”Missä EU, siellä ongelma”, sanotaan. Tämä käsitys on kuitenkin hankalasti istutettavissa Suomen perustuslain yhteyteen. Suomessa perustuslaki ja sitä koskeva tulkinta ovat näet nopeassa tahdissa ottaneet haltuun Suomen jäsenyyden Euroopan unionissa ilman, että siitä on aiheutunut näkyviä kriisejä tai ongelmia.
Suomessa toteutettu perustuslain kokonaisuudistus, sitä seurannut tarkistus ja niihin kytkeytyvät perustuslakivaliokunnan tulkintaratkaisut ovat muuttaneet valtiosääntöä merkittävästi. Nyttemmin omaksuttu näkemys on aiemman sisäänpäin kääntyneisyyden sijaan avoimeen valtiollisuuteen perustuva ja myös näkyvästi eurooppalaiseen integraatioon sitoutumista osoittava. Perustuslaki sisällyttää Euroopan unionin jäsenyyden itseensä ja ilmentää avointa suhtautumista kansainväliseen yhteistyöhön laajemminkin. Kehitys on ollut vaiheittaista, mutta sisältää kokonaisuudessaan huomattavan murroksen siihen käsitykseen nähden, jolla Suomen kansainvälisiä suhteita ennen 1990-lukua ja unionijäsenyyden aktualisoitumista Suomessa käsiteltiin.
Unionijäsenyyden alkuaikana perustuslain kuva unionijäsenyydestä oli pidättyväinen ja minimalistinenkin. Nykyinen valtiojärjestyksen perusteisiinkin kuuluva sääntely sen sijaan heijastelee selvää suuntautumista kansainväliseen yhteistyöhön ja sitoutumista Euroopan unionin jäsenyyteen. Suomessa jäsenyyden aikainen kehitys on merkinnyt sitä, että unionijäsenyydestä on tullut keskeinen osa suomalaista valtiosääntöistä järjestystä.
Suomessa jäsenyydestä Euroopan unionissa on muodostunut yksi keskeisimmistä, ellei peräti keskeisin, suomalaisen valtiosääntöoikeudellisen muutoksen aiheista. Valtiosääntö on jäsenyyden kestäessä kypsynyt monin tavoin ilmentämään sitoutumista eurooppalaiseen integraatioon. Siinä missä unionijäsenyys aluksi vaikutti vain muutamien, toki keskeisten, perustuslain säännösten tulkintaan, voidaan nyt sanoa, että jäsenyys vaikuttaa koko perustuslain tulkintaan. Huomattava on myös, että jäsenyys Euroopan unionissa ei ole heikentänyt valtiosääntöä, vaan oikeastaan päinvastoin. Tämä kehitys ei vastaa sitä käsitystä, jossa tyypillisesti katsotaan unionijäsenyyden nimenomaan heikentävän jäsenvaltion valtiosääntöistä järjestystä.
Kotimaisen valtiosäännön muutos pitää sisällään sen, että alun perin valtiosääntöisesti näkymättämästä unionijäsenyydestä on tullut hyvin näkyvä järjestely, ja sen, että aikaisemmin perustuslaille ulkopuolisena, ulkoisena järjestelynä hahmotettu jäsenyys on aktiivisin perustuslain muutostoimin tuotu perustuslain sisäiseksi järjestelyksi.
Muutosta on pohjustanut valtion täysivaltaisuutta koskevassa ajattelutavassa ja jäsennyksessä tapahtunut huomattava, suorastaan käänteentekevä muutos, jonka johdosta jäsenyys Euroopan unionissa esitetään valtion toimintamahdollisuuksien käyttönä ja laajentajana eikä rajoituksena. Sitoutuminen yhteistyöhön unionitasolla ei siis rajoita valtion täysivaltaisuutta vaan on sen käyttöä, jota perustuslaki nykyisellään myös edellyttää.
Tulkinnassa ja perustuslain kirjaimessa tapahtuneiden muutostenkaan vuoksi Euroopan unionin jäsenyys ei ole missään yhteydessä näyttäytynyt Suomen valtiosäännön kannalta ongelmana.
Luonnollisesti pistemäisiä yhteensovittamisvaikeuksia ja hankaluuksia sovittautua muuttuneisiin asetelmiin on ilmentynyt, mutta kipuilu on toistaiseksi ollut suhteellisen pinnallista ja ohimenevää ja koskenut vain joitakin, lopulta varsin vähäpätöisiä yksityiskohtia. Perustavanlaatuisia ristiriitoja ei ole tullut esille. Tämä on oikeastaan yllättävääkin, sillä unionijäsenyyden myötä valtiosääntöisen järjestyksen muutokset ovat olleet huomattavia. Samaan aikaan näet on siirrytty selvästi materiaalisempaan perus- ja ihmisoikeusajatteluun ja perinteinen poikkeuslaki-instituutio on marginalisoitunut täysin. Lisäksi eduskunnan, hallituksen ja presidentin keskinäiset suhteet ovat muuntuneet huomattavasti. Samoin tuomioistuimille on tullut aikaisempaa keskeisempi asema osana demokraattisen oikeusvaltion valtio-orgaaneja. Nämä muutokset ovat sisällöllisesti toisiinsa yhteydessä. Lisäksi unionijäsenyys on osaltaan vaikuttanut niihin kaikkiin. Samansuuntainen vaikutus on ollut kansainvälisiin ihmisoikeussopimuksiin sitoutumisella. Kotimaisittain on ollut samansuuntaista pyrkimyksiä, joita ylikansalliset järjestelyt ovat tukeneet.
