Perinteisen käsityksen mukaan perus- ja ihmisoikeudet suojaavat yksilöitä julkisen vallan puuttumiselta. Tällöin puhutaan negatiivisista velvoitteista: valtiolla on velvollisuus olla puuttumatta yksilön oikeuksiin. Jos poliisi esimerkiksi tappaa kadulla ihmisen, valtio rikkoo negatiivista velvoitettaan kunnioittaa oikeutta elämään. Jos poliisi ei olisi tehnyt mitään, ongelmaa ei olisi syntynyt.
Joskus ongelmaksi voi kuitenkin nousta nimenomaan se, että valtio ei tee mitään. Tästä on kyse silloin, kun puhutaan positiivisista toimintavelvoitteista, joita valtiolla on negatiivisten velvoitteiden lisäksi. Positiiviset toimintavelvoitteet tarkoittavat sitä, että valtiolla on velvollisuus toimia aktiivisesti perus- ja ihmisoikeuksien turvaamiseksi.
Tässä kirjoituksessa käsittelen viranomaisten positiivisia toimintavelvoitteita. Avaan valtioiden velvollisuuksien jakoa positiivisiin ja negatiivisiin sekä sitä, millä edellytyksillä viranomaisilta voidaan vaatia aktiivisia toimia perus- ja ihmisoikeuksin turvaamiseksi. Käsittelen myös valtion korostuneita positiivisia toimintavelvoitteita haavoittuvien ryhmien suhteen.
Taustalla on al-Holin suomalaisten tilanne, jota on käsitelty Perustuslakiblogissa kansainvälisen oikeuden, lasten oikeuksien, lastensuojelun kansainvälisten toimivaltakysymysten, ministerivastuun sekä terroristijärjestön jäsenyyden kriminalisoimisen näkökulmasta. Positiiviset toimintavelvoitteet ovat tärkeitä myös monen muun perus- ja ihmisoikeuksiin liittyvän kysymyksen kannalta.
Kysymys positiivisten toimintavelvoitteiden olemassaolosta ja laajuudesta on keskeinen osa arvioitaessa sitä, onko Suomella velvollisuus hakea al-Holin leirin lapset ja naiset Suomeen. Hallituksen joulukuussa tekemän linjauksen mukaan lapset tuodaan Suomeen, vapaaehtoisesti alueelle menneiden aikuisten osalta tilanne jäi auki. Oikeuskansleri katsoi aiemmin syksyllä, että julkisen vallan aktiivinen toimintavelvoite turvata perus- ja ihmisoikeuksien toteutuminen yhdistettynä lapsen oikeuksiin puoltaa ”sitä johtopäätöstä, että viranomaisten tulee pyrkiä ainakin lasten kotiuttamiseen”.
Aktiivinen toiminta on noussut keskeiseksi kysymykseksi sen takia, että Suomen valtio ei ole aktiivisesti rikkonut kenenkään leirillä oleskelevan oikeuksia, esimerkiksi oikeutta elämään. Oikeus elämään kuitenkin vaarantuu leiriolosuhteissa.
Käytän kirjoituksessa johdonmukaisuuden vuoksi termiä positiiviset (toiminta)velvoitteet, mutta yhtä hyvin voidaan puhua viranomaisten velvollisuudesta toimia aktiivisesti. Negatiiviset velvoitteet liittyvät puolestaan vaatimukseen viranomaisten passiivisuudesta.
Valtioiden kolmenlaiset velvollisuudet: kunnioittaminen, suojaaminen, toteuttaminen
Ihmisoikeuksien toteutuminen edellyttää valtioilta monenlaisia toimia, joihin liittyvistä velvollisuuksista on tehty erilaisia jaotteluita. YK:n ihmisoikeussopimuksia valvovat komiteat noudattavat jaottelua, jonka mukaan valtioiden tulee kunnioittaa, suojata ja toteuttaa ihmisoikeuksia. Vastaava jaottelu soveltuu myös kotimaisiin perusoikeuksiin.
Julkisella vallalla on ensinnäkin kunnioittamisvelvollisuus (englanniksi respect), joka on negatiivinen velvollisuus. Kunnioittamisvelvollisuus tarkoittaa sitä, että julkinen valta ei itse saa rajoittaa perusoikeuden toteutumista.
Toiseksi julkisella vallalla on suojaamisvelvollisuus (protect), joka tarkoittaa velvollisuutta suojata yksilöä muiden yksityisten taholta tulevilta perusoikeusloukkauksilta. Valtiolla on velvollisuus sekä ryhtyä toimiin estääkseen yksityisiä tahoja loukkaamasta oikeuksia että rangaista yksityisiä tahoja oikeuksien loukkaamisesta. Suojaamisvelvollisuus liittyy kiinteästi due diligence -standardiin, joka velvoittaa valtiota estämään ihmisoikeusloukkauksia ja reagoimaan niihin jälkikäteen.
Kolmas julkisen vallan velvollisuuksista on toteuttamisvelvollisuus (fulfil), joka viittaa velvollisuuteen taata perusoikeuden toteutuminen aktiivisin toimin. Toteuttamisvelvollisuus voi merkitä esimerkiksi velvollisuutta ohjata resursseja tietyn oikeuden toteutumiseen.
