Perustuslakivaliokunta edellyttää merkittäviä muutoksia yhdenvertaisuuslakiesitykseen

Perustuslakivaliokunta antoi eilen (22.10.) pitkään odotetun lausuntonsa  (PeVL 31/2014 vp) hallituksen esityksestä uudeksi yhdenvertaisuuslaiksi (HE 19/2014 vp). Miksi pitkään odotetun?

Ensinnäkin jo siitä syystä, että yhdenvertaisuuslaki vaikuttaa keskeisesti erityisen merkittävän perus- ja ihmisoikeuden toteutumiseen. Se konkretisoi perustuslain 6 §:n, ihmisoikeussopimusten ja EU-oikeuden yhdenvertaisuus- ja syrjintäkieltosäännöksiä sekä toteuttaa perustuslain 22 §:n mukaista julkisen vallan velvoitetta turvata perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutuminen. Yhdenvertaisuuslainsäädännöllä on myös merkittäviä vaikutuksia sekä viranomaistoimintaan että yksityisten tahojen keskinäisiin suhteisiin. Kelvottomalla tai vain ongelmallisellakin yhdenvertaisuuslailla olisi tämän vuoksi huomattavan kielteisiä ja laajamittaisia seurauksia.

Juuri mahdollisten ongelmien vakavuus oli toinen syy valiokunnan kannanoton odottamiselle. Hallituksen esitys ei nimittäin ollut lainkaan ongelmaton. Pikemminkin päinvastoin: Esitys oli vaarassa johtaa koko yhdenvertaisuuslainsäädännön vesittymiseen.

Nyt perustuslakivaliokunnan kanta on sitten selvillä. Mikä oli lopputulos?

Jos valiokunnan lausuntoa arvioidaan kouluarvosanoin, se ansaitsee kiitettävän arvosanan perustuslain ja kv. Ihmisoikeussopimusten kannalta.

Ensinnäkin perustuslakivaliokunta tunnisti selvästi, kuinka merkittävästä lainsäädäntöhankkeesta on kysymys. Tässä suhteessa jopa ratkaisevanakin voidaan pitää valiokunnan ”proaktiivista ” suhtautumista tehtäväänsä: Valiokunta ei vain pidättäytynyt sen arvioimisessa, täyttääkö lakiehdotus perusoikeuksien yleiset rajoitusedellytykset, saati tyytynyt vain siunaamaan hallituksen esityksen vetoamalla aikaisemmin usein toistamaansa kantaa siitä, ettei perustuslain 6 §:n yhdenvertaisuusperiaatteesta ”voi johtua tiukkoja rajoja lainsäätäjän harkinnalle pyrittäessä kulloisenkin yhteiskuntakehityksen vaatimaan sääntelyyn.”

Näiden vanhojen lähtökohtien sijasta valiokunta korosti perusteiltaan toisenlaista lähestymistapaa lakiesityksen valtiosääntöoikeudelliseen tarkasteluun: Kun yhdenvertaisuuslainsäädännön tarkoituksena on nimenomaan kehittää perusoikeussuojaa, valiokunnan mukaan on tarpeellista arvioida esitystä myös siitä näkökulmasta, olisiko yhdenvertaisuuden toteutumisen edistämisessä syytä mennä joissakin kohdin nyt ehdotettua pidemmälle.

Toiseksi perustuslakivaliokunta otti yksiselitteisen kriittisen kannan juuri niihin hallituksen esityksen ongelmiin, jotka selvästi vaaransivat koko lain keskeisen tarkoituksen toteutumisen ja jotka olisivat eräiltä osin olleet ristiriidassa perustuslain kanssa.

Yksi perustava ongelma koski ehdotusta yhdenvertaisuuslain suhteesta muuhun lainsäädäntöön. Esityksessä lakiin olisi ehdotettu seuraavaa säännöstä lain 3 §:n 1 momentiksi:

”3 § Suhde muuhun lainsäädäntöön

 Jos muussa laissa tai Euroopan unionin lainsäädännössä on tästä laista poikkeavia säännöksiä, niitä sovelletaan tämän lain asemesta.”

