“Luennot olivat sinänsä ok, mutta mitä vittua perusoikeuksilla on tekemistä EU-oikeuden kanssa?” Tämä luentopalaute on jäänyt mieleeni Hallinnon kehittämiskeskuksen EU-oikeuskursseilta valtionhallinnon virkamiehille 1990-luvulla. Silloin oli luennoidessa useinkin olo, että osa kuulijoista odotti lähinnä kuulevansa EU:n sisämarkkina- ja kilpailuoikeudesta. Silti puhuin joka kurssilla tunnin pari perusoikeuksistakin Euroopan integraatiossa, välittämättä siitä, että se joillekin kurssilaisille vaikutti tervan juonnilta. Tarvittaessa käskytin itseäni vähän kuin Bob Dylan The Hawks-bändiään kuultuaan Juudas-huudon vaihdettuaan akustisen kitaran sähkökitaraan Manchesterin Free Trade Hall’ssa 17.5.1966 – “Play fuckin’ loud!”
He, jotka mielsivät EU-oikeuden kartellien kielloiksi sekä tavaroiden ja palvelujen vapaaksi liikkuvuudeksi, eivät sinänsä olleet pahasti hakoteillä. EU-oikeuden kova ydin koostui niistä vuosikymmeniä. Sitä vastoin perusoikeudet olivat pitkän aikaa vain epämääräinen ulottuvuus EU-oikeudessa.
Monet suhtautuivatkin pitkään kriittisesti EU-oikeuteen perus- ja ihmisoikeuksien kannalta – ja usein painavista syistä. Tuskinpa muutoinkaan erityistä ihailemista oli ihmisoikeusnäkökulmasta oikeusjärjestyksessä, joka tuotti reaalisia, tarvittaessa tuomioistuinteitse toteuttamiskelpoisia oikeuksia elinkeinonharjoittajille ja työntekijöille mutta samalla jätti muut ihmiset nuolemaan näppejään.
Etenkin ns. kolmansien maiden kansalaisten – siis muiden maiden kuin EU:n jäsenvaltioiden kansalaisten – ja “taloudellisesti ei-aktiivisten” ihmisten, kuten työttömien, sairaiden ja vanhusten, oli jokseenkin turha hakea oikeussuojaa EU-oikeudesta. Tai korkeintaan EU-oikeus antoi heille oikeuksia välillisesti EU-kansalaisen perheenjäsenyyden kautta. Mutta jos perheenjäsenyys katkesi vaikkapa avioeron tai EU-kansalaisen kuoleman takia, EU-oikeuden kyyti oli usein kylmää varsinkin kolmansien maiden kansalaisille.
Tämän sai kokea 1980-luvulla esimerkiksi senegalilainen Aissatou Diatta, joka oli naimisissa ranskalaismiehen kanssa. Pariskunta asui ja työskenteli Berliinissä. Rakkaus alkoi kuitenkin rakoilla ja lopulta Aissatou sai miehestään täysin tarpeekseen, haki avioeroa ja muutti omaan asuntoonsa. Kun Aissatoun määräaikainen oleskelulupa Saksassa umpeutui, hän haki sille turhaan jatkoa: paikallinen poliisiviranomainen hylkäsi hakemuksen katsoen, ettei Aissatou enää ollut EU-kansalaisen perheenjäsen, koska hän ei asunut miehensä kanssa ja avioerohakemuskin oli vireillä. Aissatou valitti saksalaiseen hallintotuomioistuimeen, joka pyysi ennakkoratkaisua EU-tuomioistuimelta siitä, oliko Aissatou edelleen EU-kansalaisen perheenjäsen, vaikka asui erillään miehestään ja oli jopa hakenut avioeroakin. EU-tuomioistuin vastasi, etteivät asumusero ja avioerohakemus vielä katkaisseet perheenjäsenyyttä, eivätkä poistaneet Aissatoulta oikeutta oleskella Saksassa EU-oikeuden nojalla. EU-tuomioistuin lisäsi, ettei Aissatou kuitenkaan nauttinut perheenjäsenyydestä riippumatonta ”itsenäistä oleskeluoikeutta” EU-oikeuden nojalla. Joten heti kun avioero tulisi voimaan, auf wiedersehen, pet! (Aissatou Diatta v Land Berlin, C-267/83).
