Kimmo Sasi: Perusoikeuksien ennakkovalvonnan oikeusvarmuutta kehitettävä

Yhteiskunnallisen päätöksenteon kehittynein ja rauhallisen yhteiskuntakehityksen turvaavin muoto on demokratia. Perustuslain (PeL) 2 § ilmaisee tämän: ”Valtiovalta Suomessa kuuluu kansalle, jota edustaa valtiopäiville kokoontunut eduskunta.” Suomalainen kansanvalta on niin vahva, että PeL 94.3 § mukaan: ”Kansainvälinen velvoite ei saa vaarantaa valtiosäännön kansanvaltaisia perusteita.”

Toisen maailmansodan jälkeen Hitlerin ja Stalinin hirmutöiden seurauksenan ajatus ihmisoikeuksista enemmistön päätäntävaltaa rajoittavana periaatteena vahvistui merkittävästi. YK:n ihmisoikeuksien julistus 1948 korosti niitä arvoja, joille yhteiskunnallinen toiminta pitäisi rakentaa. Suomessa vapausoikeudet täydentyivät 1995 perusoikeusuudistuksella, joka heijasti Suomen asemoitumista läntiseen Eurooppaan, Euroopan ihmisoikeussopimukseen.

Toimivassa demokratiassa kansa antaa vaaleissa päätöksentekijöille ohjeistuksen, mihinkä suuntaan yhteiskuntaa pitää kehittää. Päätöksentekijöiden tehtävä on noudattaa tuota toimeksiantoa. Mutta enemmistö ei saa käyttää valtaansa väärin. Se ei saa tehdä päätöksiä, jotka loukkaavat ihmisten perimmäisiä oikeuksia. Kehittyneisssä demokratioissa uhka on pienempi, vähemmän kehittyneissä suurempi.

Perusoikeuskontrolli voi olla joko ennakko- tai jälkivalvontaa tai kumpaakin. Meillä ennakkovalvontaa suorittaa PeL 74 §:n mukaan perustuslakivaliokunta (PeV). Jälkivalvontaa suorittavat PeL 106 §:n mukaan tuomioistuimet edellyttäen kuitenkin, että lainsäännöksen tulee olla ilmeisessä ristiriidassa perustuslain kanssa.

Jälkivalvonta on oikeusvarmuuden kannalta luotettavampaa. Käsillä on konkreettinen tapaus, jossa lainsääädäntöä ja sen vaikutuksia voidaan luotettavasti arvioida. Oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin periaatteiden (PeL 21 §) soveltaminen tapauksen ratkaisuun turvaa perusteellisen käsittelyn ja että tällä hetkellä parasta riitojen ratkaisumenetelmää sovelletaan päätöksen tekemiseen.

Ennakkovalvonnalla on selkeitä etuja. Sillä voidaan karsia ongelmat, jotka myöhemmin aiheuttavat oikeustilan korjaustarvetta. Parlamentin valiokunnan suorittamalla ennakkovalvonnalla on se etu, että eduskunnan voimasuhteiden mukaan valittuja kansanedustajia on punnitsemassa perusoikeuksien ytimen rajoja ja painotusta eri oikeuksien kesken. Perustuslaki elää näin paremmin myös ajassa edellyttäen, että päätökset ovat vain hitaasti, ei suhdanteiden mukaan, muuttuvia. Perustuslakituomioistuimen jäsenet valitaan kaikkialla enemmän tai vähemmän puoluepoliittisin perustein. Ammattituomareiden kyky päätösten perustelemiseen on parempi ja heidän ei tarvitse pyrkiä yksimielisyyteen arvovallan säilyttämiseksi.

Ennakkovalvontaa arvioitaessa on muistettava, että se on luonteeltaan abstraktia. Lainsäädännön konkreettisia vaikutuksia ei varmuudella tiedetä. Se, että kansan valitsemaa parlamenttia estetään ennakkoon säätämästä lakia, on voimakas puuttuminen kansanvaltaisuusperiaatteeseen. Tämän johdosta on perusteltua kysyä, pitäisikö perustuslainmukaisuuskynnyksen olla perustuslakivaliokunnassa matalampi kuin se on perustuslain jälkikontrollissa. Tämä siksi, ettei parlamenttia varmuuden vuoksi estetä säätämästä lakeja sen demokraattisen mandaatin perusteella. Tällainen menettely nykyisellään ei olisi kuitenkin mahdollinen, koska PeL 106 §:n ”ilmeinen” kriteeri merkitsee perustuslakivaliokunnan tulkintaetuoikeutta.

Toimiessani PeV:n puheenjohtajana oli tavoitteenani kehittää PeV:n käsittelyä siten, että se erkaantuisi valiokunnasta kohti tuomioistuimen kaltaista elintä. Pyrin siihen, että PeV:n perustelut olisivat kattavammat, jolloin ratkaisut paremmin ohjaisivat tulevaa tulkintakäytäntöä. Se ei onnistunut. Pyrin siihen, että tärkeimmät ratkaisut olisivat saatavilla ja myös englannin kielellä. Jälkimmäinen tavoite ei onnistunut. Tähän pyrin siksi, että valiokunnan ratkaisuista ja niiden oikeellisuudesta käytäisiin keskustelua. Nykyisin keskustelua on, mutta se on ensisijaisesti ennakoivaa ja varsin yksioikoista.

