Anu Mutanen: ”Suomi on täysivaltainen tasavalta… Suomi on Euroopan unionin jäsen” – Suvereenisuussääntelyn ja -tulkinnan muutos EU-jäsenyyden aikana


Anu_MutanenSuomi juhli 20-vuotista jäsenyyttään Euroopan unionissa (EU) 1.1.2015. EU-jäsenyyden aikana suomalainen valtiosääntöoikeus on kokenut merkittäviä muutoksia, joita voidaan luonnehtia valtiosääntömme eurooppalaistumiseksi ja kansainvälistymiseksi. Tämä muutos on vaikuttanut olennaisesti valtion täysivaltaisuutta koskeviin perustuslain säännöksiin: Perustuslakimme ensimmäinen pykälä sisällyttää nykyään suomalaisen valtiojärjestyksen perusratkaisuihin samaan aikaan sekä valtion täysivaltaisuuden että EU-jäsenyyden. Miten tähän on tultu?

Tilanne hallitusmuodon aikakaudella

Suomella oli aiemmin yksi suvereenisuutta eniten painottavista EU-maiden perustuslaeista. Sääntelyn ja kansainvälisten velvoitteiden perustuslainmukaisuuden tulkinnan yksinomaisena keskipisteenä oli pitkään Suomen Hallitusmuodon (HM, 94/1919) 1.1 §, jonka mukaan ”Suomi on täysivaltainen tasavalta”. Perustuslakivaliokunnan tulkintakäytännössä tämän suvereenisuussäännöksen ohelle nostettiin aika ajoin HM 2.1 §, jonka mukaan ”[v]altiovalta Suomessa kuuluu kansalle, jota edustaa valtiopäiville kokoontunut eduskunta.” Tämän kansansuvereenisuussäännöksen merkitys jäi kuitenkin epäselväksi. Suvereenisuussäännöksen tulkinta oli hyvin jäykkää ja formalistista: Erityisesti kaikki julkisen vallan käyttöä koskevat kansainväliset velvoitteet katsottiin HM 1.1 §:n vastaisiksi, ja niiden voimaansaattaminen vaati kahden kolmasosan määräenemmistöllä hyväksytyn poikkeuslain säätämistä eduskunnassa eli niin sanotun supistetun perustuslainsäätämisjärjestyksen käyttämistä valtiopäiväjärjestyksen (7/1928) 69.1 §:n mukaisesti.

EU-jäsenyyttä varten hallitusmuotoon ja valtiopäiväjärjestykseen tehtiin vain pieniä muutoksia, jotka koskivat ennen kaikkea toimivallanjakoa EU-asioita koskevassa kansallisessa päätöksenteossa. Tätä sääntelyä voidaan luonnehtia minimalistiseksi: Perustuslaeissa ei ollut esimerkiksi unionijäsenyyden suoraan ilmaisevaa säännöstä, niin sanottua EU-klausuulia. Hallitusmuodossa EU-kysymykset keskittyivät ennen kaikkea 33 a §:ään, jonka mukaisesti EU-asioiden kansallinen valmistelu kuului valtioneuvostolle. Valtiopäiväjärjestyksessä EU-asioita koski 4 a luku, jossa tuli esille muun muassa suuren valiokunnan rooli niin sanottuna EU-valiokuntana. Perustuslakien EU-minimalismi johtui pääasiassa EU-kansanäänestyksessä todetusta kansan kahtiajaosta jäsenyyskysymyksessä ja eräistä muista poliittisluonteisista seikoista. Oikeudellisesti keskeinen syy oli se, että jäsenyys legitimoitiin poikkeuslailla (1540/1994), jonka pääasiallisena sisältönä oli vain todeta, että liittymissopimuksen (SopS 103/1994) ja EU:n perussopimusten ”määräykset ovat, mikäli ne kuuluvat lainsäädännön alaan, voimassa niin kuin siitä on sovittu” (1 §).

