Emilia Korkea-aho: Tsaarinaikaista avoimuutta?


Emilia Korkea-ahoKorkein hallinto-oikeus teki päätöksen eduskunnan vierailijalistojen julkisuudesta 20.12.2016 (diaarinumero 291/1/15). Valittaja (A taustayhteisönsä Avoin Ministeriö ry:n nimissä) oli hakenut päätöstä eduskunnan kansliatoimikunnan tekemään päätökseen, jonka mukaan vierailijalistojen tiedot kansanedustajien vieraista sekä eduskunnassa virka- tai työsuhteessa olevien henkilöiden yksityisasioissa tapaamista vieraista ovat salassa pidettävää tietoa. Tuomioistuin katsoi kuitenkin, että eduskunnan vierailijatietojärjestelmä ja kulunvalvontapöytäkirjat ovat julkisuuslain 6 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettuja jatkuvasti ylläpidettäviä luetteloita, joihin tehdyt merkinnät tulevat julkiseksi tekohetkenään, jollei salassapitosäännöksistä johdu muuta.

Päätös jäi joulukiireiden jalkoihin, eikä ratkaisua käsitelty julkisuudessa muualla kuin valittajan taustayhteisön, Avoin Ministeriö ry:n, blogisivustolla. KHO:n ratkaisu olisikin todennäköisesti jäänyt diaarinumeroksi sen tietokannassa, ellei eduskunta olisi itse varmistanut sille maksimaalisen kuuluisuuden tuhoamalla vierailijatietojärjestelmään ja kulunvalvontapöytäkirjoihin sisältyvät tiedot kansanedustajien vieraista. Innokkaimmat ovat nähneet asiassa perustuslaillisen nokkapokan (Kauppalehden pääkirjoitus 18.9.2017) ja vähintäänkin tuomioistuinlaitoksen siunauksen lobbarirekisterin perustamiselle.

Tuomion merkittävyys on kiistaton. Päätöksenteon avoimuudesta ja lobbauksen sääntelystä keskustellaan parhaillaan kansainvälisesti. Suomi, joka mielellään esiintyy kansainvälisillä areenoilla avoimuuden mallimaana, onkin löytänyt itsensä tilanteesta, joka herättää surkuhupaisaa ihmetystä niin kotimaassa kuin Suomen rajojen ulkopuolellakin.

Eduskunnan kansliatoimikunta perusteli vierailijatietojen salassapidettävyyttä vetoamalla kahteen seikkaan. Tiedot voivat koskea esimerkiksi Suomen suhteita toiseen valtioon (julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 2 kohta), jolta osin ne on pidettävä salassa. Lisäksi kansliatoimikunnan mukaan kansanedustajat eivät ole julkisuuslain tarkoittamia viranomaisia. Täten heidän lukuunsa kerätyn tiedon julkistamisesta päättävät kansanedustajat itse perustuslaissa taatun riippumattomuutensa puitteissa. Valittajan mukaan kansliatoimikunta tulkitsi julkisuuslakia perusoikeuksia kaventavasti. Kansalaisilla tulee olla oikeus tietää, keitä heidän edustajansa tapaavat eduskunnassa ja valvoa täten edustuksellisen päätöksentekojärjestelmän toimintaa. Hakija ei pitänyt uskottavana kansliatoimikunnan väitettä siitä, että vierailijatietojen julkistaminen heikentäisi Suomen edellytyksiä toimia kansainvälisessä yhteistyössä. Väitettä siitä, että eduskunnan turvallisuusyksikkö kerää tietoja vierailijoista yksityisen lukuun, hakija piti ”uskaliaana”. Korkein hallinto-oikeus päätyi valittajan kannalle.

Ratkaisun jälkeen eduskunta on tuhonnut tiedot talossa vierailleista ulkopuolisista henkilöistä päivittäin. Listaa ei täten käytännössä voi millään keinolla saada haltuunsa, koska sitä ”ei ole olemassa”. Eduskunnan linjauksesta on tehty neljä kantelua eduskunnan oikeusasiamiehelle ja oikeuskanslerille.