Keskeisenä osana vielä suhteellisen tuoretta – eikä myöskään välttämättä täysin vakiintunutta – muutosta näkyy myös toimivallan siirtoa koskeva sääntelyn uudistuminen siten, että nyt toimivallan siirto on perustuslain tuntema, konstitutionaaliseen järjestykseen kuuluva menettely. Toimivallan siirtoa ei enää perusteta poikkeuslain varaan. Lisäksi vain niin sanotun merkittävän toimivallan siirtoa koskee määräenemmistövaatimus. Toimivallan siirtoa koskevan uuden, perustuslain tarkistuksessa omaksutun sääntelyn merkitys on huomattava. Kun vielä perustuslain kokonaisuudistuksen yhteydessä torjuttiin toimivallan siirtoa koskeva sääntelytapa ja toimivallan siirtoja ajateltiin jatkossakin hoidettavan supistetussa perustuslainsäätämisjärjestyksessä, kymmenisen vuotta sen jälkeen otettiin asiaan toisenlainen lähestymistapa.
Avoin ja aktiivinen suuntautuminen toimintaan Euroopan unionin jäsenenä yhteiskunnan kehittämiseksi näkyy myös perustuslain säännöksessä, jonka mukaan Suomi on Euroopan unionin jäsen. Yhtä lailla muutosta ilmentää tarkistetussa perustuslaissa kansalaisten rooli Euroopan unionin kansalaisina sikäli, että heillä on äänioikeus Euroopan parlamentin vaaleissa paitsi unionin perussopimusten, myös Suomen perustuslain mukaan. Se myös hyvin konkreettisella tavalla viestii valtion ja sen kansalaisten osuutta monitasoisessa järjestelyssä. Itse asiassa näitä mainittuja perustuslain tarkistuksen (2011) mukanaan tuomia muutoksia voi pitää myös selvinä osoituksina sitoutumisesta valtiosääntöiseen liittoon Euroopan unionin kanssa.
– Millaisia elementtejä sitten sisältää kotimaisen valtiosäännön integraationormi, siis normikokonaisuus, joka menettelyllisesti ja sisällöllisesti määrittää kotimaisen valtiosäännön avautumista unionin oikeusjärjestykselle? Integraationormia mahdollistaa oikeusjärjestyksen avautumisen, asettaa sille tietyt menettelyt ja myös aineelliset vaatimukset. Se myös velvoittaa integraatioon. Mainitut, täysivaltaisuuskonseption muutos aikaisempaa materiaalisempaan suuntaan ja toimivallan siirtoa koskevat uudistuneet sääntelyt ovat tietysti sen keskeisiä elementtejä. Siihen kuuluu myös nimenomainen vaatimus toimisesta Euroopan unionin jäsenenä. Menettelylliseltä puolelta on painotettava erityisesti sitä, kuinka keskeisesti integraationormin tulkinta on toistaiseksi ollut eduskunnan ja varsinkin sen perustuslakivaliokunnan käsissä. Sääntelyt ja myös soveltamiskäytäntö korostavat eduskunnan keskeistä asemaa. Jäsenyyden kestäessä integraationormi on myös muuttunut niin, että lainsäätäjän enemmistölle on tullut laajempi liikkumatila myös uusille toimivallan siirroille. Jäsenyyden kestäessä kotimaisen valtiosäännön integraationormi on myös sisältänyt eri tavoin ja erilaisia avautumisen edellytyksiä ja rajoja asettavia elementtejä. Aineelliset edellytykset myös jäsentyvät eri tavoin sen mukaan, toimitaanko perussopimusten muutostilanteessa vai nykyisten perussopimusten puitteissa.
Janne Salminen
***
Yliopistonlehtori Janne Salmisen väitöskirja Yhä läheisempään liittoon? Tutkielmia valtiosäännön integraationormin sisällöstä ja vaikutuksista tarkastettiin 15.5.2015 Turun yliopistossa. Valtiosääntöblogissa on aikaisemmin keväällä esitelty Tuomas Metsärannan ja Anu Mutasen väitöskirjatutkimuksia.
Perustuslakiblogi 
Vastaa