Käenpoika perusoikeuspesässä
Suomessa Euroopan unionin jäsenyyteen suhtauduttiin epäluuloisen vieroksuvasti perus- ja ihmisoikeuksien näkökulmasta 1990-luvun alkupuolella. Samaan aikaan oli vireillä kotimaisen perusoikeusjärjestelmän kokonaisuudistus. Perusoikeusuudistuksen esitöissä ”Euroopan yhdentymiskehityksen” todettiin sinänsä lisäävän “tarvetta uudistaa kansallista perusoikeussäännöstöämme” (HE 309/1993 vp, s. 6). Käytännössä EU haluttiin kuitenkin pitää käsivarren mitan päässä perusoikeuksista. Tietyt perusoikeussäännökset esimerkiksi asiakirjajulkisuudesta, hyvästä hallinnosta ja sosiaaliturvasta muotoiltiin jopa valtiosääntöisiksi itsepuolustuksiksi unionijäsenyyden mahdollisesti synnyttämiä haitallisia kehitystendenssejä vastaan.
Tämän päivän näkökulmasta merkillepantavinta vuoden 1995 perusoikeusuudistuksen esitöissä on kuitenkin Euroopan unionin jäsenyyttä koskevan tarkastelun vähäisyys, vaikka perusoikeusuudistus tuli voimaan vain 7 kuukautta unionijäsenyyden alkamisen jälkeen 1.8.1995. EU oli perusoikeuspesään tupsahtanut käenpoika, joka haluttiin sysätä pois, jotta kotimaiset perusoikeudet ja kansainväliset ihmisoikeudet olisivat voineet häiriintymättä jatkaa 1980-luvulla alkanutta rinnakkaiseloaan ja lähentymistään.
Suomen liittymissopimuksen hyväksymistä ja voimaansaattamista koskevaan hallituksen esitykseen sisältyi hiukan enemmän tarkastelua perusoikeuksista. Näkökulma edusti kuitenkin eräänlaista segregaatiota; niin vahvasti esityksessä korostettiin silloisen EY:n perusoikeusjärjestelmän ja kotimaisten perusoikeuksien erillisyyttä: “EY:n ja kansallisen oikeusjärjestyksen erillisyydestä seuraa, että EY:n toimivaltaan kuuluvissa kysymyksissä sovelletaan EY:n perusoikeusjärjestelmää ja jäsenvaltion toimivaltaan kuuluvissa kysymyksissä kunkin valtion perustuslakia ja sen ratifioimia ihmisoikeussopimuksia” (HE 135/1994 vp, s. 24). Eduskunnan perustuslakivaliokunnan lausunto liittymissopimuksen hyväksymisestä ja voimaansaattamisesta meni vielä erillisyysteesiäkin pidemmälle: kun perusoikeuksista ei unionin yhteydessä haluttu puhua, niistä vaiettiin kokonaan valiokunnan lausunnossa (PeVL 14/1994 vp).
Suomi-neito liittyi the race to the bottom-kisaan
Suomi oli nykyiseen verrattuna kovin erilainen 1990-luvun lopulla ja 2000-luvun alussa. Tuolloin Suomessa tavoiteltiin ihmisten oikeuksille laajempaa, parempaa ja tiukempaa suojaa kotimaisen perusoikeusjärjestelmän pohjalta kuin mitä kansainväliset ihmisoikeussopimukset edellyttivät, EU-oikeudesta puhumattakaan. Eduskunnan perustuslakivaliokunta linjasi 2000-luvun alussa: “EU:n perusoikeuksien sitovuus saa ulottua jäsenvaltioihin vain niille kuuluvissa EU:n oikeuden toimeenpanotehtävissä eikä saa tällöinkään heikentää kansallisen perusoikeussuojan tasoa” (PeVL 25/2001 vp). Valiokunnan linjaus sai reaalista merkitystä, kun terrorismin vastatoimia koskeneiden EU-säädösten täysimääräisestä kansallisesta täytäntöönpanosta tingittiin juuri perus- ja ihmisoikeuksien toteutumisen turvaamiseksi (PeVL 48/2002 vp ja PeVL 18/2003 vp) . – “The Committee is pleased to observe the State party’s concern to integrate human rights into action to combat terrorism”, YK:n ihmisoikeuskomitea kehaisikin Suomea vuonna 2004 (CCPR/CO/82/FIN, kohta 4).
Kaukana ovat nuo ajat nykyään. Tänään Suomi-neito on täysin rinnoin urku auki mukana eurooppalaisessa kilpajuoksussa etsimässä suojan alinta mahdollista tasoa, varsinkin ulkomaalaisasioissa. Perustuslaista ja ihmisoikeussopimuksista sekä etenkin niiden tulkinnoista on tullut valtakunnan suurimpia ongelmia, jonka takia “politiikka on rikki” (HS 24.1.2016) ja maa ”kuilun partaalla” (HS 2.1.2016).