EU-jäsenyyden aikaan saama valtiosääntöoikeudellinen muutos näkyi Suomessa säännöstasoa enemmän HM 1.1 §:n tulkinnan joustavoitumisena. Liittymissopimuksen arvioinnissa hallituksen ja perustuslakivaliokunnan (HE 135/1994 vp ja PeVL 14/1994 vp) esille nostamat EU-jäsenyyden ongelmakohdat vastasivat muissa jäsenmaissa niiden liittymisen yhteydessä esitettyjä valtiosääntöisiä arvioita; Kansallisen lainsäädäntövallan rajoitukset, EU:n ja aiemmin Euroopan yhteisön (EY) tuomioistuimen toimivalta ja EU/EY-oikeuden etusijaperiaate ovat olleet yleisiä huolenaiheita jäsenvaltioissa koko integraatiokehityksen ajan. Hallitusmuodon suvereenisuusklausuulin merkitys alkoi joustavoitua Suomen liittymissopimuksen valtiosääntöisessä arvioinnissa siten, että suvereenisuuden käyttöön ja kansainvälisen yhteistyön myönteisiin näkökohtiin liittyvä argumentointi nousi merkittävään asemaan. Tällainen argumentointityyli vakiintui osaksi suomalaista suvereenisuusarviointia EU-velvoitteiden hyväksymisessä ja voimaansaattamisessa. Tämä tulkintalinja näkyi esimerkiksi siinä, että Amsterdamin sopimuksen (SopS 55/1999) vuonna 1999 mukanaan tuomien EU:n päätöksentekomenettelyn muutosten ei katsottu vaikuttavan unionin ja jäsenvaltioiden väliseen toimivallanjakoon (HE 245/1997 vp ja PeVL 10/1998 vp). Useissa Suomea vanhemmissa EU-valtioissa unionijäsenyyden vuoksi lisääntyvän vaikutusvallan ja suvereenisuuden yhteisen käytön ajatuksia korostettiin vuonna 1993 voimaan tulleeseen Maastrichtin sopimukseen (OJ C 191, 29.07.1992, p. 1) saakka. EY:n muuttua EU:ksi erityisesti Saksan perustuslakituomioistuin on tuonut esille toimivallansiirron rajoja ja sen integraatiokriittisillä havainnoilla on ollut vaikutusta myös muissa jäsenvaltioissa.

Suomen perustuslain tuoma kansainvälisyysperiaate

Suomessa suvereenisuutta koskeva tulkintakäytännön muutos kirjattiin 1.3.2000 voimaan tulleeseen Suomen perustuslakiin (PeL, 731/1999). Säädösvalmistelussa oli esillä useita eri vaihtoehtoja, muun muassa toimivallansiirtosäännöksen ja EU-klausuulin sisällyttäminen uuteen perustuslakiin. Lopullisessa tekstissä EU-jäsenyyssäännös ja toimivallansiirtosäännös kuitenkin ikään kuin hajautettiin perustuslain useisiin säännöksiin ja sen perusteluihin. Suvereenisuusklausuuli säilyi ennallaan 1.1 §:ssä, mutta sen oheen, 1.3 §:ään, otettiin niin sanottu kansainvälisyysperiaate. Tämän uuden säännöksen mukaan ”Suomi osallistuu kansainväliseen yhteistyöhön rauhan ja ihmisoikeuksien turvaamiseksi sekä yhteiskunnan kehittämiseksi.” Suomen perustuslain esitöissä kansainvälisyysperiaatteen todetaan vaikuttavan suvereenisuussäännöksen tulkintaan siten, että kansainvälisessä elämässä tavanomaiset kansainväliset velvoitteet, jotka vaikuttavat valtion täysivaltaisuuteen vain vähäisessä määrin, eivät ole ristiriidassa PeL 1.1 §:n kanssa. Esitöissä tuodaan esille, että suvereenisuusklausuuli on nähtävä Suomen kansainvälisten velvoitteiden ja erityisesti EU-jäsenyyden valossa (HE 1/1998 vp ja PeVM 10/1998 vp).

