Perustuslakivaliokunta antoi kuluvan viikon torstaina uuden lausunnon yksityisestä pysäköinninvalvonnasta. Lausuntoa on jo ehditty kommentoida sekä tiedotusvälineissä että blogosfäärissä. Vastaanotto on ollut jopa naurettavan ristiriitainen – johtuen lähinnä siitä, että lausunto itsekin on sitä. Mitä valiokunta siinä oikeastaan haluaa sanoa?
Kuten Jyrki Virolainenkin jo ehti todeta, perustuslakivaliokunnan lausunnon ydin löytyy viimeisestä perusteluosasta otsikon ”Sopimusvapaus” alta. Siinä valiokunta toteaa kokonaisuudessaan seuraavasti:
”Julkinen hallintotehtävä voidaan perustuslain 124 §:n mukaan antaa muulle kuin viranomaiselle vain lailla tai lain nojalla. Julkisen hallintotehtävän hoitaminen ei siten kuulu sopimusvapauden piiriin. Muu kuin viranomainen ei voi ryhtyä omasta aloitteestaan hoitamaan tällaista tehtävää sopimuksen perusteella. Hallituksen esityksellä ei siten puututa sopimusvapauteen. Valiokunta korostaa sitä, että kiinteistön omistajalla ja haltijalla on lähtökohtaisesti oikeus määrätä omistamansa tai hallitsemansa alueen käytöstä, mukaan lukien pysäköinti. Hän voi sopia pysäköinnin ehdoista ja perittävästä korvauksesta. Tällaiseen yksityisoikeudelliseen sopimukseen voidaan sisällyttää myös sopimusrikkomuksesta aiheutuvia seuraamuksia koskevia sopimusehtoja.”
Ensinnäkin voidaan kysyä, miksi valiokunta ylipäätään katsoi tarpeelliseksi ottaa lausuntoonsa yllä siteeratun lausuman. Riittävää olisi ollut ottaa kantaa vain lakiehdotukseen. Valiokunnan motiiveja voi vain arvailla.
Ennen kaikkea sopimusvapautta koskeva lausuma vaikuttaa vievän maton pois alta kaikelta siltä, mitä valiokunnan lausunnossa käsitellään pitkät pätkät ennen otsikkoa ”Sopimusvapaus”. Lyhyesti sanoen: koko lakiehdotus ja etenkin yksityisen pysäköinninvalvonnan erittely perustuslain 124 §:n kannalta on tosiasiallisesti täysin turha. Yksityistä pysäköinninvalvontaa voidaan harjoittaa sopimusperustaisesti ilman mitään yksityistä pysäköinninvalvontaa koskevaa lainsäädäntöä. Itse asiassa valiokunta vaikuttaa kahden yksityistä pysäköinninvalvontaa koskevan lausuntonsa perusteella melkeinpä lähtevän siitä, että tällainen toiminta on perustuslain 124 §:n soveltamisalueella vasta sitten, kun sitä lähdetään nimenomaisesti sääntelemään lailla. Jos taas asia järjestetään yksityisoikeudellisin sopimuksin, ja ilman viittauksia pysäköintiä koskevan lainsäädännön valvontaan, asiaa voidaan arvioida yksinomaan normaalien sopimusoikeudellisten doktriinien mukaan.
Korkein oikeus oli siis alun perin oikeassa, kun se ennakkopäätöksessään KKO 2010:23 oli arvioinut yksityisen alueen pysäköinninvalvontaa puhtaasti sopimusoikeuden kannalta. Perustuslakivaliokunta taas oli väärässä, kun se lausunnossaan 57/2010 vp oli päätynyt katsomaan, että yksityisessä pysäköinninvalvonnassa oli kysymys perustuslain 124 §:n kieltämästä merkittävän julkisen vallan käyttöä sisältävän tehtävän antamista yksityiselle. Tämän velkansa valiokunta nyt maksoi korkoineen takaisin korkeimmalle oikeudelle.
