Toni Selkälä: Standardijuttu

Hieman ennen joululomia Euroopan unionin tuomioistuin antoi päätöksensä Helsingin hallinto-oikeuden ennakkoratkaisupyyntöön asiassa, joka koski teräksisten kiinnikkeiden standardinmukaisuutta ja CE-merkintöjä. Ensi silmäyksellä päätöksellä ja valtiosäännöllä on verrattain vähän tekemistä toistensa kanssa. Tapauksessa puidaan yksityisen yrityksen ja Turvallisuus- ja kemikaaliviraston (Tukes) välistä kiistaa siitä, voivatko tietyt sementtiin ennen sen kuivumista kiinnitettävät kiinnikkeet saada CE-merkinnän, koska ne vaikuttivat olevan rajattu niitä koskevien standardien ulkopuolelle. Samalla tapauksessa on kuitenkin kyse myös siitä, missä määrin tuomioistuimet – eritoten unionin tuomioistuin – ovat toimivaltaisia valvomaan yksityistä sääntelyä. Juuri yksityisen sääntelyn kautta tapaus kiinnittyy elimellisesti perustuslakiin ja kansanvallan keskeisiin instituutioihin. Anstar-tapaus tarjoaakin oivan mahdollisuuden arvioida kehittymässä olevaa julkista standardioikeutta kotoisesta vinkkelistä.

Anstar-tapauksessa kyse on standardeista ja niiden tulkinnasta. Valtiosääntöisestä näkökulmasta standardit ovat osa laajempaa sääntelyn ja valvonnan yksityistämistä, joka on viime vuosikymmeninä ollut lisääntymään päin. Euroopan unionin yhdenmukaistetut standardit ovat tässä katsannossa monin tavoin edelläkävijöitä, siirrettiinhän unionissa jo 1980-luvun lopulla merkittävä osa teknisestä sääntelystä erillisille standardoimiselimille. Nykyisessä mallissa unioni määrittelee lainsäädäntöprosessin kautta tavoitteet tuotteiden turvallisuudelle, joiden toteuttamiseksi komissio esittää standardoimiselimille erillisen toimeksiannon, jonka pohjalta niiden tulee kehittää teknisiä määritelmiä standardeille. Viime vaiheessa komissio julkaisee yhdenmukaistetut standardit virallisessa lehdessä, jonka jälkeen ne saavuttavat normatiivisen aseman unionin oikeusjärjestyksessä. Huolimatta siitä että standardit laaditaan yksityisoikeudellisissa elimissä niiden normatiivinen vaikutus on välitön ja jäsenvaltioita sitova. Esimerkiksi ratkaisussaan asiassa Komissio v Saksan liittovaltio unionin tuomioistuin korosti, etteivät edes mahdollisesti vaillinaiset standardit oikeuta jäsenvaltiota asettamaan kansallisia standardeja, jotka rajoittaisivat CE-merkittyjen tuotteiden vapaata liikkuvuutta.

Huolimatta standardien ilmeisen välittömästä ja sitovasta oikeusvaikutuksesta ne poikkeavat normeina huomattavasti muusta unionin säädännöstä. Ensimmäinen merkittävä ero piilee standardien maksullisuudessa. Kaksi kolmesta eurooppalaisesta standardoimiselimestä (CEN ja CENELEC) tarjoaa standardeja ainoastaan maksua vastaan, jotka vaihtelevat kymmenistä satoihin euroihin. Toisena ilmeisenä erona voitaneen mainita standardien kieli, sillä kaikkia standardeja ei ole saatavilla suomeksi tai yleisemminkään kaikilla unionin virallisilla kielillä. Eduskunnan oikeusasiamies lausui huolensa standardien kielestä rakennustuoteasetuksen voimaantulon aikoihin eikä tilanne ole suuremmin tuosta muuttunut. Kolmantena eroavaisuutena voitaneen pitää standardien soveltamisalaa, joka on usein vaikeatulkintainen ja josta myös Anstar-tapauksessa on kyse. Sinällään normikonfliktit lienevät oikeudelle verrattain normaaleja, mutta standardien kohdalla normit törmäilevät tavalla, jossa yksikään normeista ei vaikuta soveltuvan huolimatta standardien äärimmäisen tiiviistä ja tiheästä normiverkosta. Viime vuosina unionin tuomioistuin on paikoin pyrkinyt kaventamaan eroa standardien ja perinteisten normien välillä saattamalla standardit ja niiden parissa toimivat toimijat tuomioistuinvalvonnan piiriin.