Tuomioistuimen päätöstä on julkisuudessa pidetty avoimuusmyönteisenä. Siinä kontekstissa, jossa eduskunta – jonka pitäisi olla avoimuuden tyyssija – tuhoaa vierailijajärjestelmän sisältämiä tietoja systemaattisesti, rinnastus on ymmärrettävä. Tarkemmassa analyysissä tuomioistuimen ratkaisu paljastuu kuitenkin pettymykseksi. Tuomioistuin aloittaa ratkaisunsa siteeraamalla juhlallisesti perustuslain 12 §:n 2 momenttia, jonka mukaan viranomaisen hallussa olevat asiakirjat ja muut tallenteet ovat julkisia, jollei niiden julkisuutta ole välttämättömien syiden vuoksi lailla erikseen rajoitettu. Tämä on ainoa kerta, jolloin tuomioistuin argumentoi periaatetasolla, kiinnittäen huomiota asian yhteiskunnalliseen merkittävyyteen. Tuomion merkittävin puute onkin se, ettei siinä oteta lainkaan kantaa valittajan esittämiin näkökohtiin. Valittaja argumentoi laajasti avoimuuden puolesta ja huomauttaa, että tiedon saaminen eduskunnassa vierailevista tahoista on olennaista julkisuusperiaatteen toteutumisen kannalta. Sen mukaan ”julkista valtaa sekä viranomaisten toimintaa tarkkailevien kansalaisten ja järjestöjen on mahdotonta arvioida lobbaamisen laajuutta ja vaikutusvaltaa, eikä siihen ole mahdollista vastata, saati puuttua. Tämä on omiaan kaventamaan mahdollisuuksia osallistua ja vaikuttaa yhteiskunnan kehittämiseen”. Tuomioistuin ohittaa valittajan huomiot painavalla hiljaisuudella.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että rekisterit eivät jää julkisuuslain soveltamisalan ulkopuolelle vaan ovat mainitussa laissa tarkoitettuja asiakirjoja, joihin sovelletaan julkisuuslakia. EU:n tasolla samaa asiaa on käsitelty ratkaisussa Dufour v EKP (Asia T-436/09). KHO:n mukaan on selvää, että hakijan pyytämät tiedot sisältyvät vierailijatietojärjestelmään ja kulunvalvontapöytäkirjoihin, jotka ovat julkisuuslain 6 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettuja tekohetkenään julkiseksi tulevia luetteloita. Tuomioistuin kuitenkin toteaa, että tietoihin voi sisältyä julkisuuslain 24 §:n 1 momentin perusteella salassa pidettäviä tietoja. Tällaisia tietoja ovat tuomioistuimen mukaan ulkovaltojen diplomaattisten edustajien sekä ulkovaltojen viranomaisten, kansainvälisten järjestöjen ja ulkomaisten yhteisöjen edustajien vierailut. Tuomioistuin oli eduskunnan kansliatoimikunnan kanssa samaa mieltä siitä, että tällaisten tietojen julkistaminen saattaa heikentää Suomen suhteita toiseen valtioon tai kansainväliseen järjestöön. Sen arvion mukaan kuitenkaan kaikkia edellä tarkoitettuun kanssakäymiseen liittyviä vierailijatietoja ei voida lainkohdan vahinkoedellytyslauseke huomioon ottaen pitää salassa pidettävinä. Koska eduskunnan kansliatoimikunta ei ollut arvioinut lainkohtaan sisältyvää vahinkoedellytystä, asia oli palautettava sen käsittelyyn.

Se mikä saattoi aluksi näyttäytyä tuomioistuimen ja eduskunnan välisenä perustuslaillisena kriisinä kutistuu kärhämäksi. Tuomioistuin käytännössä hyväksyi osan kansliatoimikunnan perusteluista, vaikka muistuttaakin eduskuntaa siitä, ettei vierailijatietoja voi salata ilman yksityiskohtaisia perusteluja. Onko perusteluja mahdollista löytää? Ulkosuhteiden turvaaminen on tyypillistä muissakin järjestelmissä. Samanlainen rajaus sisältyy esimerkiksi komission tapaamispäiväkirjoja koskevaan päätökseen, joka edellyttää sen ylimpien virkamiesten pitävän tapaamisistaan päiväkirjaa. Päiväkirjanpitovelvollisuuden ulkopuolella jäävät kuitenkin tapaamiset esimerkiksi kolmansien valtioiden ja kansainvälisten yhteisöjen edustajien kanssa. Tapaamisvelvollisuuden rajaaminen on tosin komissaarien osalta ymmärrettävämpää, koska tapaamispäiväkirja sisältää yksityiskohtaisempaa tietoa kuin eduskunnan vierailijajärjestelmä.

Tuomioistuimen ratkaisun jälkeen kansliatoimikunta teki 23.2.2017 päätöksen, jonka mukaan hakijalle on annettava hänen pyytämänsä tiedot. Näitä tietoja ei koskaan annettu, koska turvallisuusosasto ryhtyi hävittämään vierailijajärjestelmän sisältämiä tietoja. Eduskunnan turvallisuusosasto on vedonnut henkilötietolakiin, jonka mukaan rekisterissä ei saa säilyttää tietoja pidempään kuin mikä niiden käyttötarkoitus on. Vierailijaluettelon rekisteriselosteen mukaisesti tiedot tuhotaan päivittäin.

