Perustuslaki avaa tien uusille alueellisille itsehallintoalueille, joita nyt ollaan luomassa. Perustuslaki ei kuitenkaan määrittele itsehallinnon sisältöä eikä anna alueille institutionaalista suojaa, saati suojaa alueiden pakkoliitoksia vastaan. Perustuslaki ilmaisee vain seuraavan (121.4 §): ”Itsehallinnosta kuntia suuremmilla hallintoalueilla säädetään lailla”. Perustuslakia koskevan hallituksen esityksen mukaan kyseinen kohta antaa mahdollisuuden ”järjestää kuntia suurempia hallintoalueita itsehallinnon periaatteiden mukaan”. Kuntien itsehallinto taas on perustuslain kirjaimin ja perustuslakivaliokunnan tulkintakäytännössä määritelty. Siihen kuuluvat vaalit ja luottamushenkilöiden päätösvalta, verotusoikeus, rahoitusperiaate, oikeus omiin toimielimiin ja yleinen toimiala. Tehtävät annetaan kunnille lailla ja niiden valtionohjauskin on rajallista. Kunnallinen itsehallinto on asukkaiden itsehallintoa, mikä sisältää oikeuden osallistua, vaikuttaa ja valittaa kunnan päätöksistä.
Maakunnat irtoavat kunnista – millainen itsehallinto?
Perustuslain näkökulmasta on kysyttävä, mitä itsehallinnon periaatteet ehdotetussa mallissa tarkoittavat. Jos rahat tulevat kokonaan valtiolta ja valtio tiukasti ohjaa ja valvoo, ollaan kovin kaukana ainakin kunnallisen itsehallinnon periaatteesta – mutta nyt ei olekaan kyse kunnallisesta itsehallinnosta. Itsehallintoa voidaan tulkita eri tavoin, ja toisella puolen painavat esimerkiksi perus- ja ihmisoikeuksien, erityisesti sosiaalisten oikeuksien toteuttaminen. Ja ne painavat paljon. Kysymys on siis siitä, mitä itsehallinto on minimissään ja miten toiseen suuntaan osoittavia erilaisia arvoja punnitaan. Itsehallintoa vahvasti painottava malli edellyttäisi, kuten Euroopan neuvoston paikallisen itsehallinnon peruskirjakin, vaaleja, verotusoikeutta ja rahoitusperiaatetta, yleistä toimialaa ja vain laillisuuteen perustuvaa valvontaa. Nämä koskevat kuntia. Nyt ei ehkä tehdäkään itsehallintoa, johon sovelletaan Euroopan neuvoston paikallisen itsehallinnon peruskirjaa. Punninnan ratkaisee perustuslakivaliokunta, kun se samalla määrittelee, mitä maakuntien itsehallinto on tai mitä itsehallinto ylipäänsä on. Valitaanko Tanskan vai Ruotsin malli?
Pohjoismaiset mallit ja Euroopan neuvosto
Tanskan kuntareformi 2007 johti suurempiin kuntiin, joiden tehtäviä lisättiin, ja 5 alueeseen (region), joiden pääasiallisena tehtävänä on terveydenhuolto. Alueilla on vaalit, mutta ei verotusoikeutta. Alueilla ei myöskään ole yleistä toimialaa. Valtion taloudellinen ohjaus on tiukkaa. Tämän vuoksi Tanska sulki alueet pois Euroopan neuvoston paikallisen itsehallinnon peruskirjan soveltamisalasta.
Suomen malli muistuttaa päällisin puolin Ruotsin mallia. Perustuslait kuitenkin eroavat toisistaan. Ruotsin perustuslain mukaan myös maakunnat (landsting) ovat kuntia ja niiden itsehallinto on turvattu samalla tavalla kuin kuntien. Siksi niillä on vaalit, verotusoikeus ja yleinen toimiala. Niihin sovelletaan myös Euroopan neuvoston paikallisen itsehallinnon peruskirjaa sekä kuntalain säännöksiä, mm. osallistumis- ja valitusoikeuksista.
Itsehallintoalueen muut tehtävät
Koska itsehallintoalueella järjestetään vaalit, on järkevää, että sille siirretään sosiaali- ja terveystoimen tehtävien lisäksi myös muita tehtäviä. Tehtävien siirto maakuntahallinnolle on valmisteltava huolella. Uudelle aluetasolle, maakunnille, on tarkoitus siirtää maakuntaliittojen tehtävät ja valtion aluehallinnon tehtäviä. Maakuntaliittojen tehtävien siirtäminen maakuntahallinnolle on sinänsä luontevaa, mutta kuntayhtymämallin muuttuminen itsehallinnolliseksi maakunnaksi on periaatteellinen muutos, joka vaatii kiinnittämään huomion laillisuuden valvontaan ja oikeusturvakysymyksiin siirtyvien tehtävien luonteen edellyttämällä tavalla. Kun kuntalakia ei sovelleta, noudatetaan tulevan itsehallintolain ja erityislakien säännöksiä.
Valtion aluehallinnon tehtävien siirtäminen maakunnalle on myös tarkempaa arviota vaativa kysymys. On selvää, etteivät valtion valvonnalliset tehtävät sovi maakuntahallintoon ja niitä on sekä AVIssa että ELY:ssä. Huoli on aiheellinen, sillä poliittisessa keskustelussa, varsinkin maakuntatasolla tämän tapaisia toiveita on.
Onko alueellinen itsehallinto asukkaan itsehallintoa?
