”Jos näistä leikataan, niin mitä me sitten puolustamme?”, pääministeri Winston Churchill ihmetteli toisen maailmansodan aikana. Kamreerit olivat kertoneet hänelle, että sotakustannusten vuoksi Iso-Britannian olisi leikattava valtion kulttuurimenoista. Valtaisat leikkaukset olivat johtamassa brittiläisen imperiumin kulttuuriperinnön heitteille jäämiseen. Pääministerin vastustuksen johdosta kamreerit joutuivat etsimään kuitenkin vaihtoehtoisen säästökohteen.
Churchillin hämmennys säästöehdotusten edessä tulee mieleen, kun kuuntelee Kansalliskirjaston ylikirjastonhoitaja Kai Ekholmin Yleisradiolle antamaa haastattelua yliopistosäästöjen vaikutuksista Kansalliskirjastoon ja sen hoitamaan kansalliskokoelmaan. Ekholm kertoo, kuinka Helsingin yliopiston osana toimiva Kansalliskirjasto joutuu karsimaan kuluistaan ja vähentämään huomattavasti henkilöstöään. Tämän johdosta Kansalliskirjasto ei selviydy sen lakisääteisistä kulttuuriperinnön säilyttämistehtävistään ja osa kulttuuriperintöaineistosta on vaarassa tuhoutua lopullisesti.
Ekholmin puheenvuorolla on valtiosääntöoikeudellinen ulottuvuus. Perustuslain 20 §:n mukaan vastuu kulttuuriperinnöstä kuuluu kaikille. Säännöksen sanamuoto korostaa ihmisten keskinäistä vastuuta. Tämä ei kuitenkaan tarkoita, etteikö säännös velvoittaisi myös julkista valtaa sellaisiin toimiin, jotka toteuttavat vastuuta kulttuuriperinnöstä. Tuo velvoite kohdistuu erityisesti valtioon, sillä valtio ei voi koskaan vetäytyä perusoikeuksien turvaamisvelvollisuudestaan.
Kulttuuriperinnön turvaamisvelvoitteella on myös yhteys perustuslain 16.3 §:ssä turvattuun taiteen vapauteen. Nykykulttuuri rakentuu aiempien kulttuurikerrosten päälle. Taiteen vapauden sisältö käy siten tyhjäksi, jos kulttuuriperintöä ei säilytetä. Perustuslaki edellyttääkin, että valtio viime kädessä huolehtii kulttuuriperinnön säilyttämisestä ja hoitamisesta sekä varmistaa ihmisten pääsyn sen luokse. Jos Kansalliskirjaston kyky huolehtia kulttuuriperintötehtävistään romahtaa ja edes osa kansalliskokoelman aineistosta tai muusta kansalliseen kulttuuriperintöön lukeutuvasta aineistosta tuhoutuu säästötoimien johdosta, yliopisto ja valtio rikkovat perustuslakia. Ekholmin puheenvuoron perusteella on ilmeistä, että säästöissä on tultu alueelle, jossa perustuslain rikkominen on hyvin lähellä ja erittäin todennäköistä.
Yliopiston on huomioitava perusoikeudet toteuttaessaan säästöjä
Eduskunnan perustuslakivaliokunta katsoi syksyllä, ettei yliopistoindeksin väliaikainen jäädyttäminen sekä Helsingin ja Itä-Suomen yliopistojen apteekkimaksukompensaation poistaminen riko perustuslaissa turvattuja sivistyksellisiä perusoikeuksia tai yliopistojen itsehallintoa. Tämä ei kuitenkaan tarkoita, että yliopistot voisivat toteuttaa perusrahoituksensa vähenemisestä seuraavat säästötoimet miten tahansa. Päinvastoin perustuslaki sitoo yliopistoja niiden etsiessä säästöjen toteuttamistapoja ja kohteita. Yliopistojen on suojattava tutkimuksen laatua ja toteuttamisedellytyksiä sekä tutkimukseen perustuvan opetuksen tasoa ja saatavuutta. Helsingin yliopiston on lisäksi huolehdittava, ettei se laiminlyö sille yliopistolaissa säädettyjä kulttuuriperinnön hoitamistehtäviään eli vaaranna yliopiston yhteydessä toimivien Kansalliskirjaston ja Luonnontieteellisen keskusmuseon kulttuuriperintötehtäviä.
