Markku Kiikeri: Eurooppalainen perustuslaillisuus ja Brexit


Brexit uutisoinnissa, kuten myös tavallisten kansalaisten mielipiteissä, menevät helposti sekaisin kaksi asiaa: erosopimus ja tuleva kauppasopimus. Yritän tässä hahmottaa väärinymmärryksen taustoja.

Erosopimus jakaantuu kolmeen osaan. Ensimmäinen koskee Britannian maksettavaksi tulevia rahallisia korvauksia. Ne liittyvät taas erilaisiin jo budjetoituihin eriin, kuten instituutioiden henkilöstön eläkemaksuihin, ym. Toinen osa liittyy taas kansalaisten oikeuksiin eron jälkeen. Kolmas keskeinen asiakokonaisuus koskee Pohjois-Irlannin ja Irlannin rajaa.

Pidän näitä asiakokonaisuuksia varsin teknisinä. Syy kansalaisten liikkumisvapauksien tekniseen luonteeseen on yksinkertaisesti se, että perustamissopimuksen liikkumisvapauden eivät tule eron jälkeen soveltumaan enää Britannian kansalaisiin eikä EU:n kansalaisiin Britannia-EU -rajalla.

Liikkumisoikeuksien loppuminen liittyy suoraan EU:n perustamissopimuksen säännösten soveltuvuuden lakkaamiseen. Tämä on suoraan yhteydessä Pohjois-Irlannin ja Irlannin rajaongelmaan. Kun liikkumis- ja liikuttamisoikeudet (tavarat ja palvelut) poistuvat, on teknisesti välttämätöntä luoda rajoille kontrollimekanismi. Mekanismit yhdessä kaupallisen rajan kanssa ovat välttämättömiä sille, että molemmat osapuolet voivat kontrolloida tuotteiden/palveluiden/”ihmisten” standardeja omaan lainsäädäntöönsä perustuen. Valtioiden on voitava tarkastella rajalla sellaisia tuotteita ja palveluja joita rajan ylitse liikkuu.

Tulevaa kauppasopimusta koskevat neuvottelut eivät taas ole teknisiä vaan poliittisia. Kauppasopimuksessa päätetään siitä, mitkä tavarat ja palvelut voidaan vastavuoroisesti hyväksyä kummankin osapuolen taholta. Tällaiset neuvottelut ovat perinteisesti kansainvälisessä kaupassa ja sopimusjärjestelmässä tuote- ja palvelukohtaisia.  Niitä koskeva sopimus on luonteeltaan yksityiskohtainen. Kuten Sir Ian, brittien ex-EU suurlähettiläs pari vuotta sitten erotessaan totesi, poliittiset neuvottelut kauppasopimuksesta ja sen yksityiskohdista voivat kestää useita vuosia, jopa 10 vuotta.

Julkisessa keskustelussa ja kansalaisten mielipiteissä nämä kaksi ulottuvuutta menevät siis auttamattomasti sekaisin. Erityisesti nyt brittikansalaiset vaativat äänestystä ”tulevasta” sopimuksesta.

Mielestäni tämä merkitsee lähtökohtaisesti sitä, että vaadittu uusi kansanäänestys on jokseenkin turha. Erosopimus on luonteeltaan tekninen. Kun brittipoliitikot ovat kautta linjan laajasti hylänneet ajatuksen kokonaisvaltaisesta pysymisestä sisämarkkinoilla ja tulliliitossa, tulossa ei ole sellaista kokonaisvaltaista pakettia, josta voisi ymmärrettävästi äänestää. Jos kokonaisvaltainen sopimus olisi mahdollinen ennen eroa, britit ”palaisivat” osaksi yhteismarkkinoita ja tulliliittoa. Mutta koska Unionista eroamisen automaattinen seuraus on, että yleiset liikkumisvapaudet joudutaan muuttamaan erityisiksi liikkumis- ja liikuttamisvapauksiksi, selkeä sopimus on mahdoton. Tulliliittokaan ei voi olla yleisesti voimassa silloin, kun Kuningaskunta harjoittaa itsenäistä kauppapolitiikkaa. Ja myös Euroopan unionin on pystyttävä harjoittamaan itsenäistä kauppapolitiikkaa brittien kauppapoliittisista tavoitteista riippumatta. Vaatimukset uudesta äänestyksestä olisivat siten paljolti samankaltaisia, kun mistä blankkona äänestettiin itse Brexitissä.