Tietenkään perustuslakivaliokunta ei näitä lopputulemia itse myönnä. Sitä vastoin se pyrkii lausunnossa kovasti uskottelemaan, että se lausui vuoden 2010 lausunnossaan vain ja ainoastaan silloin käsiteltävänä olevasta lakiehdotuksesta ja että asia oli siis nyt vuonna 2013 jotenkin kokonaan erilainen. Selostettuaan nimittäin aiempaa tulkintakantaansa valiokunta katsoo nimittäin tarpeelliseksi korostaa seuraavaa:
”… edellä esitetyt valiokunnan kannanotot perustuivat silloiseen hallituksen esityksen lakiehdotukseen yksityisestä pysäköinninvalvonnasta. Lakiehdotus oli osa pysäköinninvalvonnan kokonaisuudistusta, jonka toisena osana oli julkinen pysäköinninvalvonta. Valiokunta ei pitänyt yksityisen pysäköinninvalvonnan valvontamaksua sopimusrikkomuksen yksityisoikeudellisena seuraamuksena, vaan lainvastaisesta menettelystä seuraavana pysäköintivirhemaksulle ja rikosoikeudelliselle sanktiolle vaihtoehtoisena hallinnollisena seuraamuksena. Ehdotuksen mukaan valvontamaksun perusteena oli tieliikennelain 28 §:n 3 momentin, maastoliikennelain 4 §:n 1 momentin ja pelastuslain 33 §:n 2 momentin vastainen menettely.”
Voi kysyä, miksei perustuslakivaliokunta edellisellä kerralla arvioinut lainkaan asian sopimusoikeudellista ulottuvuutta, jos se torstain lausunnossaan piti sitä kuitenkin erikseen mainitsemisen arvoisena. Asiahan oli joka tapauksessa sen – ja kaikkien muidenkin – tiedossa korkeimman oikeuden ratkaisun perusteella. Perustuslakivaliokunta itse asiassa viittasi vuoden 2010 lausunnossaan nimenomaisesti korkeimman oikeuden ratkaisuun KKO 2010:23, joka perustui nimenomaan sopimuskonstruktiolle. Samoin valiokunta kiinnitti tuolloin huomiota siihen, että sen arvioitavana olevan lakiehdotuksen lähtökohtana oli kiinteistön omistajan tai haltijan oikeus määrätä kiinteistönsä käytöstä ja että yksityisellä alueella tapahtuvasta luvattomasta pysäköinnistä asetettava valvontamaksu perustuu esityksen perusteluiden mukaan ajoneuvon kuljettajan ja kiinteistön omistajan tai haltijan taikka sen, jolle on siirretty oikeus valvoa pysäköintiä kiinteistöllä, väliseen niin sanottuun reaalisopimukseen. Valiokunta myös totesi, että arvioitava valvontamaksu ei ollut esityksen mukaan suoraan rinnastettavissa pysäköintivirhemaksuun tai muuhun julkisoikeudelliseen seuraamukseen, vaan se on sopimusrikkomukseen perustuvana yksityisoikeudellinen seuraamus, sopimussakko.
Kaiken tämän jälkeen olisi voinut odottaa, että valiokunta olisi lausunut jo vuonna 2010 jotakin myös sopimusvapauden merkityksestä yksityisessä pysäköinninvalvonnassa, jos se ylipäätään piti asiaa merkityksellisenä. Kun valiokunta ei näin kuitenkaan tehnyt ja kun se samalla katsoi lakiehdotuksen olevan ristiriidassa perustuslain 124 §:n kanssa, ei tulkintaa yksityisen pysäköinninvalvonnan kuulumisesta perustuslain 124 §:n – ei siis sopimusvapauden – alaan voinut pitää ainakaan kokonaan tuulesta temmattuna.
Torstain lausunnossa asetelma kääntyi päälaelleen. Nyt käsiteltävänä ollut lakiehdotus ei rakentunut alkuunkaan kiinteistön omistajan tai haltijan oikeudelle määrätä kiinteistönsä käytöstä taikka tähän kytkeytyvälle sopimusvapaudelle. Nyt kysymys oli yksinomaan perustuslain 124 §:n alaan kuuluvan julkisen hallintotehtävän sääntelemisestä. Tästä huolimatta valiokunta katsoi tällä kertaa tarpeelliseksi todeta, että säädettävästä laista huolimatta asia on vapaasti myös sopimuksin järjestettävissä.