On selvää, että menosäästöjä toteutettaessa opetuksen ja tutkimuksen järjestäminen sekä kulttuuriperintötehtävien hoitaminen kilpailevat samoista niukoista resursseista. Ylikirjastonhoitaja Ekholmia kuunnellessa ei voi välttyä ajatukselta, etteikö Helsingin yliopistossa olisi käymässä niin, että valtaisten menoleikkausten paineessa opetuksen ja tutkimuksen jollakin tavalla säälliset järjestämisedellytykset turvatakseen yliopisto on kohdistamassa kulttuuriperintötehtäviin perustuslain näkökulmasta liian pitkälle meneviä säästöjä. Yliopisto käyttää tällöin itsehallintoaan siten, että yliopiston suuri toimiala (opetus ja tutkimus) lyö korville pienempää toimialaa (kulttuuriperintötehtävät). Tämä on monella tavalla inhimillistä, mutta perustuslain näkökulmasta ei missään muodossa hyväksyttävää.
Tehtävien delegointi itsehallintoyhteisöille ja valtion vastuu
Helsingin yliopiston hoitamat kulttuuriperintötehtävät eivät ole yliopiston itse itselleen itsehallintonsa nojalla ottamia tehtäviä. Ne ovat valtiolle kuuluvia tehtäviä, jotka valtio on yliopistolain 70 §:ssä ja 72 §:ssä delegoinut Helsingin yliopistolle historiallisista ja käytännöllisistä syistä. Periaatteessa valtio voisi huolehtia niistä myös itse, eikä esimerkiksi Kansalliskirjaston tai Luonnontieteellisen keskusmuseon irrottamiselle Helsingin yliopistosta ole mitään valtiosääntöisiä esteitä.
Kun valtio delegoi tehtäväpiiriinsä kuuluvien tehtävien hoidon itsehallintoyhteisölle – oli kyse sitten yliopistoista, maakunnista tai kunnista – sillä on velvollisuus rahoitusperiaatteen mukaisesti osoittaa itsehallintoyhteisölle riittävät voimavarat näiden tehtävien hoitamiseen. Valtiolla on myös velvollisuus valvoa, että itsehallintoyhteisöt tosiasiallisesti toimivat siten, että niille delegoidut tehtävät tulevat hoidetuksi.
Jos itsehallintoyhteisö syystä tai toisesta toiminnallaan vaarantaa perusoikeuksien toteutumisen, valtio ei voi katsella sivusta toimettomana ja nostaa käsiään pystyyn sanoen kaiken tapahtuvan itsehallinnon puitteissa. Oli kysymys sosiaali- ja terveyspalveluiden järjestämisestä kunnissa tai kulttuuriperintötehtävien hoidosta Helsingin yliopistossa, valtion on viime kädessä suojeltava perusoikeuksien toteuttamista itsehallinnon piirissä tapahtuvalta päätöksenteolta.
Kuultuamme ylikirjastonhoitaja Kai Ekholmin puheenvuoron, on kysyttävä, mihin toimiin valtio aikoo ryhtyä, kun on ilmeisen lähellä, että Helsingin yliopisto oman itsehallintonsa puitteissa tekemillään ratkaisuilla laiminlyö perustuslain 20 §:n toteuttamiseen liittyvät kulttuuriperintötehtävänsä. Jos Helsingin yliopisto on todella tilanteessa, jossa sillä ei ole muuta vaihtoehtoa kuin toteuttaa nyt kaavaillut säästöt nyt kaavaillussa muodossa ja tällä on todella nyt esiintuodut seuraukset, valtion on rahoitusperiaatteen mukaisesti huolehdittava Kansalliskirjaston ja Luonnontieteellisen keskusmuseon kulttuuriperintötehtävien hoitamiseensa tarvittavista resursseista viime kädessä tähän korvamerkityllä erityisrahoituksella. Jos valtio samalla katsoo, että kulttuuriperintötehtävien hoitamiseksi Kansalliskirjasto ja Luonnontieteellinen keskusmuseo on irrotettava Helsingin yliopistosta, sen on ryhdyttävä valmistelemaan tätä.
Ennen kaikkea Kansalliskirjaston ongelmia koskeva keskustelu kuitenkin osoittaa, ettei säästötoimien perustuslainmukaisuuden valvonta saa pysähtyä eduskunnan perustuslakivaliokunnan suorittamaan abstraktiin ja ennakolliseen perusoikeuskontrolliin. Perustuslaki edellyttää perusoikeuksien turvaamista todellisuudessa, ei vain teoriassa.
Pauli Rautiainen
julkisoikeuden apulaisprofessori
Tampereen yliopisto
Perustuslakiblogi 
Valtiosääntöoikeudellisesti kyse on kaiketi myös tieteen vapaudesta (samassa momentissa kuin taiteen vapaus, PL 16.3 §). Kansalliskirjaston tuhoutumisvaarassa olevassa aineistossa lienee myös paljon tulevaisuuden tieteilijöiden tärkeää tutkimusaineistoa. Valtion varainjaossa voisi tätä taustaa vasten kuvitella priorisoitavan, että aineiston säilytys ja hoito on viimeinen, josta sammutetaan valot. Eli kärjistäen: jos meillä ei olisi varoja tutkia mitään nyt, niin viimeiset rahat käytettäisiin aineiston siirtämiseksi tuleville polville.