Voidaan kuitenkin yleisemmin kysyä, mistä tämä kaikki väärinymmärrys keskustelussa johtuu, ja miksi sitä itsepintaisesti – sekä kansalaisten, poliitikkojen ja myös median taholta – toistetaan? Lähestyn asiaa hieman laajemmin. Otan lähtökohdaksi käsityksen eurooppalaisista sisämarkkinoista.

Euroopan unionin sisämarkkinasäännökset ovat Euroopan unionin ydin. Näin on siitäkin huolimatta, että ne ovat niin kutsutun jaetun toimivallan piirissä. Vaikka sekä jäsenvaltiot että EU voivat säädellä sisämarkkinoihin liittyviä politiikan osa-alueita, jäsenvaltioiden on pitäydyttävä sääntelystä silloin, kun Euroopan unioni on antanut tavaroihin ja palveluihin liittyviä yksiselitteisiä säännöksiä. Kyseessä on siis EU-perussopimusten mukaan suvereniteetin rajoitus, ja pysyvä sellainen. Rajoituksen pysyvyydellä on seuraavia piirteitä.

Ensimmäistä kertaa maailmanhistoriassa valtiot ovat sopineet kansainvälisestä oikeudellisesta järjestelmästä, jossa kansainvälisoikeudellinen instituutio antaa ja valvoo viimekädessä nimenomaan yksilöille tulevia oikeuksia. Yksilö on sitten suorassa yhteydessä kansainvälisoikeudellisiin säännöksiin ja oikeudelliseen instituutioon valtiosta riippumattomana. Ajatus perinteisestä suvereniteetista on siten kestämätön. Nimittäin, jos suvereniteettia omataan, se perustuu yksilön ja instituution suoralle valtasuhteelle. Muut valtasuhteet ovat sellaiselle järjestelmälle vieraita.

Väärinymmärrys Brexit keskustelussa perustuu mielestäni siis sille, että tämän valtasuhteen luonnetta ei ole jostain syystä ymmärretty. Brittiläisessä suvereniteettikeskustelussa keskeisintä on ollut juuri brittiparlamentin suvereniteetti. Yksilön oikeudet nähdään juontuvan yksinomaan tällaisesta “kansallisesta” suvereniteetista. Ajatus kansainvälisestä suvereniteetista on tälle teorialle syvästi vastakohtainen.

Eurooppalainen järjestelmä on kuitenkin täysin erilainen. Se perustuu ajatukselle systemaattisesta kansainvälisoikeudellisesta järjestelmästä, johon on muodostunut historian kuluessa johdonmukainen sääntökokoelma, jota taas tulkitaan yksinomaisesti viimekädessä kansainvälisessä  institutionaalisessa ja teoreettisessa ympäristössä. Noiden sääntöjen tekeminen ja tulkinnan katsotaan perustuvan yleisille eurooppalaisille oikeusperiaatteille ja kansainvälisten instituutioiden, erityisesti Euroopan unionin tuomioistuimen, oikeuskäytännössä lausumille periaaatteille.

Mutta tämäkään ei ole kaikki. Nuo tulkinnat nimittäin perustuvat, kuten periaatteet yleensäkin, olosuhteille, joissa eurooppalainen oikeusjärjestelmä on luotu ja se toimii. Lähtökohtana on siis koko se historiallinen tilanne, jossa Euroopan unioni syntyi – yleinen kansainvälinen tilanne mukaan luettuna. Noihin olosuhteisiin voidaan katsoa kuuluvan myös eurooppalainen kulttuurillinen (moderni) perinne.

Usein kansallismielisessä ja kansallista suvereniteettia korostavassa ajattelussa lähdetään siitä, että Euroopan integraatio, yleisessä kulttuurisessa mielessä, merkitsee kansojen integraatiota. Osansa väärinymmärrykseen on tuonut myös se, että Euroopan unionin yhtenä tavoitteena mainitaan ”läheisempi Euroopan kansojen liitto”.

Tilanne on kuitenkin monimutkaisempi. Kuten uusfunktionalistinen ajatus eurooppalaisesta integraatiosta kuului, kyse on monitasoisesta integraatiosta. Nimenomaan yksilöt pyrkivät toteuttamaan erilaisia halujaan ja tavoitteitaan eurooppalaisessa ympäristössä. Mutta myös muut toimijat – kuten yritykset, alueet ja viimekädessä valtiot – toimivat itsenäisesti, jokainen oman “mekanisminsa” puitteissa. Koska ajatuksena on monentasoinen toimijuus – ja kun järjestelmän keskeisimpänä elementtinä on juuri yksilön mahdollisuus toimia samojen sääntöjen puitteissa valtioiden säätelystä riippumatta – perinteinen suvereniteetti käsitys ei enää päde.