Jos asiaa arvioidaan pelkästään henkilötietojen suojasta käsin, eduskunnan turvallisuusosaston ratkaisu on korrekti. Henkilötietolain 34 §:n perusteella mukaan henkilörekisteri, joka ei ole enää rekisterinpitäjän toiminnan kannalta tarpeellinen, on hävitettävä. Eduskunta kerää tietoja eduskunnan turvallisuuden takaamiseksi, eikä päiväkohtaisia vierailijalistoja tarvita enää eduskuntatalon sulkeuduttua. Kiinnostavaa on, että henkilötietolain 34 §:n mukaan tiedot hävitetään, jollei siihen talletettuja tietoja ole erikseen säädetty tai määrätty säilytettäviksi. Millaisissa tapauksissa tällainen määräys voidaan antaa? Kenen tehtäviin tällaisen määräyksen antaminen kuuluisi?

Asia ei kuitenkaan ratkea pelkästään henkilötietolakia soveltamalla, sillä tilannetta tulee arvioida myös julkisuuslain näkökulmasta. Korkein hallinto-oikeus katsoi yksiselitteisesti, että rekisterit eivät jää julkisuuslain soveltamisalan ulkopuolelle vaan ovat sen 5 §:n 2 momentissa tarkoitettuja viranomaisen asiakirjoja. Julkisuuslaki soveltuu kaikkiin valittajan pyytämiin tietoihin. Täten asiaa ratkaistaessa tulisi painottaa asiakirjajulkisuuden yhteiskunnallista merkitystä, ei pelkästään henkilötietojen suojaa (ks. niiden yhteensovittamisesta esim. perustuslakivaliokunnan lausunto PeVL 15/2017 vp, myös KHO:2012:88).

Henkilötietojen suoja ei estä myöskään lobbarirekisterin perustamista. Esimerkkiä näyttää paljon parjattu Bryssel, jossa henkilötietolainsäädäntö ei ole estänyt EU:ta perustamasta lobbarirekisteriä tai komissiota edellyttämästä sen virkamiesten pitävän tapaamispäiväkirjaa, johon kirjataan yksityiskohtaiset tiedot tapaamisen ajankohdasta, tavatuista henkilöistä ja tapaamisen aiheesta.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu on juridisesti pätevä mutta demokratia-ajatukseltaan ohut. Siinä ei oteta kantaa julkisuuslain yleisiin tavoitteisiin eikä tuomion perusteluissa mainita kertaakaan sellaisia asioita kuin avoimuus tai demokraattinen päätöksenteko. Ongelmallista ja oireellista on myös se, että KHO:n ratkaisussa ei arvioida tilannetta hyvän hallinnon näkökulmasta. Eduskuntaankin soveltuvan hallintolain 6 §:ssä todetaan, että ”Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia”. Vierailijatietojen tuhoaminen vaikuttaa tämän pykälän valossa entistäkin eriskummallisemmalta. Eduskunnan laintulkinta on taas julkisuuslain osalta virheellinen ja esimerkki tsaarinaikaisesta hallintokulttuurista, jossa kansalaisten ja järjestöjen mahdollisuudet osallistua ja vaikuttaa yhteiskunnan kehittämiseen nähdään enemmän häiriötekijänä kuin mahdollisuutena löytää uudenlaisia näkökulmia. Poliittisena toimijana eduskunta ajaa avoimuutta niin kotimaassa kuin EU:n tasollakin (ks. esim. perustuslakivaliokunnan lausunnot PeVL 17/2008 vp, s. 2/I, PeVL 6/2000 vp ja PeVL 6/1996 vp) samalla kun sen oma hallintokulttuuri on heikkoa.

Voittaja saattaa kuitenkin olla suomalainen demokratia. Tämän jälkeen kun kukaan ei voi uskottavasti vastustaa lobbarirekisteriä, jonka tulee kattaa myös eduskunnan oma toiminta.