Tieteen vapautta turvaa myös yliopistojen itsehallinto, joten tässä tapauksessa siihen voi olla hankala vedota.
Kirjoituksessa kuvaamani asetelma voidaan tosiaan kiinnittää monin tavoin sivistyksellisiin perusoikeuksiin. Kirjoituksessa mainittujen vastuun kulttuuriperinnöstä (PL 20 §) ja taiteen vapauden (PL 16.3 §) ohella Kansalliskirjaston kulttuuriperintötehtävät ankkuroituvat toki myös tieteen vapauteen (PL 16.3 §) sekä lisäksi muun muassa ihmisten oikeuteen kehittää itseään (PL 16.2 §). Mitä tulee tieteen vapauden merkitykseen, tieteen vapaus ja yliopistojen itsehallinto ovat niin käsitteellisesti kuin perustuslain säännöstenkin tasolla toisistaan erilliset asiat. Vaikka ne useimmiten tukevat toinen tosiaan, on aivan mahdollista, että ne myös ajautuvat keskenään ristiriitaan.
Kansalliskirjaston kohdalla on kuitenkin tärkeää mieltää sen olevan enemmän kuin tieteen vapauteen ankkuroituva tiedekirjasto. Se hoitaa ainoana toimijana useita kansallisia kulttuuriperintötehtäviä (näistä ks. esim. laki kulttuuriaineistojen tallettamisesta ja säilyttämisestä). Aivan erityisesti Kansalliskirjasto hoitaa suuren kulttuuriperinnön saavutettavuuden ja hyödynnettävyyden kannalta elintärkeitä metadata- ja digitointitehtäviä. Juuri tässä Kansalliskirjasto eroaa toisesta Helsingin yliopistoon kuuluvasta kirjastoyksiköstä eli Helsingin yliopiston kirjastosta, joka puolestaan toimii puhtaasti opetusta ja tutkimusta palvelevana tiedekirjastona ja rinnastuu siinä muihin korkeakoulukirjastoihin.
Edellä mainittujen perusoikeussäännösten lisäksi kirjoituksen aihepiiriin liittyy myös paljon kansainvälisoikeudellista sääntelyä, sillä Kansalliskirjasto toimii Suomessa ainoana useita kulttuuriperintöalan kansainvälisoikeudellisia velvoitteita toteuttavana viranomaisena. Siksi Kansalliskirjaston toimintaedellytysten olennainen heikentäminen merkitsee myös puuttumista kulttuuriperintöalan kansainvälisoikeudellisten velvoitteiden hoitamiseen.
Käytännöllinen kysymys: HY:n saamassa valtionavussa on kaiketi erikseen summa valtakunnallisille tehtäville, kuten esim. TaY:lle tietoarkiston kuluihin. En tiedä, mutta luulen.
Kansalliskirjastolla on itse asiassa valtion budjetissa ns. oma rivi (16 377 000 € vuodelle 2016, vähennystä n. 0,7 milj. euroa edellisestä vuodesta). Tästä näkökulmasta Kansalliskirjasto rinnastuu yliopistojen perusrahoitusta kohdennettaessa harjoittelukouluihin, joilla on myös ns. oma budjettirivinsä (ks. valtion budjetti kohdasta 29.40.50). Tämä Kansalliskirjaston rivi välittyy sitten oman mekanisminsa kautta yliopiston valtionapuihin, mutta valtion budjetista kanavoituvat rahavirrat Kansalliskirjaston toiminnan tukemiseen ja tuo Kansalliskirjaston rivin budjettisumma eivät ole aivan yksi yhteen. Samoin Kansalliskirjaston vuosibudjetti ja Kansalliskirjastolle kanavoitu valtion rahoitus eivät luonnollisestikaan ole sama asia. Valtakunnallisten tehtävien rahoitusjärjestelmä on nykyisellään hyvin epäyhtenäinen ja esimerkiksi yliopistojen oman rahoitusvastuun osalta epäselvä, mikä on valtiosääntöoikeudellisesti rahoitusperiaatteen näkökulmasta ongelmallista.
Valtio osoitti vuonna 2015 HY:lle rahoitusta Kansalliskirjaston valtakunnallisen tehtävän hoitamiseksi 17 043 000 euroa (viite: valtion talousarvio 2015). HY osoitti Kansalliskirjastolle vuonna 2015 perusrahoitusta 21 841 000 euroa (viite: HY:n tavoiteohjelma 2015, s. 20). Valtion erillisrahoitus kattaa siis noin 78 % Kansalliskirjaston käytössä vuonna 2015 olleesta perusrahoituksesta.