Suomalainen kunnallinen itsehallinto on ollut esimerkiksi kelpaava julistaessaan kunnallisen itsehallinnon ”kunnan asukkaan itsehallinnoksi”. Tässä mielessä suomalaista kunnallista itsehallintoa voi eurooppalaisessa katsannossa pitää modernina. Nyt kuntien valta kevenee, valtaa ja rahaa siirtyy maakunnille. Edellisen hallituksen esityksessä perustuslaillinen ongelma oli siinä, ettei kaikkien, varsinkaan pienten kuntien, vaikutusvalta kuntayhtymissä ollut riittävä, vaikka ne ehdotuksen mukaan rahoittivat toimintaa verotuloillaan. Nyt ei pienillä eikä suurilla kunnilla ole suoraa vaikutusvaltaa maakuntaan, vaikka osa nykyisistä verotuloista väistämättä siirtyy alueille. Nyt saadaan vaalit ja hyvä niin. Maakunnalliset päättäjät ovat niitä, joita alueen asukkaat haluavat. Mutta onko maakunnallisessa itsehallinnossa kyse alueen asukkaiden itsehallinnosta? Onko asukkaalla oikeus myös jatkossa osallistua, vaikuttaa ja kyseenalaistaa valituksin päätöksenteon laillisuus?
Eija Mäkinen
Julkisoikeuden professori
Vaasan yliopisto
Perustuslakiblogi 
Mainio pohdinta professori Mäkiseltä.
Yksi mielenkiintoinen kysymys, joka ei ole myöskään aivan päivänselvä on nimenomaan näiden perustuslain säännösten suhde toisiinsa valtiosääntöoikeusteorian näkökulmasta. Näkemykseni mukaan ei ole itsestään selvää, että ko. itsehallintosäännöstä voitaisiin soveltaa asiassa. Perustan näkemykseni siihen, että valtiosääntö määrittää kuntapohjaisen järjestelmän hallinnolliseksi perusratkaisuksi, jota voidaan tällä hetkellä täydentää laajemmilla itsehallintoalueilla. Jos järjestelmää muutetaan radikaalisti toiseksi, tulisi myös perustuslakia tältä osin päivittää. Käytännössä tämä tarkoittanee kuntien itsehallintosäännöksen kehittämistä maakuntahallinnon tarpeisiin. Asiassa on myös muutamia muita puolia, jotka nousevat 124:sta. Kuten olen aiemmin osoittanut, ei yleishallinto-oikeudellinen ja virkarikosoikeudellinen sääntely ole kaikin puolin synkronoitu perustuslain kanssa, kun kyse on ulkoistamisesta. Käytännössä tämä tarkoittaa sitä, että valinnanvapauden toteutuessa näiden normien soveltumista tulee tarkastella kriittisesti niitä laajentaen.
Professori Mäkinen kirjoittaa: ”Perustuslaki avaa tien uusille alueellisille itsehallintoalueille, joita nyt ollaan luomassa. Perustuslaki ei kuitenkaan määrittele itsehallinnon sisältöä eikä anna alueille institutionaalista suojaa, saati suojaa alueiden pakkoliitoksia vastaan. Perustuslaki ilmaisee vain seuraavan (121.4 §): ”Itsehallinnosta kuntia suuremmilla hallintoalueilla säädetään lailla”. Perustuslakia koskevan hallituksen esityksen mukaan kyseinen kohta antaa mahdollisuuden ”järjestää kuntia suurempia hallintoalueita itsehallinnon periaatteiden mukaan”.
Tulkitsen asiaa hieman eri tavalla kuin professori Mäkinen.
Perustuslain esitöiden mukaan 121.4 säilyi muuttumattomana vuoden 1999 perustuslakimuutoksessa (siis alkuperäinen lakipykälä ei muuttunut sisällön osalta, numero muuttui ja kirjoitusasu hieman). Siksi tuon pykälän sisältö palautuu vuoden 1919 hallitusmuodon alkuperäiseen sisältöön.
Tein asiassa laajan kirjallisuusselvityksen Suomen itsenäisen taipaleen alkuun ja tulos on selkeä. Alkuperäisen sisällön mukaan lause ””Itsehallinnosta kuntia suuremmilla hallintoalueilla säädetään lailla” olisi pitänyt sekaannuksen välttämiseksi kirjoittaa ”Kunnallisesta itsehallinnosta kuntia suuremmilla hallintoalueilla säädetään lailla”. Ilmeisesti Ståhlberg niukan kirjoituksen mestarina halusi niukentaa viimeisen asti ja meni liian niukaksi.
Kunnallinen itsehallinto kehittyi kuntia suuremmilla itsehallintoalueilla kuntayhtyminä. Se on tuon pykälän johdonmukainen sisältö.
Suomeen on nykyisin levinnyt kuitenkin käsitys, jonka mukaan perustuslain yllä olevan lauseen niukan kirjoitusmuodon mukainen tulkinta antaisi perustuslain mukaisen lupalapun perustaa Suomeen mitä tahansa itsehallintoa tavallisella lailla. Kävin läpi laajasti kirjallisuutta ja totesin, että tuon käsityksen tueksi ei löydy muuta oikeuskirjallisuutta kuin vuoden 1999 perustuslakiin mukaan otettu otsikko ”Kunnallinen ja muu alueellinen itsehallinto”.
Käsi sydämelle oikeusoppineet – ei kai uusia itsehallintoalueita perusteta pelkän pykälän otsikon varassa? Kai sieltä tulee löytyä laaja oikeuskirjallisuus tulkinnan tueksi – tulkinta on sangen hämmästyttävä Suomen kirjoitetun historian näkökulmasta.
Kuka pystyy perustelemaan, että tuo 121.4. todellakin tarkoittaa tai voisi tarkoittaa jotain muuta kuin pykälän kirjotusvuoden 1919 jälkeistä kehitystä, joka toteutui kuntayhtyminä