Emilia Korkea-aho
akatemiatutkija, eurooppaoikeuden dosentti, Helsingin yliopisto

Comments

  1. Riitta Ollila says:

    KHO ei käsitellyt perustuslain 50 §:n eduskunnan toiminnan julkisuuden suhdetta julkisuuslakiin. Jos jokin asia esim. valiokuntatyössä ei 50 §:n mukaan ole julkista, tuleeko se julkiseksi, jos sitä koskeva tieto tai asiakirja on eduskunnan kanslian alaisen virkamiehen hallussa? Tuleeko myös kaikki kansanedustajien julkisuuslain ulkopuolelle jäävä toiminta julkiseksi, jos eduskunnan virkamiehellä on niitä koskevia tietoja?
    Vaikka julkisuus ja avoimuus ovat sinänsä tavoiteltavia, perustuslain 50 § antaa eduskunnalle valtaa päättää sen toimintaa koskevien tietojen julkaisutavoista. Vierailijarekisteri ja mahdollinen lobbarirekisteri ovat joka tapauksessa henkilörekistereitä, joita henkilötietolainsäädäntö koskee. Yliopiston professoreiden palkkatietojen julkaisemista koskevassa KHO 2012:155 ennakkopäätöksessä KHO katsoi, että luovutuksensaajalla (sanomalehti) pitää olla oikeus julkisuuslain 16 § 3 momentin mukaisesti käsitellä henkilötietoja ja henkilötiedot on suojattava henkilötietolain 32 §:n mukaisesti. Journalistinen tarkoitus on hyväksyttävä peruste saada ja käsitellä tietoja, mutta tiedot pitää myös suojata. Verotustietojen julkaisemista koskevissa ennakkopäätöksissä Satamedia ym. KHO katsoi vuonna 2009, ettei verotustietojen julkaiseminen luettelomaisesti sellaisenaan täyttänyt journalistista tarkoitusta.

    Jos joku kansalaisjärjestö haluaisi ylläpitää lobbarirekisteria, sen pitäisi noudattaa tulevan tietosuoja-asetuksen 5 artiklan henkilötietojen käsittelyä koskevia periaatteita 6 artiklan käsittelyn lainmukaisuutta. Käytännössä tämä edellyttäisi rekisteröitävän suostumusta tai asiasta säätämistä lailla.

  2. Timo K says:

    Itsekin olen pohtinut samoja asioita kuin Riitta Ollila yllä. Koska vierailijarekisteri on selkeästi sellainen rekisteri, jota henkilötietolaki (HetiL) koskee, niin lähtökohtaisesti tulee noudattaa sen pykäliä. Toisinsanoen koska siihen on erikseen kirjattu 34 § tarpeettomaksi muodostuneen rekisterin hävittämisestä (ellei tietoja ole erikseen säädetty/määrätty säilytettäväksi, tai ellei sitä arkistoida), tulee rekisteri yksiselitteisesti silloin hävittää. Tiettävästi ei ole mitään sellaista sääntelyä, määräystä tai muusta lainsäädännöstä johdettavaa sellaista syytä, jonka perusteella kyseessä oleva eduskunnan vierailijarekisteri tulisi säilyttää tai arkistoida.

    Julkisuuslain 20 § toki määrää viranomaisille velvollisuuden tuottaa ja jakaa tietoa, sekä asettaa yleisön tiedonsaannin kannalta keskeiset asiakirjat saataville. Tästä ehkä voisi johtaa jotenkin eduskunnan vierailijarekisterin säilyttämis-/arkistoimisvelvoitteen, mutta pykälän yleisluontoisuuden takia lienee HetiL kuitenkin etusijalla henkilörekistereitä koskevissa asioissa.

    HetiL myös edellyttää rekisterin pitäjän kirjaamaan rekisterin tarkoituksen rekisteriselosteeseen, ja rekisteriä saa käyttää vain tähän käyttötarkoitukseen. Tässä tapauksessa syy kerätä henkilötietoja liittyy turvallisuuteen, eli halutaan tietää kaikkien vieraiden poistuneen päivän päätteeksi –
    päiväkohtaisia vierailijalistoja ei siis tarvita enää eduskuntatalon sulkeuduttua, joten ne on HetiL 34 § mukaisesti hävitettävä, säilytettävä tai arkistoitava. Koska siis ei ole määräystä tai säätelyä säilyttämiseen, eikä oikein perustetta arkistoida, niin hävittäminen on ainoa vaihtoehto. Perustuslain 1 luvun 2 § määrää, että kaikessa julkisessa toiminnassa on tarkoin noudatettava lakia, niin viranomainen ei oikein voi ohittaa henkilötietolainsäädäntöä, varsinkin kun otetaan huomioon HetiL asema erityislakina.

    Ollilan tavoin kiinnittäisin minäkin huomiota Julkisuuslain 16 § kolmanteen momenttiin, jossa erityisesti säätelee henkilötietojen luovuttamista. Luovutuksensaajalla tulee olla oikeus käyttää ja tallettaa kyseisiä tietoja, joten mitä ja miten vain ei voi kenelle tahansa henkilötietoja luovuttaa sinänsä muuten täysin julkisestakaan asiakirjasta. Viranomainen ei voi jättää tätäkään pykälää huomioimatta.