Perinteisen suvereenikäsityksen murtuminen perustuu lähtökohtaisesti siis juuri yksityisten henkilöiden mahdollisuuteen toimia ja liikkua Euroopan unionin alueella. Se on viimekädessä koko järjestelmän tulkinnan peruste. Oikeudellisesti ottaen oikeusvarmuuden ja tehokkaan oikeussuojan periaatteet ovat nimenomaan tällaista yksilöä varten. Niitä valvomaan on asetettu instituutio eli Euroopan unionin tuomioistuin. Se valvoo sitä, että yksilön oikeusvarmuus ja tehokas oikeussuoja toteutuvat riippumatta siitä, missä ympäristössä yksilö toimii tai liikkuu.

Näen siis, että keskustelu Brexitin lähtökohdista ja vaikutuksista ja mahdollisista toimenpiteistä on liitännäinen laajempaan epäymmärrykseen. Ensinnäkin, puhtaan kansallisen suvereniteetin vaatimus perustuu toisenlaiseen poliittiseen ja oikeudelliseen lähtökohtaan kuin mitä Euroopan unioni tällä hetkellä on. Vaatimus uusista sopimuksista ja niistä päättämisestä kansanäänestyksellä ei ota huomioon edellä mainittuja olosuhteita ja periaatteita. Vaatimukset äänestyksistä, myös muissa valtioissa, tuntuvat perustuvan ajatukseen, että eurooppalainen integraatio olisi vain poliittista ja nimenomaan valtiopoliittista. Luonnollisesti (valtio)poliittinen toiminta on keskeinen osa Euroopan unionin toimintaa. Mutta kuten monet eurooppalaiset tutkijat ovat todenneet, Euroopan integraatiot on kehittynyt oikeuden kautta ja on luonteeltaan oikeudellista – ”integraatiota oikeuden kautta”. Euroopan unionin historian kuluessa systemaattisesta eurooppalaisesta oikeusjärjestelmästä on muodostunut Euroopan unionin ydin. Kyse on siis eräänlaisesta kaikki-tai-ei-mitään järjestelmästä.

Brittiläisessä keskustelussa neuvottelut nähdään varsin poliittisina. Tällöin ajatuksena on, että kaikesta voidaan sopia. Kuten EU:n pääneuvottelija Barnierin asenteesta ja lausumista voidaan huomata, poliittinen neuvottelumahdollisuus on itseasiassa melko rajattu. Tämä näkyy myös jäsenvaltioiden yksimielisyydestä. Siksi voin kutsua erosopimusneuvotteluja Britannian kanssa tekniseksi ja todeta, että mistään kauppasopimuksesta ei voida vielä edes äänestää. Kaikesta ei voida sopia yksityiskohtiin perustuen, tai jos neuvottelut muodostaisivatkin jollain ihmeellisellä tavalla yksityiskohtaisen kompromissin, tuollainen järjestelmä hylkisi jo lähtökohtaisesti eurooppalaista systemaattista lähestymistapaa alueen hallintoon.

Löydämme saman ongelman brittikansalaisten ajatuksista liittyen mahdolliseen äänestykseen tai sopimukseen. Useat kansalaiset, olivat he millä kannalta tahansa itse Brexitin suhteen, tuntuvat näkevän neuvotteluprosessin yksityiskohdista sopimisena. Tarkoitan tällä sitä, että kun kansalaiset vaativat mahdollisuutta äänestää uudesta sopimuksesta, he eivät ymmärrä tai hyväksy sitä, että Brexit aiheutti lähtökohtaisesti muodollisen ja historiallisen konfliktin järjestelmien välille.

