikeuksien suojaamista ihmisoikeussopimusten asettamaa minimistandardia paremmin. Kuten jokainen voi lukea esimerkiksi Euroopan ihmisoikeussopimuksen 53 artiklasta, asia on pikemminkin päinvastoin. Oikeudet voidaan aina turvata kansallisesti paremmin kuin kansainvälisesti ja juuri kansallisen perusoikeusjärjestelmän yhtenä keskeisenä tehtävänä on taata yksilön oikeudet paremmin kuin mitä Suomen kansainvälisoikeudelliset velvoitteet minimissään edellyttäisivät. Tällainen ihmismyönteisen tulkinnan muoto on vielä varsin luontevakin lähtökohta silloin, kun sitä sovelletaan hallinnollisiin ja rikosoikeudellisiin seuraamuksiin, joiden valtiosääntöoikeudellisessa arvioinnissa on selvästi kysymys julkisen vallankäytön rajoista eikä esimerkiksi yksityisten välisistä suhteista.

Aivan vailla ongelmia perustuslakivaliokunnan tuore lausunto ei kuitenkaan ole. Uuteen lausuntoon sisältyy nimittäin mielenkiintoinen toteamus, jossa valiokunta korostaa aiemman ne bis in idem –tulkintansa kohdentuneen ”säädettyyn uuteen lakiin”, minkä vuoksi siitä ei valiokunnan itsensä mielestä ”voi vetää suoria johtopäätöksiä voimassa olevien lakien tulkintaan.” Samoin perustuslakivaliokunta vaikuttaa hyväksyvän – joskin hieman nikotellen ­– sen periaatteellisesti ongelmallisen lähtökohdan, että ehdotetun lain yksilön kannalta myönteiset ne bis in idem vaikutukset toteutuisivat lain voimaantulosäännösten vuoksi täysimääräisesti vasta useiden vuosien päästä. Jossain toisessa valtiosääntökulttuurissa kaiketi oltaisiin päinvastoin lähdetty siitä, että jos perustuslain katsotaan edellyttävän kaksoisrangaistavuuden kiellon toteuttamista tietyssä muodossa, kiellon toteutumista ei voi tavallisella lailla siirtää hamaan tulevaisuuteen.

Tällaiset liudennukset kielivät tietystä epävarmuudesta. Suomessa ei ehkä sittenkään ole totuttu siihen, että perustuslakivaliokunta tai mikään muukaan kansallinen oikeudellinen instituutio tulkitsisi ihmisoikeussopimuksia epäselvissä tilanteissa kansainvälisiä valvontaelimiä ihmisoikeusmyönteisemmin.

Epävarmuus johtaa herkästi kompromisseihin. Valiokunnan arvovalta samoin kuin tietysti perusoikeuksien turvaamisvelvoitteet edellyttivät pysymistä vuoden 2012 ne bis in idem –lausunnon takana. Toisaalta perustuslakivaliokunta näyttää pitävän myös sen aiempaa lausuntoa kohtaan esitettyä kritiikkiä perusteltuna. Lopputuloksena oli suomalaiselle konstitutionalismille tyypillinen jäykän joustava perustuslaintulkinta. Aiemmin omaksutusta kannasta pidetään kiinni, mutta ei kuitenkaan ihan loppuun saakka.

Vaikka oikeusjärjestyksen systeemisiä ongelmia ei pitäisikään ratkaista yksittäisten perustuslaintulkintojen kautta, ovat myös tällaiset liudennukset ja kompromissit hankalia. Jos tarkoitus oli tarkentaa ne bis in idem –kiellon yleistä soveltamisalaa, lausuma siitä, että valiokunta arvioi asiaa vain suhteessa säädettävään lakiin, vie tietenkin pohjaa pois lausunnon ja perustuslakivaliokunnan muunkin toiminnan yleistettävyydeltä. Tilannehan olisi sama, jos Euroopan ihmisoikeustuomioistuin tai esimerkiksi korkein oikeus vetäytyisivät prejudikaattivastuustaan korostamalla aina kiperissä tilanteissa, että niiden tulkinnat pätevät vain kyseiseen yksittäistapaukseen.

