Eduskunta käsittelee parhaillaan ehdotuksia lakimuutoksiksi, joilla ulkomaalaislakia on tarkoitus uudistaa edelleen (HE 32/2016 vp ja HE 43/2016 vp). Vain kuukausi sitten ulkomaalaislaista poistettiin humanitaarisen suojelun kategoria. Humanitaarinen suojelu takasi aiemmin kansainvälisten velvoitteiden säätelemää minimitasoa paremman suojan tilanteissa, joissa edellytyksiä turvapaikan tai toissijaisen suojelun antamiselle ei ollut. Vaikka muutos on perustuslakivaliokunnan kannan mukaan perus- ja ihmisoikeusnäkökulmasta sinänsä hyväksyttävä, se edustaa selvää askelta kohti rajaa, jossa Suomi yrittää täyttää vain perus- ja ihmisoikeusvelvoitteiden minimitason. Humanitaarisen suojelun poistaminen vaikeuttaa entisestään oleskeluluvan humanitaarisen suojelun perusteella saaneiden perheenyhdistämistä, mikä heijastuu myös lasten asemaan.
Jos eduskunnan käsittelyssä nyt olevat ehdotukset hyväksytään, etenkin YK:n lapsen oikeuksien sopimuksen (LOS) keskeisten säännösten toteutuminen ulkomaalaisasioissa on jatkossa epävarmaa. Ehdotetuista muutoksista lasten oikeuksien kannalta ongelmallisimpia ovat oikeusavun rajaaminen turvapaikkapuhuttelussa sekä perheenyhdistämiseen liittyvä toimeentuloedellytyksen soveltamisalan laajentaminen. Oikeusavun rajaaminen rajoittaa oikeusturvaa, perheenyhdistämisen tiukennukset perhe-elämän suojaa ja muita lasten oikeuksia.
Varsinkin toimeentuloedellytyksen laajentaminen on ongelmallista lasten perus- ja ihmisoikeuksien kannalta. Lasten aseman muutos ei vaikuta hyväksyttävältä myöskään perus- ja ihmisoikeuksien rajoitusedellytysten valossa. Hallituksen esityksestä välittyvä lapsen edun minimalistinen tulkinta on ristiriidassa lapsen oikeuksien sopimuksen kanssa. Lapsen edun huomioimisen tulisi olla pääsääntö, mutta ehdotetuissa lakimuutoksissa lapsen edun huomioiminen supistuu selväksi poikkeukseksi. Lapsen edun harkintaa myös ohjataan lakiehdotuksen perusteluissa tavalla, joka ei ole linjassa lapsen oikeuksien sopimuksen kanssa.
Perustuslakivaliokunta antoi hiljattain lausuntonsa ulkomaalaislakiin ehdotetuista muutoksista (PeVL 24/2016 vp – HE 32/2016 vp ja PeVL 27/2016 vp – HE 43/2016 vp). Perustuslakivaliokunta ei ottanut lasten oikeuksien näkökulmasta riittävän tiukkaa kantaa etenkään toimeentuloedellytyksen laajentamiseen. Valiokunta esitti joitakin kriittisiä kommentteja mutta päätyi kuitenkin siihen, että lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Myöskään eriäviä mielipiteitä ei jätetty.
Tarkastelen seuraavassa tarkemmin ulkomaalaislakia koskevia lakiehdotuksia ja perustuslakivaliokunnan niistä antamia lausuntoja lasten perus- ja ihmisoikeuksien kannalta. Teen ensin lyhyen katsauksen ulkomaalaislain kannalta merkityksellisiin lasten perus- ja ihmisoikeuksiin.
Lapsen etu ja oikeudet
Lasten perus- ja ihmisoikeuksia suojataan sekä perustuslaissa että Suomea sitovissa kansainvälisissä sopimuksissa. Samoin kuin perus- ja ihmisoikeudet yleisesti, seuraavassa kuvatut velvoitteet rajoittavat lainsäätäjän vapautta ja asettavat vähimmäistason perus- ja ihmisoikeuksien kunnioittamiselle. Lapsen oikeuksia on sallittua rajoittaa, mutta rajoitusperusteet eivät saa olla mielivaltaisia ja niiden on täytettävä perus- ja ihmisoikeuksien yleiset rajoitusedellytykset.