Hallitus hokee seonneen automaatin lailla sen varmistamista, ettei Suomi näyttäydy ”houkuttelevana” turvapaikanhakumaana (ks. esim. PeVL 27/2016 vp). Valtioneuvoston kirjelmissä EU-säädösehdotuksista huolta kannetaan lähinnä komission ehdotusten mahdollisista hallinnollis-taloudellisista vaikutuksista perusoikeus- ja ihmisoikeusvaikutusten arviointi kokonaan sivuuttaen (ks. esim. PeVL 43/2016 vp ja siinä mainitut muut lausunnot). Hallintoprosessia ulkomaalaisasioissa “tehostetaan” ja “sujuvoitetaan”, vaikka uusia normeja soveltamaan joutuvat hallintotuomioistuimet etunenässä koettavat viestiä muutosten enimmäkseen vain hidastuttavan ja hankaloittavan asioiden asianmukaista ja joutuisaa käsittelyä (PeVL 24/2016 vp).
Euroopan ihmisoikeussopimusta, sellaisena kuin sen sisältö näyttäytyy Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännön valossa, väärinkäytetään perusteluna kansallisen lainsäädännön yksilön oikeuksille antaman paremman suojan heikennyksille. Kuten Annika Lapintie kirjoitti Perustuslakiblogissa: ” Hämmästyttävän yleistä on jopa lainvalmistelussa vedota siihen, että kansallisen sääntelyn katsotaan olevan hyväksyttävää, kunhan se täyttää esimerkiksi Euroopan ihmisoikeussopimuksen asettamat vaatimukset. Kuitenkin kansainväliset ihmisoikeudet asettavat vain oikeussuojan vähimmäistason. Suomalainen perusoikeusjärjestelmä voi antaa yksilön oikeuksille tehokkaampaa suojaa kuin kansainväliset ihmisoikeussopimukset. Lisäksi on syytä huomata, että Euroopan ihmisoikeussopimuksen 53 artikla nimenomaisesti estää, että ihmisoikeussopimusta voitaisiin käyttää heikentämään kansallisen lainsäädännön yksilön oikeuksille antamaa parempaa suojaa.”
Ja niin edelleen. Esimerkkejä eroista kymmenen, viidentoista vuoden takaiseen Suomeen perusoikeus- ja ihmisoikeusasioissa riittäisi moneen blogiin.
Ulottuvuudesta ytimeen
Kun Suomessa suhtautumisessa perus- ja ihmisoikeuksiin sekä perustuslakiin yleensä on tehty täyskäännös, oikeuskehitys Euroopan unionissa on mennyt aivan toiseen suuntaan. Vaikka merkkejä muutoksesta oli nähtävissä jo 1990-luvulla, ratkaisevaa perusoikeuksien oikeudellisen aseman ja merkityksen vahvistumiselle unionissa on ollut Lissabonin sopimuksen voimaantulo 1.12.2009.
Lissabonin sopimus tunnusti Euroopan unionin perusoikeuskirjalle saman oikeudellisen arvon kuin perussopimuksille, joita voidaan pitää unionin ”perustuslakeina”. Euroopan unionin oikeusjärjestys on muutoinkin kovaa vauhtia “perustuslaillistunut” tällä vuosituhannella.
Perusoikeudet nostavatkin yhä enemmän päätään EU-lakien säätämisessä. Perusoikeuksia ja muita perustuslaillisia kysymyksiä koskevien oikeusjuttujen määrä on suorastaan räjähdysmäisesti lisääntynyt Luxembourgissa istuvassa Euroopan unionin tuomioistuimessa 2010-luvulla. Kun tuomioistuinta voitiin vuosikymmeniä pitää “markkinatuomioistuimena”, se muistuttaa nykyään yhä enemmän “perustuslakituomioistuinta”, joka on maailmanlaajuisesti edelläkävijä esimerkiksi yksityisyyden suojan ja henkilötietojen suojan kysymyksissä tapauksissa Digital Rights Ireland (C-293/12 ja C-594/12) ja Schrems (C-362/14) antamillaan ratkaisuilla.
Tapauksessa Schrems EU-tuomioistuin jopa toteutti monen perusoikeus- ja ihmisoikeusjuristin märän unen soveltamalla sitä perusoikeuksien rajoitusedellytystä, ettei rajoitus saa loukata perusoikeuden “keskeistä sisältöä”: “Säännöstöstä, jonka nojalla viranomaiset pääsevät yleisesti sähköisen viestinnän sisältöön, on erityisesti katsottava, että sillä loukataan yksityiselämän kunnioitusta koskevan perusoikeuden, sellaisena kuin se taataan perusoikeuskirjan 7 artiklassa, keskeistä sisältöä” (Schrems, C-362/14, kohta 94). Jos “perusoikeusfundamentalismia” jossain on, sitä löytää pikemminkin Luxembourgin kuin eduskunnan väistötilojen suunnasta.
