Pääministeri Rinteen hallitus on ohjelmassaan luvannut käynnistää toimeentuloturvauudistuksen, joka valmistellaan tutkimusperusteisesti parlamentaarisessa komiteassa. Koska toimeentuloturvalainsäädäntö konkretisoi perustuslain 19 §:n sosiaalisia perusoikeuksia, sitä koskevan lainsäädännön uudistamisessa nousee esiin lukuisia valtiosääntökysymyksiä. Käsittelin näitä kootusti keväällä Ihmisoikeusliiton perusturvaseminaarissa, jossa pitämäni alustuksen voi kuunnella verkossa täällä . Seminaarin muutkin puheenvuorot löytyvät täältä. Niiden kuuntelua voin suositella kaikille, jotka ovat kiinnostuneet oikeuden riittävään toimeentuloon sisällöstä ja toteutumisesta.
Kumoutuiko perus- ja ihmisoikeuksien erillisyysteesi sittenkään?
Toimeentuloturvalainsäädäntöä uudistettaessa törmätään heti alkuun siihen, kuinka Euroopan sosiaalista peruskirjaa valvova komitea on toistuvasti katsonut eräiden perusturvaetuuksien (esim. työmarkkinatuen ja asumistuen) tason olevan Suomessa ihmisoikeusvelvoitteiden edellyttämän euromäärän alapuolella. Olen kirjoittanut tästä Perustuslakiblogissa jo aiemmin. Seuraava Suomen aiheesta saama langettava ratkaisu tullaan todennäköisesti näkemään hyvin pian, sillä komitea käsittelee parhaillaan Suomen sosiaalioikeudellisen seuran Sipilän hallituksen perusturvaleikkauksista tekemää valitusta.
Perustuslakivaliokunta on kuitenkin katsonut, ettei kroonistunut sosiaalisen peruskirjan asettaman ihmisoikeusstandardin loukkaus muodostu säätämisjärjestyskysymykseksi edes silloin, kun perusturvaetuuksien tasoa heikennetään taloudellisessa noususuhdanteessa. Tämä saa pohtimaan, onko perus- ja ihmisoikeuksien erillisyysteesi sittenkään kumoutunut sosiaalisten oikeuksien kohdalla. Perusoikeusuudistuksen yhteydessä ja sen jälkeen oikeuskirjallisuudessa on väitetty näin tapahtuneen: Suomea sitovien ihmisoikeusvelvoitteiden pitäisi määrittää kansallisten perusoikeuksien vähimmäistaso. Näyttää kuitenkin siltä, ettei Euroopan sosiaalinen peruskirja määritä ainakaan perusturvaetuuksien tason osalta tehokkaasti perustuslain sosiaalisten perusoikeuksien vähimmäissisältöä. Rinteen hallituksen toimeentuloturvauudistusta valmistelevassa parlamentaarisessa komiteassa joudutaankin miettimään nyt, aiotaanko sosiaaliselle peruskirjalle sekä sitä kautta ajatukselle perus- ja ihmisoikeuksien erillisyysteesin kumoutumisesta jatkossakin viitata kintaalla.
Oliko vähimmäisturvan ja perusturvan erillisyys (ns. porrasmalli) fiktio alun alkaenkin?
Kysymys erillisyysteesin kumoutumisesta on yhteydessä siihen, kuinka 1990-luvulla perusoikeusuudistuksen yhteydessä perustuslain sosiaaliset oikeudet rakennettiin sellaisten oppirakennelmien varaan, jotka eivät vastanneet sosiaalisia perus- ja ihmisoikeuksia konkretisoivan toimeentuloturvalainsäädännön tosiasiallista luonnetta. Nyt neljännesvuosisata perusoikeusuudistuksen jälkeen voidaan myös todeta, etteivät nuo sosiaalisten perusoikeuksien oppirakennelmat ole ohjanneet toimeentuloturvalainsäädännön kehittämistä siten, että perustuslain ja sitä alemman lainsäädännön välinen jännite olisi purkautunut.
Pikemminkin on käynyt aivan päinvastoin. Tämä tulee esiin esimerkiksi tarkasteltaessa oppirakennelmaa, jota kutsutaan sosiaalisten perusoikeuksien porrasmalliksi. Perustuslain sosiaalisia oikeuksia koskeva 19 § rakentuu mallille, jossa alemman portaan muodostaa pykälän ensimmäisen momentin mukainen vähimmäisturva ja ylemmän tätä korkeampi perusturva.
Perustuslain 19.1 §:ssä turvataan jokaiselle ”ihmisarvoisen elämän kannalta välttämätön toimeentulo”. Vaikka käsitteen sisällön täsmentäminen, esimerkiksi välttämättömän toimeentulon rahamääräisen suuruuden määritteleminen, on hankalaa, käytännössä toimeentulotuesta on muodostunut etuusjärjestelmä, joka toteuttaa 19.1 §:n tarkoittamaa oikeutta. Karkeasti yleistäen välttämätöntä toimeentuloa turvaavan vähimmäisturvan rahamääräinen vähimmäistaso vastaa toimeentulotuen perusosan kulloistakin tasoa, vaikka perusosaa voidaankin perustuslain 19.1 §:n sitä estämättä eräissä tilanteissa lyhytaikaisesti alentaa.