PeV:n käsittely noudattaa eduskunnan valiokuntien yleistä valmistelu- ja kuulemismenettelyä, jossa eri tahot lausuvat käsityksensa hallituksen esityksestä. Tarkoituksena on kerätä aineisto asiantuntijoilta päätöksentekoa varten. Yleensä vastuuministeriö kommentoi lausuntoja ja valiokunta voi hankkia lisäselvitystä. Perustuslakivaliokunta ei pyydä saaduista lausunnoista muiden näkemyksiä. Itse valiokunnnassa asiantuntijakuulemisessa esitetään kysymyksiä ja vähäisessä määrin asiantuntijat voivat argumentoida toisiaan. PeV:n käsittely on siis eri lausuntojen hankkimista ja niiden läpikäyntiä päätöksentekoa varten.

PeV:n asiantuntijavalta on herättänyt pitkään kiritiikkiä. Perusoikeustulkintojen vahvistuessa on myös PeV:n menettelytapojen kritiikki voimistunut. Tärkein oikeusfilosofimme, professori Aulis Aarnio on kirjassaan Oikeutta etsimässä todennut mm. (s. 258): ”On suoranainen, joskin muodikas itsepetos ajatella, että supernormistolle ja niiden ilmentämille perusarvoille on olemassa jokin objektiivinen sisältö. Ratkaisu jää riippumaan tulkitsijasta, ei laista.” Hän toteaa myös (s. 265): ”Historia opettaa, että moraalin messiaat ovat tehneet paljon pahaa asettuessaan yhteiskunnan vakiintuneitten sääntöjen ulko- tai yläpuolelle.”

Oikeuskansleri Jaakko Jonkka kirjoittaa Kanslerin kertomuksessa v 2015 perustuslakitulkinnoista: ”…voiko käytännössä käydä niin, että tulkinnassa oikeus ja politiikka sekoittuvat – ja äärimmilleen jopa niin, että politiikka tulee tulkintaan oikeuden kaavussa.” Hän lainaa myös professori Markku Heliniä oikeuden ja politiikan suhteesta: ”Mutta se järkkyy myös jos perustuslakiasiantuntijat katsovat voivansa antaa tieteellisiä vastauksia kysymyksiin, jotka ovat poliittisia.” Kun apulaisoikeuskansleri halusi vastoin PeV:n aiempaa kantaa rajoittaa Suvivirren laulamista kouluissa ja PeV otti asian käsiteltäväksi OKA:n kertomuksen yhteydessä luonnehti professori Tuomas Ojanen (HS 3.4.2014) PeV:n käsittelyä ”näytösoikeudenkäynniksi, jonka lopputulos on päätetty etukäteen.” Ojanen totesi: ”Itse en ainakaan mene sinne soittamaan sellaista levyä, joka tukee tätä lopputulemaa”.

Kun on kysymys siitä, että parlamenttia estetään käyttämästä kansan sille antamaa valtaa, on siihen johtavan prosessin oltava oikeudelliselta arvioltaan erittäin laadukas. Siksi ratkaisun tekemisessä pitäisi käyttää kaikkein kehittyneimpiä oikeudellisten kysymysten ratkaisumenetelmiä.

Asiassa pitäisi jollakin täsmällisyydellä selvittää aineellinen totuus niiden vaikutusten osalta, johonka hallitus arvioi uuden lainsäädännön johtavan. Itse käsittelyssä pitäisi noudattaa kehittyneen prosessin muotoja. Prosessin on oltava avoin, luotettava ja uskottava. Vain kontradiktorisen (vastakkaisuus) periaatteen noudattamisella voidaan saada aikaan aito keskustelutilanne asianosaisten ja ratkaisijan välillä. Olennaista on argumenttien esittäminen ja niihin vastaaminen argumenteillä. Tärkeää on, että asianosaiset ovat yhdenvertaisia käsittelyssä. Asian laadun turvaamiseksi asiantuntijalausuntojen käyttäminen nostaa päätöksenteon laatua.

Nykyisen PeV:n käsittelyn suurimmat haasteet ovat siinä, että asiantuntijoiden valmistautumisaika on lyhyt. Lisäksi asiantuntijoiden kyky arvioida hallituksen esityksen tosisasiallisia vaikutuksia on rajallinen. PeV:n oma valmistelukoneisto on hyvin suppea. Haaste on myös se, että PeV:n tulkintaperiaatteissa on horjuntaa. Aiemmin oli selvää, että päätöksentekovaihtoehtojen ulkopuolelle rajattiin vain ne, jotka olivat ristiriidassa perusoikeuksien kanssa. Nyttemmin yhä useammin esitetään, että PeL:n 22 §:n perusoikeuksien turvaamisvelvoitteen pitäisi johtaa vain yhteen hyväksyttävään lopputulemaan.