Kompromissit ovatkin ongelmallisia sekä oikeusvarmuuden että perusoikeuksien yhdenvertaisen toteutumisen kannalta. Kun perustuslakivaliokuntaa halutaan pitää perustuslain auktoritatiivisena tulkitsijana, tähän toimenkuvaan kai liittyy väistämättä yhdenmukaiseen perustuslaintulkintaan kiinnittyvä oletus siitä, että valiokunnan tekemien tulkintakannanottojen tulisi heijastua myös yleisemminkin perustuslaintulkintoihin esimerkiksi tuomioistuimissa ja viranomaisissa.  Jos valiokunnan nyt tekemät varaumat hyväksyttäisiin pureskelematta, ne bis in idem- kiellon ja niin ollen oikeudenmukaista oikeudenkäyntiä koskevan perusoikeuden sisältö vaihtelisi kansallisessa oikeusjärjestyksessä sen mukaan, onko perustuslakivaliokunta sattunut lausumaan asiasta. Tämä ei tietystikään vastaisi perusoikeuksien tarkoitusta yleisinä oikeuksina eikä tietenkään myöskään sitä tosiasiallista asiantilaa, jossa hallinnollisia seuraamuksia voidaan määrätä huomattavasti laajemmissa asiayhteyksissä kuin mihin valiokunta on tähän mennessä ehtinyt ottaa kantaa. Sen paremmin oikeusjärjestyksen ennakoitavuuden kuin yksilön oikeuksien yhdenvertaisen toteutumisen kannalta ei voi olla optimaalista, jos tärkeän prosessuaalisen perusoikeuden soveltamisala vaihtelee täysin sattumanvaraisesti.

Kompromissit kuuluvat politiikkaan, mutta niille ei ole oikein hyvää paikkaa oikeudellisessa päätöksenteossa. Perustuslakivaliokunnassa on edelleen käsiteltävänä useita kiperiksi luonnehdittavia lainsäädäntöhankkeita. Sen on piakkoin annettava lausuntonsa muun muassa yksityisestä pysäköinninvalvonnasta, esitutkintalain ja pakkokeinolain eräistä perusoikeuksien kannalta hyvinkin merkityksellisistä muutoksista sekä kuntajakolaista. Kaikkiin niihin liittyy merkittäviä oikeudellisia ja poliittisia paineita. Se, miten valiokunta niistä selviytyy, on sen omankin aseman kannalta kohtalonkysymys.

Juha Lavapuro
Valtiosääntöoikeuden dosentti, Turun yliopisto

Comments

  1. Ismo says:

    Onkohan ”Ne bis in idem” periaatteella mitään vaikutusta yhdistyksen sisällä tapahtuvaan oikeuden toteutumiseen? Yhdistyksen sisällä voidaan määrätä monenlaisia sanktioita, joiden kytkennät lain säädöksiin ovat hyvin kirjavia. Jotkut perustuvat yhdistyslakiin, jotkut sopimusoikeudellisiin tekijöihin. Vaikutukset yksilöön voivat olla moninaiset ja todella harvoin kuitenkin on kyseessä sellaiset päätökset, jotka aiheuttaisivat vaikkapa rikosoikeudellisia seuraamuksia. Siitä huolimatta tarvetta tavanomaiselle ”kurinpidolle” on useinkin. Onko siis olemassa tilanteita, joissa yhdistyksen sisäiset kurinpitotoimet on keskeytettävä ”Ne bis in idem” periaatteen takia? Eikö näissä kuitenkin ole lähtökohtaisesti kysymys kahdesta täysin eri asiasta ja vain todella harvoin edes ratkaisut ovat toisiinsa sidoksissa. Vaikkapa toisen lyöminen, joka oikeudessa jää vähäisenä tuomitsematta voidaan mielestäni yhdistyksen sisäisessä kurinpitotoiminnassa määritellä rikkeeksi, jolla on sääntöjen mukaiset seuraukset. Seuraukset voivat toteutua mielestäni myös tilanteessa, jossa oikeuskin kyseisen teon tuomitsee, eikä kyseessä ole päällekkäinen tuomitseminen.

Trackbacks

  1. […] tulkintaperiaate, jonka mukaan että ihmisoikeussopimuksen määräykset ilmaisevat ihmisoikeuksien vähimmäistason, johon Suomi on kansainvälisesti sitoutunut ja jotka myös määrittävät kansallisten […]

Vastaa

Täytä tietosi alle tai klikkaa kuvaketta kirjautuaksesi sisään:

WordPress.com-logo

Olet kommentoimassa WordPress.com -tilin nimissä. Log Out / Muuta )

Twitter-kuva

Olet kommentoimassa Twitter -tilin nimissä. Log Out / Muuta )

Facebook-kuva

Olet kommentoimassa Facebook -tilin nimissä. Log Out / Muuta )

Google+ photo

Olet kommentoimassa Google+ -tilin nimissä. Log Out / Muuta )

Muodostetaan yhteyttä palveluun %s