Yksityisestä standardioikeudesta julkiseen standardioikeuteen

Standardit ovat olleet verrattain pitkään elimellinen osa unionin pyrkimystä poistaa esteitä tavaroiden vapaalle liikkumiselle. Vapaan liikkuvuuden ohella standardien tarkoituksena on nähty sisämarkkinoilla myytävien tuotteiden turvallisuuden lisääminen. Tämän ohella erityisesti kuluttajille myytävän teknologian kohdalla standardien avulla on pyritty varmistamaan, että tuotteet toimivat toistensa kanssa, vaikka ne olisivatkin eri valmistajien valmistamia (esim. matkapuhelimien latausjohdot, USB-portit ja matkapuhelinverkot).

Alkujaan unionissa päädyttiin yhtenäisiin standardeihin ennen kaikkea kilpailun lisäämiseksi ja markkinoiden avaamiseksi, joten tässä mielessä on vain luonnollista että pitkään standardit ja standardioikeus unionissa keskittyivät kilpailuoikeuteen sekä yritysten välisiin suhteisiin. Tästä johtuen unionin tuomioistuimiin päätyi vain verrattain vähän tapauksia, jotka koskivat standardeja ja niissäkin tapauksissa kyse oli useimmiten kilpailuoikeudesta. Standardien merkitys on kuitenkin vuosien saatossa kasvanut ja tultaessa 2010-luvulle standardit ja erityisesti ns. standardeille oleelliset patentit nousivat keskeiseen asemaan unionin kilpailupolitiikassa. Tuomioistuimeen lukuisista tapauksista päätyi Huawein ja ZTEn välinen kiista lisensoinnin ehdoista ja osapuolien velvollisuuksista. Tätä unionin tuomioistuimen päätöstä voidaan pitää monessa mielessä verrattain pitkälle kehittyneen yksityisen standardioikeuden viimeisimpänä ilmentymänä. Tuomioistuimen päätöksen keskeisenä argumenttina toimivat standardoimiselimen omat ohjeet lisensoinnista, yritysten väliset sopimukset sekä markkinoilla muodostuneet käytännöt.

Tämän kehityksen rinnalla kuluttajansuojaan ja standardien julkiseen kontrolliin keskittyvät tapaukset ovat jääneet pitkälti lapsipuolen asemaan unionin tuomioistuimen toiminnassa. Viime vuosina unionin tuomioistuin on kuitenkin antanut enenevässä määrin ratkaisuja, jotka ovat purkaneet standardien korostuneen yksityisoikeudellista luonnetta.

Taustalla voi nähdä kaksi toisiinsa liittyvää ilmiötä. Yhtäältä standardien sääntelemien tuotteiden määrä on kasvanut, toisaalta unioni on pyrkinyt harmonisoimaan entistä pidemmälle sisämarkkinoita mm. siirtymällä osin direktiiveistä asetuksiin sääntelyinstrumenttina. Samalla kun standardeilla sääntely on lisääntynyt, myös standardien varjopuolet ovat tulleet selkeämmin esiin. Ne ovat pakottaneet omalta osaltaan unionin toimiin standardien julkisen kontrollin lisäämiseksi. Esimerkiksi Volkswagenin diesel-autojen moottorien ohjelmointi, jonka tarkoituksena oli yksinomaan pienentää päästöjä testattaessa autoja standardin mukaisissa oloissa tai PIP-rintaimplanttien toimittamien tuoteturvallisuusdokumenttien ja todellisuuden välinen ero ovat osoittaneet miten alttiita standardit ovat pelaamiselle ja näennäiselle, rituaalinomaiselle noudattamiselle. Teknistyvässä yhteiskunnassa lainsäätäjän ratkaisu pitkittyvän julkisen sääntelyajan Skyllan ja yksityisen sääntelyn Kharybdiksen välillä on päätynyt tuomioistuinten ratkaistavaksi tavalla, jossa ne ovat joutuneet arvioimaan kompetenssiaan asettaa perinteisen normivalvontansa piiriin sääntöjä, joita ylläpitää pääsääntöisesti yksityisten välinen sopimusverkko. Tätä voitaneen pitää unionin julkisen standardioikeuden lähtökohtana.