Kansainvälisyysperiaate vakiinnutti nopeasti asemansa suvereenisuussäännöksen rinnalla kansainvälisten velvoitteiden valtiosääntöisessä arvioinnissa. Tämä näkyi muun muassa Nizzan sopimuksen (SopS 19/2003) kansallisessa käsittelyssä: Kansainvälisyysperiaatteeseen ja EU:n erityisasemaan vedoten sopimuksen ei katsottu olevan ristiriidassa PeL 1.1 §:n kanssa, ja se voitiin saattaa voimaan tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä (PeVL 38/2001 vp). Nizzan sopimuksen käsittelyn yhteydessä perustuslakivaliokunta selvensi Suomen perustuslain aikakaudella noudatettavaa täysivaltaisuuden arviointikriteeristöä, ja tähän perustui sittemmin muun muassa Euroopan perustuslaista tehdyn sopimuksen arviointi (PeVL 36/2006 vp).

Perustuslain muutos vuonna 2012

Lissabonin sopimuksen (SopS 67/2009) perustuslainmukaisuudesta antamassaan lausunnossa perustuslakivaliokunta toi esille tarpeen arvioida uudelleen, pitäisikö perustuslaissa olla maininta Suomen EU-jäsenyydestä ja säännös toimivallansiirrosta EU:lle (PeVL 13/2008 vp). Kysymys unionijäsenyyden minimalistisesta perustuslain tasoisesta sääntelystä nousikin esille vuonna 2008 alulle pannussa Suomen perustuslain kymmenvuotistarkastuksessa. Tämä prosessi johti siihen, että 1.3.2012 Suomen perustuslakiin tuli voimaan lukuisia muutoksia (1112/2011), joista useat kohdistuivat EU:n entistä läpinäkyvämpään kansalliseen sääntelyyn ja vaikuttivat merkittävästi suomalaisen suvereenisuussääntelyn kokonaisuuteen. Näistä muutoksista ehkä eniten julkisuutta sai EU-klausuulin lisääminen perustuslakiin. Suomen perustuslain 1.3 §:n loppuun lisättiin maininta, jonka mukaan ”Suomi on Euroopan unionin jäsen.” Perustuslakiin otettiin lisäksi toimivallansiirtosäännökset 94.2 ja 95.2 §:iin, mikä poisti tarpeen käyttää poikkeuslaki-instituutiota suvereenisuuden kannalta merkittävien EU- ja muiden kansainvälisten velvoitteiden voimaansaattamisessa. EU-velvoitteiden hyväksyminen ja voimaansaattaminen ei kuitenkaan tämän vuoksi tullut varsinaisesti aiempaa helpommaksi, sillä päätösten edellyttämä kahden kolmasosan määräenemmistövaatimus säilyi ennallaan. Sen sijaan poikkeuslakidoktriini (niin sanottu aukkoteoria ja rajatun poikkeuksen oppi) ei ole enää osa täysivaltaisuutta rajoittavien toimivallansiirtojen valtiosääntöistä arviointia.

Nykyään ainoa raja täysivaltaisuuden kannalta merkittäville toimivallansiirroille näyttäisi tulevan PeL 94.3 §:stä, jonka mukaan “[k]ansainvälinen velvoite ei saa vaarantaa valtiosäännön kansanvaltaisia perusteita.” Tätä vuonna 2000 suomalaiseen valtiosääntöjärjestelmään otettua säännöstä voidaan pitää varsin vaatimattomana verrattuna eräiden muiden EU-jäsenmaiden integraatiota rajoittaviin säännöksiin, kuten Saksan perustuslain (Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, BGBl. I 1949, S. 1) 23(1) artiklaan ja Ruotsin hallitusmuodon (Regeringsform, SFS 2011:109) 10 luvun 6 §:ään. PeL 94.3 §:ssä ei nimenomaisesti viitata EU:iin, eikä säännöstä ole sovellettu käytännössä. Säännös luo kuitenkin mahdollisuuden sille, että Suomi etenee lähemmäs Saksassa ja Ruotsissa omaksuttua järjestelmää, jossa integraation rajapiste on asetettu perusoikeuksien ja demokratian turvaamisen vähintäänkin kansallisen järjestelmän tasoisina. Tuleva perustuslakivaliokunnan käytäntö näyttää, mihin suuntaan tämä tulkinta EU-velvoitteiden osalta kehittyy Suomessa. Viitteitä tulevasta voi antaa se, että vuonna 2012 tavallisella lailla (402/2012) voimaansaatetun Euroopan vakausmekanismin (EVM) perustamisesta tehdyn sopimuksen arviointi ei pitänyt sisällään laajamittaista täysivaltaisuusanalyysia (PeVL 13/2012 vp). EVM:n ja sitä edeltäneiden vakausvälineiden perustuslainmukaisuuden arviointi olisi voinut tarjota mahdollisuuden myös PeL 94.3 §:n merkityssisällön täsmentämiseen; Suomihan profiloitui nostamalla EU-tason keskusteluihin kansallisen parlamentin budjettisuvereenisuuden merkitystä ja yksimielisen päätöksenteon tärkeyttä EVM:ssa, mutta perustuslakivaliokunnan lausunnoissa näitä kysymyksiä ei yhdistetty valtiosääntömme kansanvaltaisiin perusteisiin (PeVL 1/2011 vp, PeVL 5/2011 vp, PeVL 22/2011 vp ja PeVL 25/2011 vp).