Suomen perustuslain 6.3 §:n mukaan lapsia on kohdeltava tasa-arvoisesti yksilöinä ja heidän tulee saada vaikuttaa itseään koskeviin asioihin kehitystään vastaavasti. Perustuslain esitöiden mukaan säännös velvoittaa kohtelemaan lapsia paitsi keskenään yhdenvertaisesti myös aikuisiin nähden tasa-arvoisina. Toisaalta lapset tarvitsevat erityistä suojaa ja huolenpitoa ja ovat siinä mielessä aikuisista erillinen ryhmä; alle 18-vuotiaita tulee kohdella ensisijaisesti lapsina.
YK:n lapsen oikeuksien sopimuksessa määrätään kattavasti lasten oikeuksista. Sopimuksen soveltamisalaan kuuluvat kaikki alle 18-vuotiaat henkilöt (1 artikla), ja kaikenlainen syrjintä, esimerkiksi kansallisuuteen tai vanhempien varallisuuteen perustuva syrjintä, on kielletty (2 artikla). Lapsia ei siis saa asettaa keskenään erilaiseen asemaan esimerkiksi siksi, että vanhemmalla ei ole riittävää toimeentuloa. Syrjintäkielto sisältyy myös perustuslakiin (6 §) ja Euroopan ihmisoikeussopimuksen (EIS) 14 artiklaan. Perustuslain syrjintäkielto kattaa välittömän syrjinnän lisäksi välillisen syrjinnän eli kohtelun, jonka tosiasiallinen seuraus on syrjivä. EIS 8 artikla turvaa perhe-elämän suojan, joka on perheenyhdistämisessä olennainen oikeus.
LOS 3 artiklan mukaan kaikissa lasta koskevissa asioissa on ensisijaisesti otettava huomioon lapsen etu. Lapsen oikeuksien sopimus laajensi lapsen edun huomioimisen soveltamisalaa kaikkiin lasta koskeviin asioihin. LOS 3 artiklan vaatimus lapsen edun huomioon ottamisesta on laaja: lapsen edun tulee olla ensisijainen harkittava seikka kaikissa lasta koskevissa asioissa. Lisäksi lapsen etu on kiinteässä yhteydessä lapsen ihmisoikeuksiin. Sopimuksen toteutumista valvova lapsen oikeuksien komitea on korostanut, että lapsen etu toteutuu vain, jos lapsen kannalta merkitykselliset perus- ja ihmisoikeudet toteutuvat (Yleiskommentti nro 14 (2013) lapsen oikeudesta saada etunsa otetuksi ensisijaisesti huomioon).
Ulkomaalaislain muutosten kannalta keskeisiä oikeuksia turvaavat lisäksi esimerkiksi lapsen oikeuksien sopimuksen 7 artikla (lapsen oikeus tuntea vanhempansa ja olla heidän hoidettavanaan); 9 artikla, jonka mukaan lasta ei saa erottaa vanhemmistaan heidän tahtonsa vastaisesti paitsi jos se on lapsen edun mukaista; 10 artikla, jonka mukaan lapsen tai hänen vanhempiensa hakemukset, jotka koskevat sopimusvaltioon saapumista tai sieltä lähtemistä perheen jälleenyhdistämiseksi, on käsiteltävä myönteisesti, humaanisti ja kiireellisesti; 22 artikla, jonka mukaan sopimusvaltiot ryhtyvät tarpeellisiin toimiin taatakseen, että pakolaisen asemaa anova lapsi tai lapsi jota pidetään pakolaisena saa asianmukaista suojelua ja humanitaarista apua voidakseen nauttia kansainvälisten ihmisoikeussopimusten suojaa; 26 artikla, jonka mukaan jokaisella lapsella on oikeus nauttia sosiaaliturvasta; ja oikeutta riittävään elintasoon turvaava 27 artikla. Lapsen etu vaatii ulkomaalaislain kontekstissa, että muun muassa edellä mainitut oikeudet toteutuvat käytännössä.
Alaikäiset turvapaikanhakijat ovat lisäksi erityisen haavoittuvainen ryhmä, jonka oikeuksien toteutumiseen on YK:n lapsen oikeuksien komitean mukaan kiinnitettävä erityistä huomiota. Myös lapsen edun arvioinnissa on otettava huomioon lapsen haavoittuva tilanne, esimerkiksi turvapaikanhaku (ks. YK:n lapsen oikeuksien komitea, Yleiskommentti nro 14 (2013) lapsen oikeudesta saada etunsa otetuksi ensisijaisesti huomioon, kohdat 75–76).