Valiokunnan lausunnossa tämän säännöksen ongelmaa luonnehdittiin seuraavasti:

”Ehdotettu säännös merkitsee, että yhdenvertaisuuslaki olisi kaikkiin lakeihin nähden aina toissijainen ja väistyisi ristiriitatilanteessa, mikä heikentää olennaisesti yhdenvertaisuuslain oikeudellista merkitystä. Valiokunta katsoo, että ehdotettu säännös yhdenvertaisuuslain yksiselitteisestä toissijaisuudesta suhteessa muihin lakeihin on yhdenvertaisuuden toteutumisen kannalta ongelmallinen, vaikka tavallisella lailla ei voidakaan lainsäädäntövaltaa koskevien periaatteiden mukaan sitoa lainsäätäjää tämän säätäessä uusia lakeja. Säännös heikentää lain ymmärrettävyyttä ja hämärtää yhdenvertaisuuslain merkitystä perustuslain, kansainvälisten ihmisoikeussopimusten ja EU-oikeuden yhdenvertaisuus- ja syrjintänormeja konkretisoivana lakina. Valiokunta pitää säännöstä myös tarpeettomana, sillä yhdenvertaisuuslain ja muun lain mahdolliset ristiriidat voidaan ratkaista yleisten lainsäädännön ristiriitatilanteiden ratkaisemista koskevien periaatteiden avulla. Näistä syistä valiokunta katsoo, että 3 §:n 1 momentti on syytä poistaa.”

Toinen hallituksen esityksen pääongelma koski ehdotusta erilaisen kohtelun yleiseksi oikeuttamisperusteeksi. Esityksen mukaan asiasta olisi säädetty yhdenvertaisuuslain 10 §:ssä seuraavasti:

”10 § Erilaisen kohtelun yleinen oikeuttamisperuste

 Erilainen kohtelu ei ole syrjintää, jos kohtelu perustuu lakiin tai sillä muutoin on hyväksyttävä tavoite ja keinot tavoitteen saavuttamiseksi ovat oikeasuhtaisia.”

Tätä perustuslakivaliokunta ei vain selväsanaisesti torjunut, vaan lisäksi katsoi, että 10 §:n muuttaminen on edellytys lain käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Syynä tähän oli yksinkertaisesti se, että hallituksen esitys olisi mahdollistanut muutoin syrjivänä pidettävän kohtelun yhtäältä pelkästään lain nojalla tai toisaalta pelkästään sillä perusteella, että erilaiselle kohtelulle olisi muutoin hyväksyttävä tavoite.

On kuitenkin aivan selvää, ettei laki voi yksinään oikeuttaa erilaista kohtelua. Kuten valiokunta lausui:

 ”Perustuslain 6 §:n 2 momentin syrjintäkieltosäännös sekä ihmisoikeussopimusten sisältämät syrjintäkiellot sitovat myös lainsäätäjää. Se, että erilaisesta kohtelusta on säädetty laissa, ei vielä merkitse sitä, ettei tällainen kohtelu voisi olla perustuslain tai ihmisoikeussopimusten kieltämää syrjintää. Perustuslakivaliokunta toteaa, että erilaisen kohtelun perustuminen lakiin ei yksinään täytä perustuslaista, kansainvälisistä ihmisoikeussopimuksista ja EU-oikeudesta juontuvia syrjinnän kiellon vaatimuksia, ja pitää valtiosääntöisesti ongelmallisena, että yhdenvertaisuuslain säännöksissä syrjinnän määritelmän ulkopuolelle rajataan kaikki tilanteet, joissa erilainen kohtelu perustuu lakiin. Perustuslakivaliokunta korostaa, että perustuslain yhdenvertaisuussäännöstä on sovellettava samanaikaisesti alemman tasoisten normien kanssa.”

Ehdotettu säännös erilaisen kohtelun yleiseksi oikeuttamisperusteeksi olisi toisaalta merkinnyt myös sitä, että muutoin syrjiväksi määriteltävä toiminta olisikin ollut oikeutettua, jos sille olisi osoitettu muutoin hyväksyttävä tavoite. Tätäkään ei voida hyväksyä, koska perustuslakivaliokunnan vakiintuneen lausuntokäytännön mukaan ”perusoikeuskysymyksissä tärkeä lailla säätämisen vaatimus ulottuu myös yhdenvertaisuusperiaatteeseen”. Samoin yhdenvertaisen kohtelun vaatimukselta poikkeavalta lailta on nimenomaan yhdenvertaisuussääntelynkin yhteydessä vaadittu ”riittävää täsmällisyyttä ja tarkkarajaisuutta.” Valiokunta katsoikin, että ehdotettu 10 §:n 1 momentin säännös ”johtaisi tilanteeseen, jossa tavallisessa laissa säädettäisiin huomattavasti perustuslakia avoimempi ja epämääräisempi yleisvaltuus poiketa muodollisesta yhdenvertaisuusvaatimuksesta ja perustuslain nimenomaan kieltämistä erotteluista. Muotoilultaan väljä säännösehdotus ei anna riittäviä kriteerejä sille, millä perusteilla tavoitteen hyväksyttävyyttä on arvioitava.”