Unionin tuomioistuimen ratkaisukäytännöstä on vaikea tunnistaa milloin pienet purot kasvavat virraksi, mutta viimeisen muutaman vuoden aikana tuomioistuin on antanut useita ratkaisuja, joissa se on purkanut teknisen ja yksityisen kaavun taakse kätkeytynyttä standardisuojaa pala palalta. Dyson-tapaus on tästä oivallinen esimerkki, joka on jäänyt huomattavasti vähemmälle huomiolle kuin Volkswagenin ’dieselgate’ vaikka se ilmentääkin standardeilla pelaamista lähestulkoon identtisellä tavalla. Tapauksessa mm. pölynimureita valmistava Dyson vaatii pölyimureiden energiatehokkuutta mittaavan standardin muuttamista. Nykyisen standardin mukaan pölyimureiden energiankulutus mitataan tyhjää pölypussia käyttäen. Monet valmistajat ovatkin päätyneet valmistamaan pölynimureita, jotka ovat äärimmäisen energiatehokkaita pölypussin ollessa tyhjä, mutta jotka varsinaisessa käytössä kuluttavat merkittävästi enemmän energiaa. Syynä valittuun mittaustapaan on komission mukaan se, ettei ole olemassa luotettavaa teknistä tapaa mitata energiankulutusta pölypussin täyttyessä puuttuvan standardipölyn takia. Euroopan unionin yleisen tuomioistuimen mukaan komissiolle tulee antaa teknisessä sääntelyssä laaja harkintavalta, eikä Dysonin esittämää vaihtoehtoista mittaustapaa tule siten pitää osoituksena mahdollisuutena mitata pölynimurien energiankulutusta pölypussin täyttyessä. Euroopan unionin tuomioistuin kuitenkin vaati perusteluja standardissa valituille ratkaisuille ja palautti asian yleisen tuomioistuimen käsiteltäväksi, koska se katsoi komission delegoineen päätöksenteon standardoimiselimelle tavalla, joka sivuutti valtuutussäännöksen keskeisen osan ja kritisoi varsin kovin sanoin yleisen tuomioistuimen tulkintaa siitä miten sana ’käytönaikainen’ tulisi ymmärtää. Verrattuna aiempaan ratkaisukäytäntöön (ks. esim. ratkaisu asiassa EMC), unionin tuomioistuin rajaa merkittävällä tavalla yksityisoikeudellisen standardielimen toimintaa vetoamalla valtuutussäännön normaaliin tekstintulkintaan eikä standardoimiselimessä muotoutuneeseen laitteiden valmistajien väliseen konsensukseen.