Oikeusavun rajaaminen
Ensimmäinen lapsen oikeuksien kannalta ongelmallisista ulkomaalaislain muutosehdotuksista liittyy oikeusavun rajaamiseen. Hallituksen esityksessä 32/2016 vp ehdotetaan kansainvälistä suojelua hakeville annettavan oikeusavun merkittävää rajoittamista siten, että oikeusapuun kuuluisi avustajan läsnäolo turvapaikkapuhuttelussa vain, jos se on ”erityisen painavista syistä” tarpeen. Alaikäisyys olisi esityksen mukaan yksi tekijöistä, jotka otetaan huomioon arvioitaessa hakijan kykyä tehdä asiastaan riittävästi selkoa turvapaikkapuhuttelussa. Alaikäisyys ei kuitenkaan muodostaisi automaattisesti erityisen painavaa syytä. Uudistus on omiaan heikentämään alaikäisten turvapaikanhakijoiden asemaa.
Perustuslakivaliokunta piti oikeusavun rajaamista alaikäisiltä valtiosääntöoikeudellisesti ongelmallisena perustuslaissa turvatun oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin kannalta (PL 21 §). Valiokunta linjasi, että lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä vain, jos Suomessa ilman huoltajaa olevan alaikäisen turvapaikanhakijan oikeusapu taataan turvapaikkapuhuttelussa kattavasti. Lisäksi valiokunta ehdotti, että ”erityisen painavan syyn” vaatimus muutettaisiin ”erityisen syyn” vaatimukseksi. Vaihtoehtoisesti valiokunta ehdotti, että hallituksen esityksen perusteluissa mainitut oikeusavun myöntämistä puoltavat näkökohdat, muun muassa alaikäisyys, otettaisiin osaksi säännöstä.
Perustuslakivaliokunta myös huomautti aiheellisesti, että hallituksen esityksessä ei ole kommentoitu sitä, miten erityisen painavia syitä arvioidaan käytännössä. Valiokunta mainitsi lisäksi, että lapsen oikeuksien komitea on yksin tulleita alaikäisiä turvapaikanhakijoita koskevassa yleiskommentissaan katsonut, että lapselle tulee turvapaikkamenettelyssä taata oikeus maksuttomaan oikeudelliseen edustajaan, jonka tulee voida olla läsnä koko turvapaikkapuhuttelun ajan.
Kuten perustuslakivaliokunta totesi, turvapaikkaa hakevat lapset ovat haavoittuvassa asemassa. Heiltä ei siksi voida odottaa kykyä ilmaista itseään ja toimia turvapaikkamenettelyssä ilman asiantuntevaa oikeudellista avustajaa. Tämä kuitenkin koskee myös monia huoltajan kanssa saapuneita alaikäisiä, joihin sovellettavaksi perustuslakivaliokunta hyväksyi ”erityisen painavan syyn” kriteerin. Esimerkiksi kielivaikeuksien ja turvapaikkaprosessiin liittyvän asiantuntemuksen puutteen vuoksi alaikäisen turvapaikanhakijan oikeuksista huolehtimista ei tulisi jättää huoltajan vastuulle.
Toimeentuloedellytyksen soveltamisalan laajentaminen
Perheenyhdistämisen edellytysten tiukentaminen on lapsen oikeuksien kannalta olennainen osa ehdotettuja muutoksia. Ehdotettu sääntely on merkityksellistä PL 10 §:n turvaaman yksityiselämän suojan ja siihen kuuluvan perhe-elämän suojan kannalta. Perhe-elämän suoja on turvattu myös Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklassa. Lisäksi ehdotukset rajoittavat useita lapsen oikeuksia.
