Perustuslakivaliokunnan sote-lausunnosta

Perustuslakivaliokunta antoi tänään (19.2.2015) lausuntonsa ns. sote-laista. Siinä valiokunta pitää Sote-lakiehdotusta esitetyssä muodossaan useilla perusteilla perustuslain vastaisena. Koska Sote-lakiehdotuksia ei valiokunnan mukaan voida myöskään käsitellä perustuslain 73 §:ssä säädetyssä perustuslain säätämisjärjestyksessä poikkeuslakina, sote-uudistuksen toteuttaminen edellyttäisi nyt käytännössä sitä koskevien lakiehdotusten muuttamista perusteistaan alkaen. Tähän taas ei liene käytännössä juuri mahdollisuuksia, koska tarvittavat muutokset edellyttävät kokonaan uutta lainvalmistelua ja koska nykyinen eduskunta kokoontuu näillä näkymin viimeisen kerran täysistuntoon 14.3. Siinäkin tilanteessa, että sosiaali- ja terveysvaliokunta mietintövaliokuntana päätyisi asian jatkokäsittelyssä muuttamaan ehdotusta pyrkien perustuslainmukaiseen ratkaisuun, sen pitäisi perustuslakivaliokunnan lausunnon mukaan pyytää muutoksista uudestaan perustuslakivaliokunnan lausunto siten kuin eduskunnan työjärjestyksen 38 §:n 2 momentissa säädetään.

Aikapula on piinaavan ilmeinen. Kaiken lisäksi kyse yksilöiden hyvin perustavanlaatuisten oikeuksien toteutumisen kannalta keskeisestä järjestelmätasoisesta sääntelystä, jota ei missään tapauksessa pitäisi valmistella ja säätää parissa viikossa. Vaikka hallituksessa näyttää olevan haluja nimenomaan tähän, perustuslain kannalta toisenlainen menettely olisi perustellumpi. Kuten perustuslakivaliokuntakin esittää, perusteltua olisi, että hallituksen sote-esityksen annetaan raueta ja asian valmistelu jätetään valtioneuvoston ja mahdollisesti myös laajapohjaisen parlamentaarisen elimen tehtäväksi. Vasta tällöin voidaan toteuttaa sekä kattava taloudellisten vaikutusten arviointi että varata kunnille mahdollisuus tulla kuulluksi – siis turvata lain valmistelussa sellaisten perusasioiden asianmukainen huomioiminen, joille viitattiin lähinnä kintaalla nyt lausunnon kohteena olleen hallituksen esityksen valmistelussa.

Tapahtui niin tai näin, perustuslakivaliokunnan sote-lausunto tulee määrittämään hyvinkin tarkoin jatkovalmistelun reunaehtoja. Tältä osin siitä on syytä nostaa esiin ainakin seuraavat kohdat.

Uudistuksen tarve ja perusoikeudet

 Sote-uudistusta perusteltiin alun perin sillä, että nykyinen pirstaleisesti jakautunut kunnallinen sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämisvastuu on johtanut siihen, että sekä väestöryhmien väliset että alueelliset erot palvelujen saatavuudessa ovat lisääntyneet ja eriarvoisuus sen myötä kasvanut merkittävän suureksi. Tätä taas voidaan pitää perustuslain kannalta ongelmana erityisesti oikeutta sosiaaliturvaan (PL 19 §) ja yhdenvertaisuuteen (PL 6 §) sekä myös niiden turvaamista koskevan julkisen vallan velvollisuuksien (PL 22 §) kannalta.

Nämä perusteet myös perustuslakivaliokunta hyväksyi. Valiokunnan mukaan:

•  Sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämisen uudistamiselle on olemassa perusoikeusjärjestelmään pohjautuvia painavia perusteita, jotka puoltavat sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämis- ja tuottamisvastuun siirtämistä yksittäisiä kuntia suurempien toimijoiden hoidettavaksi (vrt. PeVL 65/2002 vp , s. 3), vaikka esityksen taloudellisten vaikutusten luotettava arviointi onkin vaikeaa.

• Esityksen perusratkaisua – laajaa integraatiota ja toimijoiden kantokyvyn vahvistamista – voidaan pitää hyväksyttävänä ja pidemmällä tähtäimellä julkistalouden kantokyvyn ja siihen liittyen sosiaalisten perusoikeuksien sekä yhdenvertaisuuden turvaamisen kannalta perusteltuna.

Kansanvaltaisuus ja kunnallinen itsehallinto

Valiokunta hylkäsi ehdotetun sote-mallin kunnalliseen itsehallintoon ja siihen kuuluvaan kansanvaltaisuuteen liittyvien puutteiden vuoksi. Se piti kuitenkin mahdollisina seuraavia vaihtoehtoisia malleja:

• Tehtävien siirtäminen kunnilta perustuslain 121 §:n 4 momentissa tarkoitetuille kuntaa suuremmille itsehallintoalueille, joilla kansanvaltaisuus toteutuisi välittömien vaalien kautta ja joilla lisäksi olisi verotusoikeus.

• Yksitasoinen kuntayhtymämalli, joka ei kuitenkaan kokonaisuutena arvioiden saisi olla kansanvaltaisuusperiaatteen tai rahoitusperiaatteen vastainen. Kokonaisarvioinnissa huomioon otettavia seikkoja olisivat muun muassa alueiden koko, kuntayhtymän tehtävien ja toimivaltuuksien kokonaisuus, rahoitusjärjestelyt, erilaisten vastuiden jakautuminen valtion, kuntien ja kuntayhtymän välillä sekä kuntayhtymän ylimmän päättävän elimen kokoonpano, valintatapa ja päätöksentekomenettely.

• Sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisvastuun siirtäminen kokonaisuudessaan kunnilta -valtiolle.

On hyvin todennäköistä ja jopa toivottavaa, että soten jatkovalmistelussa omaksutaan jokin edellä mainituista kolmesta vaihtoehdosta.

Rahoitus

Sote-lakiehdotus oli valtiosääntöoikeudellisesti ongelmallinen myös sen vuoksi, että se johti merkittävästi erilaisiin taloudellisiin rasituksiin yksittäisten kuntien kohdalla. Tältä osin valiokunta katsoi, että vaikka lainsäätäjällä on perustuslain 121 §:ään sisältyvien kuntien verotusoikeuden ja rahoitusperiaatteen estämättä varsin laaja harkintamarginaali säätää kuntien taloudelliseen asemaan merkittävästikin vaikuttavista muutoksista ja vaikka myöskään yhdenvertaisuusperiaatteesta ei johdu tiukkoja rajoja lainsäätäjän harkinnalle pyrittäessä kulloisenkin yhteiskuntakehityksen vaatimaan sääntelyyn, osaan kunnista kohdistuvat lainsäädännöstä johtuvat kunnallisveron korotuspaineet olivat jo niin merkittäviä, että sääntely muodostui kokonaisuutena arvioiden perustuslain 121 §:n 2 ja 3 momentin sekä perustuslain 6 §:n 1 momentin vastaiseksi.

Tämäkin ongelma voitaisiin kuitenkin ratkaista perustuslainmukaisella tavalla. Tältä osin valiokunta kiinnittää huomiota seuraaviin näkökohtiin:

• Rahoitussääntelyä on syytä arvioida ja muuttaa kokonaisvaltaisesti. Lisäksi on tarpeen ottaa huomioon, että rahoitusmallilla on myös läheinen yhteys valittavaan hallintomalliin.

• Sosiaali- ja terveyspalvelujen rahoitus voitaisiin toteuttaa myös siirtämällä tehtävät perustuslain 121 §:n 4 momentissa tarkoitetuille kuntaa suuremmille itsehallintoalueille, joilla olisi verotusoikeus.

Jos perustuslain kannalta hyväksyttävistä rahoitusmalleista ja hyväksyttävistä hallintomalleista esitettyjä näkökohtia haluaa vetää yhteen, luontevimmilta vaihtoehdolta vaikuttaa päätyminen sote-järjestämisratkaisuun, jossa tehtävät siirretään kunnilta perustuslain 121 §:n 4 momentissa tarkoitetuille kuntaa suuremmille itsehallintoalueille, joilla kansanvaltaisuus toteutuisi välittömien vaalien kautta ja joiden rahoitus olisi hoidettu joko verotuksellisin keinoin tai jollain muulla vaihtoehtoisella, alueelliseen syrjimättömyyteen johtamattomalla mallilla. Se, päädytäänkö tähän malliin, jää mitä todennäköisimmin seuraavan eduskunnan päätettäväksi. Samalla selviää, kuinka merkittävä voitto kuntalaisille ja kunnalliselle itsehallinnolle tämän päiväinen sote-ratkaisu lopulta oli. Lopputuloksenahan saattaa olla tilanne, jossa kunnille kuuluu lähinnä yleiseen toimialaan liittyviä tehtäviä, mikä edustaisi vain murto-osaa niiden nykyisistä tehtävistä.

Kokonaisuutena perustuslakivaliokunnan lausuntoa voidaan pitää valtiosääntöoikeudelliselta kannalta perusteltuna. Vaikka tulkintatilanne oli kokonaan uusi ja käsiteltävä asia poikkeuksellisen laajakantoinen ja moniulotteinen ja vaikka asiantuntijoiden kannat hajosivatkin siltä osin kuin oli kyse valtiosääntöongelmien vakavuuden asteesta, perustuslakivaliokunta onnistui kuitenkin muotoilemaan sekä oikeudellisesti että poliittisesti kiperässä tilanteessa varsin johdonmukaisen ja sote-uudistuksen perustuslaillisia suuntaviivoja riittävästi linjaavan ja täsmentävän lausunnon.

Unohtamatta mitenkään valiokunnan kansanedustajajäsenten tai kuultujen asiantuntijoiden merkitystä, valiokunnan lausunnon tasokkuus perustelujensa puolesta lienee ennen muuta valiokuntaneuvos Petri Helanderin ansiota. Perustuslakivaliokunnan ja varsinkin sen sihteerien työmäärä vaaleja edeltävillä valtiopäivillä on taas kerran ollut kestämättömän suuri samalla kun sen käsiteltävänä on ollut useita oikeudellisesti ja muutoinkin merkittäviä perustuslakikysymyksiä. Blogin toimitus pitääkin selvänä, että jos Suomessa jaettaisiin vuoden valtiosääntöteko -nimistä palkintoa, se pitäisi osoittaa valiokuntaneuvos Helanderille ja muulle perustuslakivaliokunnan sihteeristölle heidän ansioistaan vuoden 2014 valtiopäivillä.

JL & TO