    Sinänsä lobbarirekisteri olisi Julkisuuslain mukaisen avoimuusperiaatteen noudattamista, mutta ehkäpä sen muodostaminen Suomen kaltaisessa oikeusvaltiossa olisi mielekästä toteuttaa ilman, että toimitaan vastoin voimassa olevaa lainsäädäntöä tai ristiriitaisesti viranomaisten toimintaa velvoittaviin kansanvälisiin sopimuksiin nähden. Käytännön vaihtoehdoiksi jää siis Ollilan mainitsemat rekisteröidyn suostumus tai asiasta säätäminen lailla. Itse olisin jälkimmäisen kannalla, koska se ensinnäkin takaisi kaikkien lobbareiden rekisteröimisen, ja toisekseen periaatesyistä henkilötietojen käsittelyssä tulisi olla aina lain tasoinen säätely takana.

  3. Olli Pottonen says:

    Henkilörekisteriin kirjattuja tietoja saa käyttää paitsi alunperin suunniteltuun tarkoitukseen, myös muihin sen kanssa yhteensopiviin tarkoituksiin (HetiL 7§). Julkisuuslain mukaista julkisuutta on pidettävänä yhteensopivana siinä missä tilastointia tai tieteellistä tutkimusta, sillä lainlaatijan tarkoitus on ollut pitää henkilörekisteritkin julkisuuslain piirissä.

    Henkilötietolain 34 § mukaan rekisterinpitäjän toiminnalle tarpeeton rekisteri on hävitettävä. Julkisuuslain noudattaminen kuuluu eduskunnan toimintaan ja voi edellyttää rekisterin säilyttämistä.

    Julkisuuslain 16 § 3 momentti rajoittaa tietojen luovuttamista henkilörekisteristä muttei niiden antamista nähtäväksi. Helsingin Sanomat raportoi 11.9. että eduskunta hoitaa julkisuuslain velvoitteet nimenomaan antamalla tiedot nähtäväksi.

    Olisi mielenkiintoista nähtä miten eduskunta vastaa, jos tietoa vierailijalistoista pyydetään vetoamalla julkisuuslain sijaan rekisteröidyn tarkastusoikeuteen (HetiL 26 §).

    • Timo K says:

      ”Julkisuuslain mukaista julkisuutta on pidettävänä yhteensopivana siinä missä tilastointia tai tieteellistä tutkimusta, sillä lainlaatijan tarkoitus on ollut pitää henkilörekisteritkin julkisuuslain piirissä”.

      Koitin etsiä muun muassa lain esitöistä vahvistusta tuolle, mutta valitettavasti en löytänyt. HetiL 7 § tosiaan kieltää käsittelyn tarkoitukseen nähden yhteensopimattoman henkilötietojen käsittelyn. Tällä sananmuodolla mahdollistetaan esimerkiksi henkilörekistereiden yhdistämistä osoitetietojen tavanomaiseksi päivittämiseksi tai moninkertaisten postilähetysten välttämiseksi (HE 96/1998 vp). Tästä ei nähdäkseni voida johtaa sellaista säilytys- tai arkistointivelvoitetta kyseiselle kävijärekisterille, joka olisi pätevämpi kuin HetiL 34 § mukainen tarpeettoman rekisterin hävittämisvelvoite.

      Toki viranomaisten henkilörekisterit ovat julkisuuslain piirissä, ja tämä on huomioitu myös HetiL 2 luvun 8 § 4 momentin viittaussäännöksellä julkisuuslainsäädäntöön.

      Rekisteröidyn tarkastusoikeus toki on olemassa, mutta sehän koskee vai hänestä itsestään rekisteröityjä tietoja – tai ettei niitä ole. Muiden tietoja hänelle ei saa näyttää. Ja muutenkin koska jos kävijärekisteri tuhotaan rekisteri-ilmoituksen mukaisesti aina päivän päätteeksi, niin eipä sieltä ole tätä tarkistusoikeutta käyttävällekään mitään näytettävää.

Vastaa

Täytä tietosi alle tai klikkaa kuvaketta kirjautuaksesi sisään:

WordPress.com-logo

Olet kommentoimassa WordPress.com -tilin nimissä. Log Out / Muuta )

Twitter-kuva

Olet kommentoimassa Twitter -tilin nimissä. Log Out / Muuta )

Facebook-kuva

Olet kommentoimassa Facebook -tilin nimissä. Log Out / Muuta )

Google+ photo

Olet kommentoimassa Google+ -tilin nimissä. Log Out / Muuta )

Muodostetaan yhteyttä palveluun %s