Kontradiktorisen periaatteen noudattaminen olisi merkittävä askel oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin periaatteiden soveltamiseen ja huikea harppaus perusoikeuksien ennakkovalvonnan laadun nostamisessa. Ongelma on se, että asiassa ei ole kahta luonnollista vastakkaista osapuolta. Pohdin kuitenkin, millainen tällainen kehittynyt prosessi voisi olla.

PeV:ssa pitäisi olla aina kaksi vastakkaista osapuolta. Hallitusta käsittelyssä edustaisi oikeusministeriöön sijoitettu perustuslakiasiamies. Hänen neuvojaan olisi tarpeen käyttää aina lakiehdotuksia valmisteltaessa. Kun ehdotus on annettu, hän aina argumentoisi PeV:ssa hallituksen esityksen perustuslakiperustelujen puolesta.

Vastapuolen löytäminen on hankalampaa. Eri mieltä olevia tahoja kaikille esityksille on toki olemassa. Tärkeintä on kuitenkin huolehtia argumenttien ja prosessin korkealaatuisuudesta. Tätä varten pitäisi esimerkiksi perustaa Eduskunnan oikeusasiamiehen kanslian yhteyteen tai valtion hallinnon ulkopuolinen, mutta valtion rahoituksella toimiva, ihmisoikeusprosessiasiamies. Hän arvioisi hallituksen esityksen perustelujen ja tulleen palautteen perusteella, mitkä asiat pitäisi käsitellä perustuslakivaliokunnassa. Myös hallituksella ja eduskunnalla pitäisi aina olla mahdollisuus edellyttää asian käsittelyä PeV:ssa.

Alkuvaiheen käsittely tapahtuisi julkisella kirjelmien vaihdolla. Kun ongelmakohdat on täsmennetty, voitaisiin täsmennetyistä kysymyksistä pyytää kohdennetusti asiantuntijalausuntoja, tarvittaessa myös suullisesti.

Tässä yhteydessä voitaisiin myös avata amicus curiae menettely, jossa muutkin asiantuntijat voisivat esittää näkemyksensä PeV:lle ja näitä lausuntoja käytettäisiin hyväksi PeV:n käytännössä hyväksi havaitsemalla tavalla.

Asiamiesten loppuyhteenvedoissa selkiytettäisiin näkökannat ja esitettäisiin ne kysymykset, joihin PeV:n jäsenten on vastattava. Valiokuntaneuvos laatisi yhteenvedon kysymyksistä ja asiamiesten niihin esittämstä argumenteistä. Tämän jälkeen luottamuksellisessa neuvonpidossa PeV:n jäsenet ottaisivat kantaa kuhunkin  kysymykseen sekä niihin perusteluihin, jotka tuota vastausta tukevat.

Tällainen menettely edellyttää PeV:n käsittelemien asioiden määrä supistamista. Tämä edellyttää sitä, että PeV luopuu nykyisestä lainsäädännön laadun huoltotehtävästä ja keskittyy ainoastaan kysymyksiin, joilla on perusoikeuksien kannalta todellista merkitystä. Tämä merkitsisi enintään noin 20 tapauksen käsittelyä vuosittain. Varmuuden vuoksi asioita ei enää lähetettäisi. Prosessiasiamies voisi tarvittaessa tehdä perustellun päätöksen, miksi hän ei katso tarpeelliseksi asian saattamista PeV:n käsiteltäväksi.

Vertauksena nykyinen PeV:n päätöksentekoprosessi ei ole useimmiten kovin selkeä. PeV:n valmistava keskustelu on hyvin yleisesti suuntaa antava. Lausuntoluonnoksen käsittelyssä usein keskitytään muihinkin kuin olennaisiin kysymyksiin. Vain suurimmissa asioissa valiokuntaneuvokset ovat toisinaan laatineet kysymyspatteriston niistä olennaisista kysymyksistä, joihin valiokunnan on vastattava. Uusi menettely antaisi kaikille valiokunnan jäsenille paremmat mahdollisuudet osallistua päätöksentekoon ja lisäisi olennaisesti päätöksenteon syvyyttä.

Nykyinen lausuntomenettely tuo esiin argumentteja, mutta niitä ei tosiasiassa haasteta vasta-argumenteilla. Argumentit tuodaan usein esiin johtamisina lainsäännöksistä ilman kovin laajoja perusteluja, vaikka kyse on hyvin yleisten säännösten soveltamisesta. Usein asioita katsotaan lähinnä yhden perusoikeuden näkökulmasta, vaikka eduskunnan ennakkovalvonnan etu on juuri siinä, että kansanedustajat voivat parhaiten punnita perusoikeuksien keskinäisiä suhteita.

Perustuslakivaliokunta tekee hyvää työtä. Siitä pitäisi kuitenkin kehittää enemmän tuomioistuimen kaltainen tavallisen valiokunnan sijaan parlamentin sisällä. Valiokunnan työn kehittyminen ja se, että kyse ei enää ole säätämisjärjestykseen tarvittavasta enemmistöstä, puoltavat nykyistä huomattavasti oikeusvarmempaa prosessia.

 

Kimmo Sasi
toimi PeV:n pj:na 2003-2011