Näin siis torjuttiin mahdollisuus kiertää perustuslain erikseen kieltämät erottelut yhtäältä sillä perusteella, että jokin tilanteeseen sopiva laki mahdollistaa tämän tai toisaalta sillä perusteella, että menettelyn voidaan katsoa olevan keinoiltaan oikeasuhtainen ja perustuvan johonkin muuhun hyväksyttävään ja tarkoitukseen.

Edellä selostettujen kannanottojen lisäksi valiokunnan lausunnossa on useita muitakin ”pieniä hyviä valtiosääntökertomuksia”. Edellä jo viitattiin perustuslakivaliokunnan proaktiiviseen tulkinta-asenteeseen. Tämän lisäksi valiokunnan lausunnossa ansaitsevat erillisen maininnan seuraavat kohdat:

• Valiokunta kritisoi hallituksen esityksen ratkaisua poistaa yhdenvertaisuuslain 1 §:n tarkoitussäännöksestä nykyisessä laissa olevat maininnat yhdenvertaisuuden toteutumisen turvaamisesta ja syrjinnän kohteeksi joutuneen oikeussuojan tehostamisesta ja piti tärkeänä niiden lisäämistä 1 §:n säännökseen.

• Valiokunta piti ehdotettua yhdenvertaisuuslain soveltamisalan laajentamista kaikkeen julkiseen ja yksityiseen toimintaan (lukuunottamatta yksityis- ja perhe-elämän piiriin kuuluvaa toimintaa sekä uskonnonharjoitusta) perus- ja ihmisoikeuksien näkökulmasta perusteltuna ja tärkeänä.

• Valiokunta korosti tarvetta vahvistaa yhdenvertaisuuden suojaa mm. asettamalla eri perusteilla tapahtuvan syrjinnän mahdollisimman samanlaisten oikeussuojakeinojen piiriin ja tehostaa syrjinnän ehkäisemistä mm. laajentamalla ja yhdenmukaistamalla syrjintää koskevaa oikeussuojaa. Samalla se piti ongelmallisena, että samanlaisia oikeussuojakeinoja koskeva tavoite jää lakiehdotuksessa merkittäviltä osin saavuttamatta, koska työsuhteessa ja julkisoikeudellisessa palvelussuhteessa sekä työharjoittelussa ja muussa vastaavassa toiminnassa työpaikalla sekä työhönotossa yhdenvertaisuuden toteutumista valvovat yhdenvertaisuusvaltuutetun sijasta työsuojeluviranomaiset.

• Valiokunta korosti syrjintää kokeneiden oikeusturvan tarvetta ja asian viivytyksettömän selvittämisen tärkeyttä. Tässä suhteessa ongelmana oli, että hyvitystä sekä syrjivien ehtojen mitättömäksi julistamista olisi hallituksen esityksen mukaan voinut vaatia vain käräjäoikeudessa ei esimerkiksi yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnassa. Valiokunta katsoi, että ”syrjintää kokeneiden käytössä tulisi olla matalan kynnyksen oikeusturvakanavia, joiden kautta asiaa voitaisiin selvittää ja päättää mahdollisesta hyvityksestä ilman korkeaa kuluriskiä ja pitkiä käsittelyaikoja”.

Kokonaisarviossa perustuslakivaliokunnan yhdenvertaisuuslakilausuntoa PeVL 31/2014 vp voidaan pitää yhtenä suomalaisen valtiosääntökulttuurin merkkipaaluna. Se on perusteltu ja paikoin hyvin jämeräkin kannanotto valtiosääntöoikeudellisesti erittäin merkittävästä lainsäädäntöhankkeesta tilanteessa, jossa hallituksen esitykseen liittyi useita perustavanlaatuisia valtiosääntöoikeudellisia ongelmia ja jossa lakiesityksen läpimenoon ilman soraääniä eduskunnassa on kohdistunut verraten suuri paine työmarkkinajärjestöjen taholta. Lausunto ja sen myötä säädettävä yhdenvertaisuuslaki vahvistaakin perustuslakivaliokunnan uskottavuutta lakien perustuslainmukaisuutta säätämisvaiheessa valvovana instituutiona.

Sitä vastoin lainvalmistelun tasosta lausunto ei anna kovin hyvää kuvaa, kun vuosikausien valmistelun jälkeen eduskuntaan tuotiin näin paljon perustuslakiongelmia sisältänyt lakiesitys.

Juha Lavapuro ja Tuomas Ojanen