Oli valiokunnan tulkinnasta aineellisoikeudellisesti mitä mieltä tahansa, selvää on, ettei tämän kokoluokan kysymyksiä pitäisi ratkaista yhden perustelukappaleen muutamalla tulkinnanvaraisella virkkeellä. Erityisesti valiokunta jättää ottamatta kantaa siihen, asettaako perustuslaki mitään rajoituksia sopimusvapauden käyttämiselle nyt puheena olevassa tilanteessa.
Tämä on merkittävä puute. Valiokunnan lausunto synnyttää nyt huomattavan riskin siitä, että sama sopimuskonstruktio leviää muillekin sellaisille alueille, joita valtiosääntöoikeudellisesti on tavattu arvioida julkisen vallan käyttämisenä. Miten tulisi esimerkiksi suhtautua siihen, että kauppakeskuksen omistajat tai haltijat ryhtyvät ottamaan käyttöön sopimusperustaisia järjestyssääntöjä ilmoittamalla tällaisista säännöistä ja niiden noudattamatta jäämisen seurauksista kauppakeskuksen ulko-oveen kiinnitetyllä opastetaululla?
Perustuslakivaliokunnan torstaisen lausunnon perusteella tällaiselle toiminnalle ei näyttäisi olevan valtiosääntöisiä esteitä, kuten ei sillekään, että järjestyssääntöjen noudattamatta jättämisestä voitaisiin määrätä seuraamukseksi sopimussakko. Sama koskee tietysti muitakin mahdollisia sopimusehtoja. Ehkä onkin niin, että sopimusoikeusjuristit ovat jatkossa oikea taho vastaamaan kysymykseen siitä, saadaanko järjestyssääntöjä rikkonut henkilö poistaa voimakeinoin kauppakeskuksesta tai muusta yksityisesti omistetusta järjestyslain tarkoittamasta yleisestä paikasta.
Oli niin tai näin, lakien perustuslainmukaisuuden valvontajärjestelmämme ei toimi tällä hetkellä aivan optimaalisella tavalla. Jotenkin valiokunnan lausunnosta syntyy vaikutelma, että valiokunta ei ole kyennyt vastustamaan kiusausta kuunnella siihen sieltä ja täältä ulkopuolelta kohdistettuja vaatimuksia ”ymmärtää” olla sotkematta perustuslaillisia näkökohtia yksityisten välisiin suhteisiin sekä ylipäätään käyttää vaihteeksi sitä kuuluisaa ”tervettä järkeä” valtiosääntöisissä norsunluutorneissa kehiteltyjen oppien sijasta.
JL & TO
Perustuslakiblogi 
Tämä tarkoittaa sitä, että voin teipata maapalaseni rajoille tekstin, jossa mailleni pyrkivä suostuu tulemalla alueelle siihen, että minulla on oikeus tehdä pakkokeinolain mukaisia viranomaistarkastuksia poliisin, tullin ja rajavartiolaitoksen valtuuksin. Ja marjanpoimijoita voin kiusata pysäköintikiekkovaatimuksella ja laajentaa ajoneuvon määritelmää myös poimuriin ilmoittamalla siitä mailleni asetetulla suomenkielisellä sopimusehtotaululla.
Kirjoittajien kanssa on helppo olla samaa mieltä siitä, että viimeinen perusteluosa on hieman outo ja tulkinnanvarainen – kuitenkin itse teksti on lähes identtinen Mäenpään lausunnossa esitetyn kanssa (Mäenpää ilmeisesti ottaan kantaa Koskelon lausumassa esitettyihin kysymyksiin). Näin Mäenpää:
”Julkinen hallintotehtävä voidaan vain lailla tai lain nojalla antaa
muulle kuin viranomaiselle (PL 124 §). Julkisen hallintotehtävän
hoitaminen ei siten kuulu sopimusvapauden piiriin. Muu kuin
viranomainen ei voi ryhtyä omasta aloitteestaan hoitamaan tällaista
tehtävää sopimuksen perusteella. Hallituksen esityksellä ei siten
puututa sopimusvapauteen.
Jos omistaja perii korvauksen pysäköinnistä alueellaan, hän voi myös
tehdä sopimuksen pysäköinnistä ja siitä perittävästä korvauksesta.
Tällaiseen yksityisoikeudelliseen sopimukseen voidaan sisällyttää myös
sopimusrikkomuksesta aiheutuvia seuraamuksia koskevia sopimusehtoja.