Työskentelen Kansalliskirjaston lakimiehenä, joten sikälikin olen tietty kanssasi samoilla linjoilla.;-) Silti, ja ihan vain hiukka konkretisoidakseni asiaa.. Kirjoitat yllä, että yliopistojen itsehallinto ja tieteen vapaus voivat hyvinkin joutua ristiriitaan. Miten sitten tässä kyseisessä tapauksessa: oletko sitä mieltä, että tässä tapauksessa valtiovallan tulisi puuttua yliopistojen autonomiaan, painavampana pitämäsi arvon eli tieteen vapauden nimissä? Vai mitäs tarkoitat?
Koska Helsingin yliopisto on tiedottanut toimistaan julkisuuteen niukasti, ei kaltaisellani ulkopuolisella ole tässä vaiheessa kykyä ottaa asiaan kantaa kovin konkreetilla tasolla. Ensisijassahan menosäästöjä eri toimintoihinsa kohdistaessaan on Helsingin yliopiston itse oman päätöksentekonsa kautta varmistettava riittävät edellytykset kulttuuriperintötehtävien hoitamiseen. Jos Helsingin yliopisto epäonnistuu tässä ja vaarantaa kulttuuriperintötehtävien hoidon, syntyy valtiolle niin velvollisuus reagoida kuin tuon reagoinnin vaatima rajattu toimivalta puuttua yliopiston itsehallintoon.
”Ekholmin puheenvuoron perusteella on ilmeistä, että … perustuslain rikkominen on hyvin lähellä ja erittäin todennäköistä.”
Jos väite perustuslailla turvattujen oikeuksien rikkomisesta tai laiminlyönnistä (tai näiden rajan vakavasti lähestymisestä) perustuu Ekholmin puheenvuoroon, tämä blogiteksti näyttäytyy itselleni nimenomaan perusoikeuksien abstraktina käyttönä ja argumentaatiotukena. On siis ilmeisesti selvää ja kiistatonta että valtion ylipistoille suuntaamat säästövaatimukset ovat perustuslainvastaisia koska kansalliskirjaston ylikirjastonhoitajan mielipiteen mukaan perusoikeuksien loukkaus on mahdollinen.
En ole eri mieltä kansalliskirjaston roolista ja sen merkityksestä. En myöskään väitä, että perustuslaillinen ongelma asiassa on mahdoton. Sen sijaan vieroksun akateemisen perusoikeusoikeusasiantuntijan tapaa esittää väite/vahva epäily perusoikeuksien laiminlyönnistä (ilmeisesti) yksinomaan sillä perusteella, että tietyssä positiossa oleva ihminen todennut, että tiettyjä tehtäviä ei voida suorittaa – esittämättä näyttöä väitteelleen.
Mielestäni oikeudellisen päättelyketjun pitäisi olla seuraava: 1) Ensin on selvitettävä, onko kansalliskirjaston lakisääteisten tehtävien täyttäminen mahdollista vaadittujen säästöjen jälkeen? Toisinsanoen, voidaanko toimintaa uudelleenjärjestää ja silti edelleen kyetä täyttämään tavallisen lain tasolla säädetyt tehtävät? 2) Jos tämä käy mahdottomaksi, on kysyttävä, ovatko täyttämättä jäämät tehtävät a) yksinomaan tavallisen lain tasoisia vaatimuksia vai b) perustuslain tasolle ulottuvia vaatimuksia. 3) Jos analyysissa päädytään vaihtoehtoon b), on edelleen kysyttävä, voidaanko liian niukkoja resursseja vielä suunnata niin, että perustuslain tasoiset vaatimukset voidaan kuitenkin toteuttaa. 4) Jos tämäkin kuuri on mahdoton, voitanee vasta tällöin todeta olevan ”ilmeistä, että perustuslain rikkominen on hyvin lähellä tai erittäin todennäköisetä”, tai ehkä varmaakin.
Blogitekstissä kirjoittaja käytännössä ohittaa kohdat 1-3 ja siirtyy suoraan kohtaan 4 tukenaan Ekholmin puheenvuoro. Eli asiassa on perusoikeusongelma, vaikka kansalliskirjaston kyvystä edes osaksi sietää säästökuuria ei ole tietoa(?).
Perusoikeuskortin käyttäminen edellyttää mielestäni huomattavasti kriittisempää arviointia faktojen kautta. Luulo ei ole tiedon väärti.
Tämä siis kritiikkinä sille perusoikeuslähtöiselle argumentoinnille, jossa lähtökohdat, faktat ja vaihtoehdot sivuutetaan, ja tyytymään lähinnä toteamaan että poikkeama status quo:sta loukkaa perusoikeuksia. En kykene esittämään kantaa kansalliskirjaston sietokyvystä, koska mainitsemaani tarvittavaa tietoa itselläni ei ole.