Suomi EU-jäsenvaltioiden välisessä vertailussa

Suomi sai perustuslaintasoisen EU-jäsenyysklausuulin ja unionia koskevan toimivallansiirtosäännöksen 17 vuotta unioniin liittymisen jälkeen. Vastaavanlainen hidas reagointi unionijäsenyyteen ja kansallisen sääntelyn läpinäkymättömyys EU-kysymyksissä on tuttua myös monista muista jäsenvaltioista: Esimerkiksi Ruotsissa EU-jäsenyyssäännös otettiin perustuslain tasolle vuonna 2011. Tanskassa EY-jäsenyys ja sen jälkeiset EU-perussopimusten muutokset eivät ole johtaneet perustuslain muutoksiin. Virossa EU:iin liittyminen toteutettiin hyvin samaan tapaan kuin Suomessa: Jäsenyys legitimoitiin erillisellä lailla eikä perustuslain tekstiä muutettu. Jopa Saksassa EY-jäsenyys katettiin alunperin yleisellä toimivallansiirtosäännöksellä, ja laajan kansallisen EU-sääntelyn tielle edettiin vasta Maastrichtin sopimuksen vuoksi 1990-luvun alkupuolella.

Suomi erottuu muista EU-jäsenvaltioista ennennäkemättömällä sääntelytavalla, jossa perustuslain aloittava pykälä sisältää sekä suvereenisuussäännöksen että EU-klausuulin. Varsinaisia oikeudellisia vaikutuksia enemmän tässä vuonna 2012 toteutetussa muutoksessa oli kyse sääntelyn avoimuuden lisäämisestä: Perustuslaki heijastaa nyt aiempaa paremmin keskeisiä valtiojärjestykseen vaikuttavia EU:n valtajärjestelyjä. Suomi on erityisesti EU:n finanssikriisin ratkaisumekanismien kehittämisen yhteydessä tuonut esille myös tarpeen suojella tiettyjä valtion suvereenisuuden keskiöön kuuluvia elementtejä. Tästä huolimatta perustuslain tulkinnan ja valtiosääntöisten suvereenisuuskäsitysten tasolla Suomi on kuulunut ennemminkin EU- ja integraatiomyönteisten jäsenvaltioiden joukkoon. Tämä valtion täysivaltaisuuden ja EU-jäsenyyden yhteensovittaminen on nyt entistä avoimemmin esillä myös perustuslain tekstissä.

Anu Mutanen

Tutkija, Helsingin yliopisto

Teksti pohjautuu kirjoittajan väitöskirjaan ”Towards a Pluralistic Constitutional Understanding of State Sovereignty in the European Union? – The Concept, Regulation and Constitutional Practice of Sovereignty in Finland and Certain Other EU Member States”, joka tarkastettiin Helsingin yliopiston oikeustieteellisessä tiedekunnassa 19.3.2015.

Vastaa

Täytä tietosi alle tai klikkaa kuvaketta kirjautuaksesi sisään:

WordPress.com-logo

Olet kommentoimassa WordPress.com -tilin nimissä. Log Out / Muuta )

Twitter-kuva

Olet kommentoimassa Twitter -tilin nimissä. Log Out / Muuta )

Facebook-kuva

Olet kommentoimassa Facebook -tilin nimissä. Log Out / Muuta )

Google+ photo

Olet kommentoimassa Google+ -tilin nimissä. Log Out / Muuta )

Muodostetaan yhteyttä palveluun %s