Hallituksen esityksessä 43/2016 vp ulkomaalaislakia ehdotetaan muutettavaksi siten, että kansainvälistä ja tilapäistä suojelua saavien perheenjäseniltä edellytettäisiin pääsääntöisesti turvattua toimeentuloa perheenmuodostamisajankohdasta riippumatta. Lisäksi perheenyhdistämistä koskevan hakemuksen tekemisen aikarajoja tiukennettaisiin siten, että pakolaisaseman saaneiden perheeseen sovellettaisiin toimeentuloedellytystä kolmen kuukauden aikarajan jälkeen. Hallituksen esityksessä viitataan toimeentuloedellytyksen arvioinnin ohjeeksi kiinteisiin euromääräisiin summiin, jotka perustuvat Maahanmuuttoviraston sisäiseen ohjeeseen. Perustuslakivaliokunta huomautti lausunnossaan, että euromääräisten rajojen on oltava suuntaa-antavia; toimeentuloedellytystä ei voida tiukentaa pelkällä viranomaisen ohjeistuksella.
Turvattu toimeentulo on myös voimassa olevassa lainsäädännössä oleskeluluvan myöntämisen edellytys. Ulkomaalaislain 39 §:n mukaan oleskeluluvan myöntäminen edellyttää, että ulkomaalaisen toimeentulo on turvattu, jollei ulkomaalaislaissa toisin säädetä. Toimeentuloedellytyksestä voidaan yksittäisessä tapauksessa poiketa, jos siihen on poikkeuksellisen painava syy tai jos lapsen etu sitä vaatii. Ulkomaalaislain 39 §:ää ei ehdoteta muutettavaksi. Toimeentuloedellytystä ei myöskään sovelleta tilanteissa, joissa yksin tulleen alaikäisen lapsen alaikäiselle sisarukselle myönnetään oleskelulupa tiettyjen edellytysten täyttyessä. Tätä ei ole tarkoitus vastaisuudessakaan muuttaa.
Tämänhetkisessä sääntelyssä turvattua toimeentuloa ei kuitenkaan edellytetä, jos perhe on muodostettu ennen perheenkokoajan Suomeen tuloa. Toimeentuloedellytys on sinänsä Suomen kansainvälisten sopimusvelvoitteiden mukainen, koska ulkomaalaisilla ei ole yleistä oikeutta asettua toiseen maahan. Vastaanottavan valtion taloudelliset intressit rajaavat maahantulo-oikeutta.
Myös Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on katsonut, ettei perhe-elämän suoja käsitä oikeutta asettua viettämään perhe-elämää mihin tahansa maahan (esim. Rodrigues da Silva ja Hoogkamer v. Alankomaat, no. 50435/99, 31.1.2006). Toisaalta yksi Euroopan ihmisoikeussopimuksen keskeisimmistä tulkintaperiaatteista on tehokkuusperiaate, jonka mukaan sopimuksen turvaamat oikeudet eivät saa jäädä teoreettisiksi ja illusorisiksi vaan niillä on oltava käytännön vaikutusta. Hallituksen esityksessä todetaan, että oleskeluluvan edellytysten on oltava oikeasuhtaisia ja kohtuullisia, jotta oikeutta perheenyhdistämiseen ei tarpeettomasti rajoiteta.
Toimeentuloedellytys ei siis ole automaattisesti hyväksyttävä, vaan sen on perustuttava lakiin ja oltava oikeasuhtainen. Myös päämäärän on oltava hyväksyttävä.
Lapsen oikeuksien kannalta ongelmia tuottaa toimeentuloedellytyksen soveltamisalan laajeneminen. Soveltamisalan laajentaminen koskee myös tilanteita, joissa perheenkokoaja on yksin maahan saapunut alaikäinen. Hallituksen esityksessä on pohdittu mahdollisuutta säätää poikkeus toimeentuloedellytyksestä alaikäisten perheenkokoajien kohdalla. Tästä vaihtoehdosta on kuitenkin luovuttu, jotta kyseessä ei olisi ”maahantulohalukkuutta lisäävä vetotekijä”. Toisaalta todetaan, että toimeentuloedellytyksen soveltamisen laajentaminen yksin saapuneisiin alaikäisiin johtaisi siihen, että ilman huoltajaa olevat lapset jäisivät lastensuojelun vastuulle. Uudistus vaikuttaa siis epätarkoituksenmukaiselta myös käytännön vaikutustensa näkökulmasta.