Sopimusriidat ratkaistaan yleisen lainkäytön järjestyksessä.”
Ainakaan Mäenpää ei liene tarkoittanut sitä, että perustuslaki ei asettaisi mitään rajoituksia sopimusvapauden käyttämiselle tässä kyseisessä tilanteessa.
Näyttää todellakin siltä, että perustuslakivaliokunta on ottanut sopimusvapautta koskevan lausumansa liki suoraan Mäenpään lausunnosta. Tässäkin voi tietysti havaita tiettyä tarkoitushakuisuutta. PeV tai ainakin osa sen jäsenistä on halunnut ottaa nimenomaisesti kantaa kiinteistön omistajan tai haltijan oikeuteen tehdä pysäköintiin liittyviä sopimuksia, vaikka tästä ei hallituksen esityksessä ollut kysymys. Mäenpään ja varmasti myös Koskelon lausumien kautta tähän syntyi tilaisuus.
Instituutioiden välisiin suhteisiin liittyvistä syistä johtuen on sinänsä varsin ymmärrettävää, että valiokunta tukeutuu näinkin selvästi nimenomaan professori Mäenpään eikä siis KKO:n presidentin kirjalliseen lausuntoon. Tämä on kuitenkin asiasisällön kannalta sikäli harmi, että Koskelo toi kirjallisessa lausunnossaan esiin tarvetta arvioida asiaa myös sopimusvapauden rajoittamisen kannalta. Ja juuri tämä ulottuvuus, ts. kysymys siitä, asettaako perustuslaki mitään rajoituksia sopimusvapauden käyttämiselle, puuttuu pev:n lausunnosta kokonaan. Ja se taas on sen suurin ongelma.
Käsitykseni mukaan nykyien perustuslakivaliokunnan kanta on muutaman lauseen vuoksi aivan toisenlainen kun vuonna 2010 tehty lausunto. Ensimmäisessä tällä palstalla sisäänkirjoitetussa kappaleessa viidennessä lauseesta l, joka alkaa ”Valiokunta korostaa..” lähtien kerrotaan lähes ohimennen, ettei koko käsiteltävänä olevaa lakiesitystä lainkaan tarvita, vai mikä sen tarkoitus on?
Asia on juuri noin. Tuon yhden viittaamasi sopimusvapaus-kappaleen seurauksena koko lakiehdotus muuttuu käytännössä ellei nyt kokonaan turhaksi niin ainakin suurelta osin tarpeettomaksi. Sama koskee tietysti myös hyvin tuntemaasi perustuslakivaliokunnan edellistä pysäköinninvalvontalausuntoa: senkin perustuslakivaliokunta heitti tosiasiallisesti romukoppaan tällä yhdellä säädettävänä olleesta lakiehdotuksesta irrotetulla ja täysin perustelematta jätetyllä lausumallaan. Yksityinen voi toisin sanoen PeV:n mukaan sopia pysäköinnistä ja sitä koskevista seuraamuksista eikä tällä ole mitään tekemistä sen merkittävän julkisen vallan käyttämisen kanssa, jollaisena PeV v. 2010 arvioi samanlaista toimintaa.
Järkevintä olisi jättää kyseinen kappale asiaankuulumattomana ja soveltamisalaltaan epämääräisenä huomiotta, mutta valiokunnan asemasta johtuen se ei ole helppoa.
On vaikea nähdä miten tämän yhden lauseen voisi tulkita oikeasti tarkoittavan tulkinnanmuutosta – eikö siinä ainoastaan sanota se sinänsä itsestäänselvä asia, että kiinteistön omistajan asema ei juurikaan muutu, vaikkei hän ”voi ryhtyä omasta aloitteestaan hoitamaan julkista hallintotehtävää sopimuksen perusteella”, kuten PeV on asian ilmaissut. Omistaja voi edelleen tehdä vuokrasopimuksia pysäköintipaikoistaan ja myös sisällyttää tälläiseen sopimukseen sopimussakkolausekkeita. Eikö lause, joka alkaa ”Valiokunta korostaa…” ole tosi riippumatta siitä, onko tapahtunut tulkinnanmuutos tai ei. Lauseen negaatio taas olisi kai selvästi epätosi – mitään ei ole muuttanut sitä lähtökohtaa, että kiinteistön omistaja määrää kiinteistön käytöstä. Mitään yleistä kieltoa käyttää sopimussakkolausekkeita ei ole, ei myöskään PeV aikaisemmin lausunnon mukaan.