Perustuslain 19.2 §:n mukaan ihmisellä, joka on kohdannut jonkin perustuslain tunnistaman sosiaalisen riskin (esim. vanhuuden, sairauden tai työttömyyden), on oikeus perusturvaan siten kuin lailla tarkemmin säädetään. Kyseessä on perustuslaillinen toimeksianto, joka on merkityksellinen lainsäätäjän toiminnassa ja budjettivaltaa käytettäessä.Perusoikeusuudistuksen yhteydessä korostettiin 19 §:n toisen momentin mukaisen perusturvan itsenäisyyttä suhteessa ensimmäisen momentin takaamaan vähimmäisturvaan. Perustuslakivaliokunta esimerkiksi katsoi, ettei toisessa momentissa tarkoitetuissa tilanteissa yksilön perustoimeentulo voi muodostua ensimmäisen momentin mukaisesta viimesijaisesta turvasta. Perustuslakivaliokunta on myöhemmässä lausuntokäytännössään toistuvasti viitannut tähän lausumaansa: henkilöä, joka on perustuslain 19.2 §:n nojalla oikeutettu perustoimeentulon turvaan, ei saa jättää toimeentulotuen varaan. Tosin valiokunta on samalla korostanut, että perusturvan tason määrittelyssä on huomioitava yhteiskunnan taloudelliset voimavarat ja kulloinenkin julkisen talouden tila.
Vaikka perustuslakivaliokunta ei ole ottanut lausuntokäytännössään kantaa perusturvan euromääräiseen tasoon, se vaikuttaa sitoutuneen lähtökohtaisesti porrasmallin mukaiseen oppirakennelmaan, jossa perusturvaetuuden euromääräinen vähimmäistaso on määriteltävä sellaiseksi, että se nostaa ihmisen pois toimeentulotuen piiristä. Toisaalta valiokunta on Sipilän hallituksen kaudella kansaneläkeindeksin jäädytyksiä käsitellessään hyväksynyt esimerkiksi työmarkkinatuen tason määrittelyn sellaiseksi, että noin kaksi viidestä sen saajasta on laskennallisesti oikeutettu myös toimeentulotukeen. Oppi vähimmäisturvan ja perusturvan erillisyydestä on jäänyt näin perustuslakivaliokunnan käsittelyssä ohjelmalliseksi päämääräksi, joka ei ole estänyt säätämästä tätä oppia räikeästi rikkovaa lainsäädäntöä. Oppi ei ole estänyt edes tuon lainsäädännön muuttamista toimeentulotukiriippuvuutta eräissä ihmisryhmissä kasvattaneeseen suuntaan.
THL:n tutkimuspäällikkö Jussi Tervola on tänä syksynä Yhteiskuntapolitiikka-lehdessä ilmestyneessä artikkelissaan osoittanut, kuinka perusturva ja toimeentulotuki ovat olleet pitkälti koko perusturvan historian ajan päällekkäisiä eikä tuo päällekkäisyys ole kadonnut mihinkään perusoikeusuudistusta edeltäneen ajan (1990-luvun alku) ja nykyhetken välillä. Päällekkäisyys viittaa tässä siihen, että perusturvaetuutta saava saa tai olisi oikeutettu saamaan myös toimeentulotukea. Perusturvaetuutta saavan laskennallista oikeutta toimeentulotukeen kuvaava laskennallinen päällekkäisyys oikeastaan lisääntyi Sipilän hallituksen aikana 2015–2019 työttömyysturvan leikkausten ja aktiivimallin johdosta, mutta myös asumistuen leikkausten johdosta. Tervolan analyysin perusteella perusturvan ja toimeentulotuen päällekkäisyyskysymys kilpistyy tällä hetkellä pitkälti siihen, missä määrin kohtuuhintaisia asuntoja on tarjolla suurissa kaupungeissa.
Tervola osoittaa myös, kuinka perustuslain 19 §:n valtiosääntöoikeudellisen oppirakennelman ytimessä olevan ns. porrasmallin edellyttämä perusturvan ja toimeentulotuen täydellinen eriyttäminen vaatisi perusturvan roimaa tasokorotusta. Työmarkkinatuen kohdalla puhuttaisiin korotuksesta, joka olisi noin 100 euroa kuukaudessa. Tämä ei tokikaan nostaisi työmarkkinatuen tasoa vielä Euroopan sosiaalisen peruskirjan edellyttämälle tasolle, mikä kertoo osaltaan sosiaalisen peruskirjan loukkauksen syvyydestä.
Käytännössä sosiaalisten oikeuksien porrasmallin nykyistä parempi toteuttaminen edellyttäisi esimerkiksi, että nykyisen perusturvan ja nykyisen toimeentulotuen osia yhdistettäisiin yhdeksi etuudeksi, jonka vähenemisprosentti olisi pienempi kuin toimeentulotuessa. Mutta taipuuko perustuslain 19 § nykyisellään tällaiseen? Voiko KELAn hoitamasta perustoimeentulotuesta tulla nykyisen perustuslain 19 §:n puitteissa pykälän 2 momenttiin kiinnittyvä perusturvaetuus, jolloin pykälän 1 momenttiin kiinnittyvä vähimmäisturva muodostuisi kuntien hoitamasta täydentävästä toimeentulotuesta? Törmättäisiinkö tällaisessa uudistuksessa perusoikeuksien heikennyskieltoon tavalla, joka estäisi uudistuksen ilman perustuslain 19 §:n muuttamista? Nämä lienevät valtiosääntöoikeudellisia kysymyksiä, jota Rinteen hallituksen toimeentuloturvauudistusta valmistelevassa parlamentaarisessa komiteassa joudutaan pohtimaan.
Vaikuttaa ilmeiseltä, että perusturvan uudistamisessa tarvitaan kunnollista sosiaalipolitiikan ja valtiosääntöoikeuden tutkijoiden vuoropuhelua, jotta valtiosääntöoikeudelliset oppirakennelmat eivät jäisi niin kauas todellisuudesta kuin ne 1990-luvun perusoikeusuudistuksen yhteydessä toimeentuloturvalainsäädännön kohdalla jäivät.
Pauli Rautiainen
julkisoikeuden apulaisprofessori
Tampereen yliopisto
Perustuslakiblogi 
Vastaa