Lakiehdotuksissa tulevat selvästi esille niiden lapsiin kohdistuvat käytännön vaikutukset. Kuten hallituksen esityksessä todetaan, vaikka toimeentuloedellytys periaatteessa kohdistuukin oleskeluluvan hakijaan, käytännön syistä toimeentuloedellytyksen täyttyminen jäisi pääsääntöisesti perheenkokoajan vastuulle, vaikka perheenkokoaja olisikin alaikäinen. Lakiesityksessä tiedostetaan, että koulua käyvillä lapsilla ei ole käytännössä mahdollisuutta turvata perheensä toimeentuloa, joten perheenyhdistäminen olisi poikkeamistilanteita lukuun ottamatta mahdollista vain harvoin. Toimeentuloedellytyksen tiukentaminen johtaisi siten tosiasialliseen syrjintään: paremmin toimeentulevien perheiden lapsilla olisi paremmat mahdollisuudet nauttia myös muista perus- ja ihmisoikeuksista, esimerkiksi oikeudesta koulutukseen.
Toimeentuloedellytyksestä poikkeaminen lapsen edun perusteella ja KHO 2014:50
Toimeentuloedellytyksestä on jatkossakin mahdollista poiketa yksittäisissä tapauksissa ulkomaalaislain 39 §:n perusteella, ”jos siihen on poikkeuksellisen painava syy tai jos lapsen etu sitä vaatii”. Perustuslakivaliokunta kritisoi lausunnossaan sitä, että toimeentuloedellytyksestä säännellään perusoikeuksien yleisten rajoitusedellytysten valossa väljästi. Näkemys pitää paikkansa. Avainasemaan nousee siis se, kuinka laajasti tai suppeasti poikkeusperusteita – poikkeuksellisen painavaa syytä ja lapsen etua – tulkitaan. Lakiesityksen mukaan ”pelkästään se tosiasia, että perheenjäsenet ovat lapsia, ei yksissään olisi peruste poiketa toimeentuloedellytyksen soveltamisesta”. Perustuslakivaliokunta kiinnitti lausunnossaan huomiota siihen, että kynnys poikkeussäännöksen soveltamiselle muodostuu varsin korkeaksi.
Lasten aseman kannalta on keskeistä, miten toimeentuloedellytystä koskevissa asioissa tulkitaan lapsen etua. Lakiehdotuksessa selitetään, että tietyt erityisolosuhteet, kuten lapsen vakava sairaus tai vamma, saattaisivat muodostaa vaaditun poikkeamisperusteen. Ehdotuksen mukaan poikkeaminen olisi perusteltua ”ainakin silloin, kun Suomen yksin tulleen alaikäisen vanhemmat hakevat oleskelulupaa Suomeen perhesiteen perusteella ja lapsen vakava sairaus tai vamma puoltaa toimeentuloedellytyksestä poikkeamista lapsen erityistarpeista huolehtimisen varmistamiseksi ja tämä olisi lapsen edun mukaista”. Samoja kriteereitä sovellettaisiin tilanteissa, joissa kansainvälistä tai tilapäistä suojelua saaneen perheenjäsen tai muu omainen kuin ydinperheeseen kuuluva hakee oleskelulupaa: poikkeaminen olisi perusteltua, jos perheenjäsen tai muu omainen olisi lapsi, jolla on vakava sairaus tai vamma. Eri lapsiryhmien, esimerkiksi yksin tulleiden ja huoltajan kanssa tulleiden alaikäisten turvapaikanhakijoiden, välisiä eroja ehdotus ei tältä osin kommentoi.
Lapsen oikeuksien sopimuksen 3 artiklan valossa lakiehdotus määrittelee lapsen edun aivan liian suppeasti. Lapsen edun arvioimisen tulee perustua kokonaisharkintaan, jossa haetaan kyseisen lapsen kannalta parasta ratkaisua. Lisäksi on olennaista, että relevantit perus- ja ihmisoikeudet toteutuvat. Myös ulkomaalaislakiin sisältyy lapsen etua koskeva yleislauseke, jonka mukaan lapsia koskevissa päätöksissä on kiinnitettävä erityistä huomiota lapsen etuun sekä hänen kehitykseensä ja terveyteensä liittyviin seikkoihin (6 §). Säännösten valossa ei ole perusteita sille, miksi ”vakava sairaus tai vamma” olisi käytännössä ainoa toimeentuloedellytyksen poikkeusperuste.