Perustuslakipatriotismin tarve?
EU:n perusoikeusjärjestelmä on monessa suhteessa suuri haaste kotimaiselle perusoikeusjärjestelmälle. Kun kotimaisten lakien säätäminen tai soveltaminen on EU-oikeuden soveltamisalalla, unionin perusoikeuskirja astuu kuvaan kotimaisen perusoikeusjärjestelmän rinnalle, eikä kotimainen lainsäätäjä tai -soveltaja voi enää soveltaa perusoikeuksien suojan kansallista tasoa kuin edellytyksellä, ettei tämä “vaaranna suojan tasoa, joka on vahvistettu perusoikeuskirjassa, sellaisena kuin unionin tuomioistuin on sitä tulkinnut, eikä unionin oikeuden ensisijaisuutta, yhtenäisyyttä ja tehokkuutta.” (Åkerberg Fransson, C-617/10, 45 kohta).
Huonoa ehkä kotimaisten perusoikeussäännösten soveltamisen, muttei välttämättä suojan tason kannalta. Pikemminkin päinvastoin: EU:n perusoikeusjärjestelmä ja yleensä EU-oikeus tarjoavat nykyään monesti parempaa suojaa ihmisten oikeuksille kuin Suomen oikeus konsanaan. Esimerkiksi ulkomaalaislainsäädännön muutostalkoissa, joissa hallitus on määrätietoisesti pyrkii niin alas suojan tasossa kuin mahdollista, perälauta saattaa usein löytyä pikemminkin EU:n direktiiveistä ja perusoikeuskirjasta kuin Suomen perustuslaista. Vaikka perustuslakivaliokunta on sinänsä usein pitänyt ulkomaalaislain muutoksia kaikkea muuta kuin ongelmattomina perustuslain ja ihmisoikeuksien kannalta, se ei juurikaan ole liittänyt kriittisiin huomautuksiinsa säätämisjärjestyskannanottoa. Näin valiokunnan lausunnot jäävät käytännössä valtiosääntöiseksi sanahelinäksi, jolle varsinkin mietintövaliokunta ulkomaalaislakiasioissa – hallintovaliokunta – on perinteisesti ollut mestari viittaamaan kintaalla.
Unionin perusoikeusjärjestelmä haastaa myös eduskunnan perustuslakivaliokunnan varaan rakentuvaa perustuslain valvontajärjestelmää. Perustuslakivaliokunta ei ole tulkinta-auktoriteetti EU-oikeuskysymyksissä, vaan perusoikeuskirjan ja yleensä EU-oikeuden tulkintavalta on Luxembourgissa. Vaikka perustuslakivaliokunnassa väkisin kohdataan yhä enemmän EU-oikeudellisia kysymyksiä, valiokunnalla on handikäppejä käsitellä niitä. Lakiehdotusten EU-oikeudenmukaisuuden kontrolli ei ensinnäkään kuulu perustuslakivaliokunnalle, koska valiokunnan tehtävänä on “antaa lausuntonsa sen käsittelyyn tulevien lakiehdotusten ja muiden asioiden perustuslainmukaisuudesta sekä suhteesta kansainvälisiin ihmisoikeussopimuksiin.” (PL 74). Ja jos valiokunnalla menee valtiosääntöinen sormi suuhun perusoikeuskirjan tai muun EU-oikeuden “oikean” tulkinnan suhteen, valiokunta ei voi pyytää perustuslakituomioistuinten tai muiden tuomioistuinten tavoin ennakkoratkaisua EU-tuomioistuimelta yksinkertaisesti siitä syystä, ettei eduskunnan perustuslakivaliokunta ole tuomioistuin.
Mitä enemmän unionin perusoikeuskirjan merkitys kasvaa, sitä enemmän perus- ja ihmisoikeuksien soveltamisesta Suomessa alkaa tulla jalkapallo-ottelu, jossa peli pyörii vain ensimmäisen puoliajan kotimaisen perusoikeusjärjestelmän ja Suomen ihmisoikeusvelvoitteiden ympärillä perustuslakivaliokunnassa. Ratkaiseva toinen puoli-aika, tarvittaessa jatko-aikoineen, pelataan kansallisissa ja eurooppalaisissa tuomioistuimissa ja yhä useammin nimenomaan Luxembourgissa, etenkin kun Suomea koskevien valitusten käsittely Strasbourgin ihmisoikeustuomioistuimessa on romahtanut. Aiempien satojen valitusten sijasta vireillä oli enää 14 juttua viime vuodenvaihteessa Euroopan ihmisoikeustuomioistuimessa (HS 26.9.2016).