Samoja piirteitä on havaittavissa myös muissa maissa käytävään keskusteluun Euroopan unionista. Siitä ei ole kauan, kun suomalaisissa vaaleissa teemoiksi nousivat erilaiset poliittisin perustein tehtävät ”eroamiset” (“Brysselin säännöt”, “euroero”). Ajatellaan, että Euroopan unioni on valtioiden eikä kansalaisten yhteenliittymä. Ei ole suinkaan yllätys, että tällaisia ajatuksia esitetään juuri sellaisten piirien taholta, jotka eivät korosta Eurooppaa yksilöiden Eurooppana. He näkevä yksilön edelleen alisteisen valtiolliselle poliittiselle suvereniteettille. Hyvänä esimerkkinä toimii myös Unkari. Sen uusi perustuslaillinen doktriini perustuu käsitykseeni suvereniteetista,  jossa rajat, populaation koostumus ja kansalliset instituutiot ovat sen historiallisen suvereniteetin ydin. Tällaisesta  ajattelusta seuraa se, että kansalliset rajat ovat koskemattomia, kansalliset instituutiot määräävät rajojen ylittäjien (laajassa mielessä) mahdollisuudet ja määräävät siitä, kuka valtioon voi asettautua ja kuka ei.

Tällainen ajattelu ei sovi eurooppalaiseen ajatukseen siitä, että yksilön perustuslailliset oikeudet eivät ole ainoastaan poliittisia ja taloudellisia oikeuksia siinä merkityksessä mitä valtio katsoo niiden olevan. Yksilöstä on nimittäin tullut sekä eurooppalainen että kansainvälisoikeudellinen subjekti. Tämä tarkoittaa sitä, että yksilöllä on oikeuksia, jotka ovat valtioista riippumattomia. Tällainen järjestelmä ei edellytä valtiolta ainoastaan näiden ylivaltiollisten oikeuksien hyväksymistä vaan myös niiden ylläpitämistä ja kehittämistä.

Tästä näkökulmasta voimme ymmärtää hyvin, minkälaisen perustuslaillisen ongelman brittien ero aiheuttaa sekä Britanniassa että Euroopan unionissa. Briteissä kysymys erosta ei ole vain valtiollisen päätöksenteon erottamisesta Euroopan unionista, vaan myös kansalaisten 40:n vuoden aikana muodostuneesta ja vakiintuneista taloudellisista ja perustuslaillisista oikeuksista. Toisin sanoen, eroäänestyksessä brittikansalaiset poistivat itse omia yksilöllisiä oikeuksia valtiollista ja sen instituutioiden poliittista valtaa pönkittääkseen. Eurooppalaisessa keskustelussa  brittien ero taas on vienyt keskustelun takaisin sellaiseen ajatukseen suvereniteetista, jolla ei ole tunnu olevan enää historiallisia, sosiaalista ja yksilön perustuslaillisiin oikeuksiin liittyviä perusteita. Brexit palauttaa keskustelun Euroopan unionista poliittiseksi, jolla taas on tapana ohittaa oikeudellinen muodollinen järjestelmä, sen historia, saavutukset ja kansainvälinen yksilö.

Jonkinlaisena johtopäätöksenä voidaan todeta, että keskustelun sekavuus liittyen suoritettuun kansanäänestykseen ja uusiin äänestyksiin, sekä useat reaktiot muissa maissa, politisovat keskustelun yksilöllisistä (perus)oikeuksista ja vievät sen vanhentuneeseen kansallisvaltiolliseen suvereniteettikontekstiin. Jäsenvaltioilla ja niiden instituutioilla ei kuitenkaan ole aina samoja intressejä kuin eurooppalaisella yksilöllä. Oikeudellinen yksilö on sisäänrakennettu Euroopan unionin järjestelmään ja hänen asemansa Unionissa on perustuslaillinen kysymys. Tämä on hyvä muistaa silloin kun keskustelemme erilaisissa niin sanotuista ”kansallisista intresseistä” Euroopan unionin yhteydessä – kuten nyt ainakin Brexitiin liittyen.

Markku Kiikeri
Eurooppaoikeuden yliopistonlehtori
Lapin yliopisto

Vastaa

Täytä tietosi alle tai klikkaa kuvaketta kirjautuaksesi sisään:

WordPress.com-logo

Olet kommentoimassa WordPress.com -tilin nimissä. Log Out /  Muuta )

Google+ photo

Olet kommentoimassa Google+ -tilin nimissä. Log Out /  Muuta )

Twitter-kuva

Olet kommentoimassa Twitter -tilin nimissä. Log Out /  Muuta )

Facebook-kuva

Olet kommentoimassa Facebook -tilin nimissä. Log Out /  Muuta )

Muodostetaan yhteyttä palveluun %s