Toisessa viimeaikaisessa standarditapauksessa, unionin tuomioistuin tukeutui päätöksessään melko samalla tavoin harkintavallan rajoihin oikeuttaessaan puuttumisen kuluttajan, tuottajan ja sertifioijan väliseen vastuuseen. Tapauksessa Schmitt v. TÜV Rheinland oli kyse PIP-implanteista ja tuottajan tuotannon standardimukaisuuden tarkistaneen sertifioijan vastuusta suhteessa kuluttajaan. Asiassa saksalainen tuomioistuin kysyi, voidaanko sertifioija saattaa vastuuseen tuotteen tuotannon virheistä, mikäli tuottaja on varaton eikä kykene maksamaan korvauksia tuotteen virheistä kuluttajille. Ratkaisussaan unionin tuomioistuin korostaa, että sertifioijilla on ”asianmukainen harkintavalta”, mutta niiden ”velvollisuudet jäisivät kuolleeksi kirjaimeksi, jos tällä harkintavallalla ei olisi rajoja.” Käytännössä tuomioistuin purki päätöksellään yksityisoikeudellisen sopimusverkon kautta syntyneen vastuuvapauden, jonka varjolla sertifioijat saattoivat sanoa toimineensa standardin mukaisesti, vaikka ne olisivat sulkeneet silmänsä ilmeisiltäkin varoitusmerkeiltä. Tukeutumalla sanamuodon mukaiseen tulkintaan, tuomioistuin laajensi tuoteturvallisuudesta vastuunalaisten toimijoiden piiriä tavalla, jonka yksityinen standardioikeus oli kaventanut puhtaan teoreettiseksi mahdollisuudeksi.

Anstar-päätös on osa samaisen tulkintadoktriinin vahvistumista, jossa poliittisesti asetetun säännöksen sanamuoto saa ratkaisevan merkityksen. Tapauksessa on kyse Tukesin päätöksestä kieltää Anstaria käyttämästä CE-merkintää osassa sen valmistamia tuotteita, koska ne vaikuttavat olevan yhdenmukaistettujen standardien sääntelemän alan ulkopuolella. Unionin tuomioistuin kuitenkin turvautuu kuitenkin jo Dysonista ja Schmittistä tuttuun tapaansa tulkita standardeja omista lähtökohdistaan käsin. Kuitenkin toisin kuin näissä aiemmissa tapauksissa, tuomioistuin puuttuu suoraan standardin materiaaliseen sisältöön ja sen tulkintaan. Tältä osin tuomioistuin tukeutuu aiempaan ratkaisuunsa asiassa James Elliott Construction Limited v Irish Asphalt Limited, jossa se ensi kertaa katsoi omaavansa viimekätisen tulkintavallan yhdenmukaistettujen standardien merkityksestä. Siinä missä James Elliott Construction -tapauksessa tuomioistuin vain toteaa omaavansa tällaisen toimivallan, Anstar-tapauksessa tuomioistuin käyttää toimivaltaansa toteamalla, etteivät standardissa itsessään asetetut sen alaa koskevat rajoitukset sido tuomioistuinta vaan se pohjaa päätöksensä valtuutusnormiin. Kuten tuomioistuin toteaa, ”yhdenmukaisen standardin soveltamisalaa ei voida tulkita laajemmaksi kuin toimeksianto, joka on se [sic!] perusta.” Tämän perusteella tuomioistuin päätyy tulkitsemaan, että standardi ”on tarkoitettu sovellettavaksi rakennustuotteisiin, joilla on rakenteellinen tehtävä, eli tuotteisiin, joiden poistaminen rakennuskohteesta heikentäisi välittömästi tämän lujuutta”, eivätkä standardissa itsessään ilmaistut, sen alaa koskevat rajaukset ole merkityksellisiä.

Julkisen standardioikeuden rajoista

Viime vuosina standardit ovat tulleet enenevässä määrin tuomioistuinkontrollin piiriin, jota voidaan pitää niiden oikeudellisen merkittävyyden valossa myönteisenä kehityksenä. Samalla on kuitenkin syytä pohtia, miten pitkälle tuomioistuinkontrolli voidaan saattaa, ilman että standardit alkavat menettää niiden nykyisin nauttimaa varsin laajaa hyväksyntää teollisuuden ja tuottajien parissa. Anstar-tapauksessa tuomioistuin kulkee varsin pitkälle tiellä, jossa se alkaa määrittää tuotteiden kuulumista tiettyyn tekniseen kategoriaan. Tämän seurauksena syntyy ilmeinen huoli siitä, miten tuotteiden turvallisuus voidaan taata, mikäli tuomioistuin päätyy laventamaan standardin alaa tavalla, jonka seurauksena osa sen piirissä olevista tuotteista ei täytä niille asetettuja turvallisuusvaatimuksia. Samalla on kuitenkin tervetullutta, että liiallinen piiloutuminen teknisen argumentaation tai ainakin tämän teknisen argumentaation absoluuttisuuden suojiin on tullut tiensä päähän. Julkisen standardioikeuden alaksi toivoisikin muodostuvan liiallisen normiritualismin kahlitsemisen. Tällaisessa ritualismissa standardeja pidetään vain suoritteina, jossa jokainen ruutu on rastitettava, vähät välittäen siitä syntyykö tämän seurauksena turvallisempia tai parempia tuotteita.