EU:n perusoikeusjärjestelmän vahvistuminen tulee vain vauhdittamaan kehitystä, jonka Euroopan unionin jäsenyys on yhdessä kansainvälisten ihmisoikeussopimusten kanssa jo muutoinkin synnyttänyt Suomessa: yhtäältä tuomioistuinten – sekä kotimaisten että eurooppalaisten – asema vahvistuu, toisaalta eduskunnan perustuslakivaliokunnan perinteisesti ”johtava” asema heikentyy.
Ihmisten kannalta merkittävämpi on kuitenkin siirtymä perus- ja ihmisoikeuksien suojajärjestelmien painopisteissä. Vuoden 1995 perusoikeusuudistuksen yhtenä keskeisenä tavoitteena oli lisätä ”perusoikeuksien suoraa sovellettavuutta tuomioistuimissa ja muissa viranomaisissa sekä parantamaan yksityisten ihmisten mahdollisuutta vedota oikeuksiensa tueksi välittömästi perusoikeussäännöksiin” (HE 309/1993 vp, s 15). Tavoite ei ole kuitenkaan toteutunut. Jo vuosia kehityssuuntauksena on ollut varsinkin kotimaisissa tuomioistuimissa, mutta osin myös perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännössä, että kotimaisten perusoikeussäännösten sijasta huomion keskiössä on Euroopan ihmisoikeussopimus, sellaisena kuin sen sisältö näyttäytyy Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännön valossa. Jatkossa huomion kohteena tulee olemaan yhä enemmän EU:n perusoikeuskirja kansainvälisten ihmisoikeussopimusten ohella ja ehkä sijastakin.
Euroopan unionin perusoikeusjärjestelmän merkityksen lisääntyminen vain voimistaakin kehitystä, joka korostaa ylikansallisten ja kansainvälisten suojajärjestelmien asemaa ja merkitystä kotimaisen perusoikeusjärjestelmän kustannuksella. Tätä menoa aika alkaa olla kypsä kysymykselle: onko kotimaisilla perusoikeuksilla mitään merkittävää lisäarvoa tarjottavana ihmisten oikeuksien suojajärjestelmänä?
Ihmisoikeussopimusten ja EU:n perusoikeusjärjestelmän korostumista vauhdittaa, että kotimaisten tuomioistuinten työkalupakista löytyy tehokkaampia välineitä suojata ihmisoikeuksia ja EU:n perusoikeuksia kuin kotimaisia perusoikeuksia: tuomioistuimilla on velvollisuus antaa etusija ihmisoikeusmääräyksille ja EU:n perusoikeuskirjalle, jos eduskunnan säätämä laki on ristiriidassa niiden kanssa. Sitä vastoin etusijan antaminen kotimaiselle perusoikeussäännökselle edellyttää sitä, että ”lain säännöksen soveltaminen olisi ilmeisessä ristiriidassa perustuslain kanssa” (PL 106 §). Ristiriidan ilmeisyyskriteeri nostaa kynnyksen antaa etusija perusoikeuksille lain sovellutuksiin nähden huomattavan korkealle sekä muutoinkin vääristää tuomioistuintoiminnan perspektiiviä perustuslakikysymyksissä.
Olisiko syytä vuoden 1995 perusoikeusuudistuksen hengessä alkaa voimistaa kotimaisen perusoikeusjärjestelmän merkitystä ihmisten oikeuksien suojajärjestelmänä kansainvälisten ihmisoikeussopimusten ja Euroopan unionin perusoikeuskirjan rinnalla? Olisiko aika alkaa parantaa perustuslain suojamekanismeja, etenkin kun ne nykyisellään paitsi antavat heikompaa suojaa kansallisille perusoikeuksille myös mahdollistavat sen, ettei enemmistövallan väärinkäyttöön ja perusoikeuksien alasajoon Suomessa “tarvittaisi kuin yhdet vaalit”.
Tuomas Ojanen
Kirjoitus perustuu kirjoittajan paneelipuheenvuoroon Suomen valtiosääntöoikeudellisen seuran 12.9.2016 Helsingissä järjestämässä ‘Ihmisoikeudet Suomen oikeudessa 25 vuotta’ –tilaisuudessa. Kirjoitus päättää seminaaripuheenvuorojen kirjoitussarjan.
Perustuslakiblogi 
Vastaa