Ei kiinteistön omistajan asema ollut PeV:n vuoden 2010 lausunnon jälkeen mitenkään itsestäänselvä. Jos siitä jotain siitä voitiin päätellä niin ainakin se, että sekä sopimuskonstruktiolle perustuva että voimassa olevan lainsäädännön valvontaan kytkeytyvä yksityinen pysäköinninvalvonta valvontamaksujärjestelyineen olisi merkinnyt merkittävän julkisen vallan käyttämistä sisältävien tehtävien antamista yksityiselle. Kun sopimusvapaudesta taikka puhtaasti sopimusmenettelyyn perustuvan pysäköinninvalvonnan perustuslainmukaisuudesta ei mainittu sanallakaan – valiokuntahan olisi voinut esimerkiksi edellyttää voimassa olevan lainsäädännön valvontaan viittaavien säännösten poistamista silloisesta lakiehdotuksesta – näytti valiokunta pitäneen yksityistä pysäköinninvalvontaa kokonaisuudessaaan PL 124 §:ään piiriin kuuluvana toimintana.
Uusimman lausunnon perusteella näyttää taas vahvasti siltä, ettei perustuslaki rajoita yksityisen pysäköinninvalvonnan järjestämistä puhtaasti yksityisoikeudellisin sopimuksin. Tätä tulkintalinjaa ei ollut ennen viime viikkoista lausuntoa – pikemminkin lähtökohtana oli oletus siitä, että toiminta saattaa pikemminkin kuulua PL 124 §:n soveltamisalalle (vaikka sekään ei ollut aivan varmaa, ks. myös KKO 2011:43, k. 17-18).
Kuka tahansa voi muuten tietysti arvioida itsekin sitä, sisältyikö valiokunnan uusimpaan lausuntoon mitään muutosta sen aiempaan tulkintakäytäntöön. Ei tarvitse kuin pohtia, olisiko KKO:n pysäköinninvalvontaa koskevassa purkuratkaisussa KKO 2011:43 käsitelty hakemus tänään tehtynä edes mielekäs.
PeVL on lausunut sopimusvapauden suhteesta perustuslakiin monessakin yhteydessä. Esimerkiksi näin:
”Perustuslakivaliokunta on kuitenkin jo aiemmin todennut, että lain tai hyvän tavan vastaiset oikeustoimet eivät nauti perustuslain suojaa (ks.PeVL 3/1982 vp, s. 2/II). Samassa yhteydessä valiokunta lausui pitävänsä vakiintuneena käytäntöä, jonka mukaan sopimusoikeuden sääntely sinänsä kuuluu tavallisen lainsäädännön alaan. Näiden kannanottojen perusteella on valiokunnan mielestä selvää, etteivät myöskään käsiteltävänä olevassa lakiehdotuksessa tarkoitetut, etniseen alkuperään perustuvaa syrjintää sisältävät oikeustoimet kuulu perustuslaissa turvatun omaisuudensuojan piiriin.” (Pe VL 28/2008 vp) Tällä linjalla PeVL pitäytyi myös aiemmin yksityistä pysäköinnin valvontaa koskevassa lausunnossaan. Tämä tarkoittaa mm. sitä, etteivät yksityiset voi sopimallakaan sivuuttaa PL:n 124 §:ää. Nyt PeVL heitti kuperkeikan, jolla voi myöhemmin olla laajojakin tulkintavaikutuksia. Tämä avaa tien, jolla voidaan hyvinkin erilaisissa yksilön toiminnan valvomista ja sanktioimista koskevissa järjestelyissä huoletta vedota sopimusperusteeseen. Ei ole lainkaan selvää, että nyt olisi saavutettu ”kaupunkilaisjärjen” riemuvoitto. Vaikuttaa pikemminkin siltä, että Perustuslakivaliokunta siirtyy politiikan teon käsikassaraksi siinä määrin, ettei politiikkaa totisesti tarvitse enää tehdä lakikirja kädessä.