Samalla herää myös kysymys itse standardoimiselinten vastuusta. Mikäli vastuu voidaan ulottaa sertifioijiin, miksei vastuuta voitaisi vyöryttää myös standardien asettajille? Nykyisessä mallissa komission rooli standardien muuttumisessa normeiksi korostuu, minkä vuoksi standardoimiselinten puutteellista toimintaa ei voida milloinkaan saattaa tuomioistuinkontrollin piiriin.

Esimerkiksi aiemmat tapaukset, joissa lapsia tukehtui lelunuolista irronneisiin imukuppeihin tai joissa vuosikausien kiistely lelupyssyjen melurajoista on jäänyt ratkaisematta, osoittavat että tilanteissa, joissa kaikki toimijat toimivat ’oikein’ tuotteet ovat niiden normaalissa käytössä jopa hengenvaarallisia. Kuten komissio v Saksan liittovaltio -tapaus osoittaa, jäsenvaltiot eivät voi tilanteessa toimia ja estää tuotteiden pääsyä markkinoilleen vaan niiden tulisi pyrkiä vaikuttamaan standardoimiselimiin muutoksen läpiviemiseksi. Tällaisen muutoksen tiellä on kuitenkin usein standardoimiselimissä toimivien yksityisten toimijoiden etu, minkä vuoksi päätöksen saaminen saattaa kestää pitkään samalla kun vaaralliset tuotteet ovat markkinoilla varoitustekstein varustettuna. Ajatus julkisen pitkästä varjosta, joka piiskaisi tai pelottelisi standardoimiselimet toimimaan tietyllä tavalla ei ole järin uskottava tilanteessa, jossa standardien kumoaminen tai pakottavan sääntelyn asettaminen suoraan lainsäädännön kautta on äärimmäisen harvinaista. Näissä tilanteissa tuomioistuinkontrollin ulottaminen suoraan standardoimisjärjestöjen toimintaan voisi olla suotavaa.

Julkinen standardioikeus on muotoutunut nykyiselleen hyvin lyhyessä ajassa ja olettaa sopii, että se tulee elämään tulevina vuosina ennen vakiintumistaan. Mihin suuntaan muutos vie riippunee siitä, miten standardijärjestelmä kykenee vastaamaan tuomioistuimen esittämään ilmeiseen haasteeseen. Jos standardit ja niiden ympärillä toimivat, pääosin yksityiset toimijat jatkavat rituaalista normien noudattamista ja piiloutuvat entistä syvemmälle esoteeristen teknisten määritelmien suojiin, on verrattain todennäköistä että unionin tuomioistuin entisestään laajentaa toimivaltaansa standardien alalla. Toisaalta jos standardoimiselimet määrittelevät ja sertifioijat valvovat standardeja tavalla, joka jatkossa mahtuu tavallisen oikeudenkäyttäjän ymmärryksen piiriin, uskoisin tuomioistuimen tyytyvän siihen toimivaltaan, jonka se on viime vuosina luonut. Toki vieläkin on selvittämättä miten standardien normiluonne sopii yhteen niiden maksullisuuden tai vieraskielisyyden kanssa. Ehkä niitä päätöksiä odotellessa on hyvä aloittaa uusi vuosi.

Toni Selkälä
tohtorikoulutettava, Turun yliopisto