Lakiehdotuksessa viitataan poikkeamisen kapean määrittelyn tueksi korkeimman hallinto-oikeuden (KHO) oleskeluluvan myöntämistä koskevaan vuosikirjaratkaisuun KHO 2014:50. Ratkaisussa KHO katsoi, että yksinomaan yhteiselämän katkeamisen mahdollisuus hakijana olevan vanhemman kanssa ei edellyttänyt tapauksessa toimeentuloedellytyksestä poikkeamista lapsen edun vuoksi. Toimeentuloedellytyksestä poikkeaminen lapsen edun perusteella olisi KHO:n mukaan edellyttänyt ”myös muita yksilöllisiä lapsen etuun konkreettisesti vaikuttavia seikkoja tai olosuhteita”.
Ratkaisu KHO 2014:50 ei kuitenkaan sovi perusteeksi nostaa poikkeamisen kynnystä. KHO viittasi ratkaisussa ”yksilöllisiin lapsen etuun konkreettisesti vaikuttaviin seikkoihin tai olosuhteisiin”, ei vakavaan sairauteen tai vammaan. Samanlaisessa KHO:n ratkaisussa KHO 2014:51 oleskeluluvan myöntämistä toiselle vanhemmalle perusteltiin etenkin sillä, että yhdellä hakijan ja perheenkokoajan lapsista oli useita sairauksia, joihin hän tarvitsi säännöllistä hoitoa, eikä hoitoa välttämättä olisi ollut saatavilla muualla kuin Suomessa. Se, että tietty lapsi tarvitsee hoitoa ja oleskeluluvan saaminen on siksi hänen etunsa mukaista, ei tarkoita, ettei terveen lapsen etu voisi yhtä lailla vaatia oleskeluluvan saamista. Lapsen edun käänteinen ja yleistävä tulkinta, jonka mukaan vain sairaan lapsen edun voitaisiin katsoa riittävän toimeentuloedellytyksestä poikkeamiseen, ei ole lapsen oikeuksien sopimuksen mukainen.
Lisäksi on huomattava, että tapauksessa KHO 2014:50 arvioitiin sitä, saisiko myös lapsen toinen vanhempi oleskeluluvan Suomeen. Toinen lapsen vanhemmista oleskeli jo Suomessa, joten lapsella oli joka tapauksessa mahdollisuus viettää perhe-elämää jo Suomessa oleskelevan vanhempansa kanssa. Se, että KHO epäsi oleskeluluvan, ei siis johtanut siihen, että lapsi olisi joutunut eroon molemmista vanhemmistaan. Ratkaisusta ei siten ole pääteltävissä, miten KHO olisi suhtautunut tilanteeseen, jossa alaikäinen turvapaikanhakija olisi joutunut esimerkiksi lastensuojelun vastuulle ilman vanhempiaan. Hallituksen esityksessä tämä ulottuvuus ei tule esille. Osa KHO:n ratkaisusta on siis irrotettu kontekstistaan ja sovellettu analogisesti tilanteeseen, johon se ei sovi.
Ratkaisussa KHO 2014:50 on lisäksi listattu lapsen etuun vaikuttavia oikeusohjeita, myös kansainvälisiä velvoitteita, mutta lapsen etua ei ole pohdittu laajasti tapauksen kontekstissa. Ratkaisusta ei siis suoraan voida päätellä, että KHO:n näkemys olisi lapsen oikeuksien sopimuksen mukainen tai sopisi lapsen edun harkinnan ohjenuoraksi yleisesti kaikissa lapsia koskevissa perheenyhdistämisasioissa.
Lasten perus- ja ihmisoikeuksia ei saa rajoittaa mielivaltaisin perustein
Ehdotetut ulkomaalaislain muutokset – oikeusavun rajaaminen ja toimeentuloedellytyksen soveltamisalan laajentaminen – ovat lapsen oikeuksien kannalta ongelmallisia. Etenkin toimeentuloedellytyksen soveltamisalan laajentaminen rajoittaa useita lapsen oikeuksia. Lakiehdotuksen perusteluissa lapsen edun harkintaa lisäksi ohjataan suuntaan, joka ei ole lapsen oikeuksien sopimuksen mukainen.
Perusoikeuksien yleiset rajoitusedellytykset edellyttävät, että perusoikeuksien rajoitusten on oltava hyväksyttäviä ja oikeasuhtaisia. Ulkomaalaislain muutosten perusteiden on siis oltava hyväksyttäviä perustuslain ja ihmisoikeusvelvoitteiden kannalta eivätkä muutokset saa tosiasiassa rajoittaa suhteettomasti relevantteja perus- ja ihmisoikeuksia.
Ehdotettuja muutoksia perustellaan pitkälle taloudellisilla näkökohdilla. Tavoitteena on myös hallita maahanmuuttoa, vähentää maahanmuuton kustannuksia, edistää kansainvälistä suojelua saavien perheenkokoajien kykyä vastata perheensä toimeentulosta, helpottaa perheenjäsenten yhteiskuntaan asettumista sekä ”varmistaa, ettei Suomi näyttäydy erityisen houkuttelevana turvapaikanhakumaana”. Kuten perustuslakivaliokunta toteaa, etenkin jälkimmäinen tavoite on ongelmallinen sen valossa, että PL 22 §:n mukaan julkisella vallalla on velvollisuus turvata perus- ja ihmisoikeuksien toteutuminen.
Hallituksen esityksessä 43/2016 vp todetaan myös, että kansainväliset velvoitteet eivät estä asettamasta perheenyhdistämisen edellytykseksi tiettyjä vaatimuksia, kunhan edellytykset eivät tosiasiallisesti rajoita oikeutta perheenyhdistämiseen. Ehdotetuissa muutoksissa on lasten oikeuksien näkökulmasta kyse nimenomaan perheenyhdistämisen tosiasiallisesta rajoittamisesta. Lakiesityksessä myös todetaan, että esityksellä on vaikutuksia perhe-elämän suojan ja lapsen edun toteutumiseen. Hallituksen esityksessä kuitenkin katsotaan, että säännösmuutokset eivät ole ristiriidassa esimerkiksi Suomea sitovien kansainvälisten velvoitteiden kanssa. Tämä näkemys on lapsen oikeuksien näkökulmasta virheellinen.
Toimeentuloedellytyksen soveltamisalan laajentaminen ehdotetulla tavalla johtaisi tosiasiassa siihen, että lasten oikeudesta perheenyhdistämiseen tulisi jatkossa selvä poikkeus. Jos valtion intressit käsitetään automaattisesti tärkeämmiksi kuin lapsen oikeudet ja etu, lapsen edulle jää väistämättä kapea rooli. Jos ja kun yleisenä ohjenuorana lapsen edun arvioinnissa käytetään ratkaisua KHO 2014:50, vaikka siihen tukeutuminen on ongelmallista edellä selostetuista syistä, muilla kuin vakavasti sairailla tai vammaisilla lapsilla ei käytännössä ole mahdollisuutta perheenyhdistämiseen.
Lapsen edun tulisi olla LOS 3 artiklan mukaisesti ensisijainen harkittava tekijä eikä poikkeus, jonka tulkintaa ohjataan lapsen oikeuksien sopimuksen vastaisella tavalla. Lainsoveltajalla pitäisi olla jokaisessa ratkaisutilanteessa todellinen mahdollisuus harkita kaikkia lapsen kannalta merkityksellisiä vaihtoehtoja. Suomen kansainvälisten ihmisoikeusvelvoitteiden takia toimeentuloedellytys ei voi vapauttaa lainsoveltajaa lapsen edun ensisijaisesta huomioimisesta. Myös lainsäädäntöteknisestä näkökulmasta on kestämätöntä luoda poikkeusperuste, jota kansainvälinen ihmisoikeussopimus ohjaa tulkitsemaan laajasti ja lain esityöt puolestaan suppeasti.
Kuten tämän blogin sivuilla on jo aiemmin huomautettu, viime päivinä laajasti puhuttanut irakilaisperheen tapaus ei ole yksittäistapaus. Jos ehdotetut ulkomaalaislain muutokset tulevat voimaan, odotettavissa on lukuisia vastaavia tapauksia, koska toimeentuloedellytyksestä tulee pääsääntö. Lapsen oikeuksien näkökulmasta tilanne on erittäin huolestuttava.
Milka Sormunen
Tohtorikoulutettava, Helsingin yliopisto
Kirjoittaja tekee väitöskirjaa lapsen edusta
Perustuslakiblogi 
Vastaa