Suojaamis- ja toteuttamisvelvollisuus muodostavat yhdessä turvaamisvelvollisuuden, jolla tarkoitetaan julkisen vallan velvollisuutta turvata perusoikeuksien toteutuminen aktiivisin toimin. Euroopan ihmisoikeussopimuksen (EIS) toteutumista valvova Euroopan ihmisoikeustuomioistuin (EIT) on kehittänyt oikeuskäytännössään turvaamisvelvollisuutta vastaavan positiivisten toimintavelvoitteiden (positive obligations) käsitteen, joka on vaikuttanut merkittävästi sopimuksen tulkintaan. Vaikka EIS:n sopimustekstin velvoitteet ovat lähinnä negatiivisia, EIT:n mukaan sopimuksen tehokas toteutuminen edellyttää sekä negatiivisia että positiivisia velvoitteita (ks. esim. Marckx v. Belgia, nro 6833/74, 13.6.1979).
Joskus raja positiivisten ja negatiivisten toimintavelvoitteiden välillä on häilyvä, ja monet pitävät sitä keinotekoisena. Myös EIT on katsonut, että rajanveto on vaikeaa, ja se soveltaa usein ihmisoikeusloukkausten arviointiin samantyyppisiä periaatteita riippumatta siitä, onko kyse negatiivisesta vai positiivisesta velvoitteesta. Vaikka raja voidaankin perustellusti kyseenalaistaa, toistaiseksi tietty raja on kuitenkin olemassa. Positiivisten toimintavelvoitteiden laiminlyönnistä valittaminen on usein vaikeaa varsinkin, jos valituskelpoista päätöstä ei ole.
Negatiiviset ja positiiviset velvoitteet ja ihmisoikeuksien luokittelu
Jako negatiivisiin ja positiivisiin velvoitteisiin on läheisessä yhteydessä ihmisoikeuksien jaotteluun kansalaisoikeuksiin ja poliittisiin oikeuksiin (KP-oikeudet), joita kutsutaan myös vapausoikeuksiksi, ja taloudellisiin, sosiaalisiin ja sivistyksellisiin oikeuksiin (TSS-oikeudet). YK:n ihmisoikeuksien julistus vuodelta 1948 ei tee erotteluja KP- ja TSS-oikeuksien välille, mutta myöhemmin KP-oikeuksista laadittiin yksi sopimus ja TSS-oikeuksista toinen. Myös Euroopan neuvostossa on erilliset sopimukset KP-oikeuksille ja TSS-oikeuksille, joskin EIT:n oikeuskäytäntö on häivyttänyt oikeuksien välisiä eroja.
KP-oikeuksien velvoittavuus on ihmisoikeussopimuksissa selvempää kuin TSS-oikeuksien. YK:n TSS-sopimuksen 2 artiklan mukaan sopimusvaltiot sitoutuvat ”ryhtymään toimenpiteisiin” ”täysimääräisesti käytettävissä olevien voimavarojensa mukaan” sopimuksen turvaamien oikeuksien toteuttamiseksi ”asteittain”. YK:n KP-sopimuksen vastaavassa artiklassa todetaan, että sopimusvaltiot sitoutuvat ”kunnioittamaan ja takaamaan” sopimuksessa turvatut oikeudet. Asteittaisen toteutumisen käsite liitetään siis vain TSS-oikeuksiin.
Valtion negatiiviset velvoitteet on perinteisesti kytketty KP-oikeuksiin ja positiiviset TSS-oikeuksiin: KP-oikeuksien on katsottu edellyttävän puuttumattomuutta eli negatiivisten velvoitteiden täyttämistä ja TSS-oikeuksien aktiivisia toimia eli positiivisten velvoitteiden täyttämistä.
Jaottelu ei kuitenkaan ole selvä, koska myös KP-oikeuksien toteutuminen vaatii valtiolta aktiivisia toimia ja TSS-oikeuksien vastaavasti puuttumattomuutta. KP-oikeudet eivät toteudu, jos valtio ei aktiivisesti estä muita – ihmisiä ja muita yksityisiä tahoja – loukkaamasta näitä oikeuksia. KP-oikeuksien turvaaminen vaatii myös resursseja. Esimerkiksi oikeusturva ei voi toteutua ilman riippumatonta oikeuslaitosta, jonka ylläpitäminen vaatii rahaa. Oikeus elämään on perinteinen vapausoikeus, mutta sen toteutuminen edellyttää YK:n ihmisoikeuskomitean mukaan valtiolta myös useita aktiivisia toimia, esimerkiksi suojaamista aliravitsemukselta ja vakavilta sairauksilta.
Ihmisoikeuksien jako KP- ja TSS-oikeuksiin ei sekään ole itsestään selvä. Monet ihmisoikeussopimusten valvontaelimet korostavat oikeuksien jakamattomuutta. KP-oikeudet tarvitsevat toteutuakseen TSS-oikeuksia ja päinvastoin. Monissa uudemmissa ihmisoikeusasiakirjoissa turvataankin sekä KP- että TSS-oikeuksia. Myös Suomen perustuslaissa turvataan molempia oikeuksia.
Aktiivinen turvaaminen julkisen vallan velvollisuutena
KP- ja TSS-oikeuksien välisiä eroja lieventää Suomessa myös perustuslain 22 §, jonka mukaan julkisen vallan on turvattava perus- ja ihmisoikeuksien toteutuminen. Perustuslain 22 § on keskeinen oikeusperusta julkisen vallan velvollisuudelle toimia aktiivisesti. Pykälän sanamuodossa mainittu ”turvaaminen” viittaa nimenomaan aktiiviseen toimintaan. Turvaamisvelvollisuus ulottuu sekä perustuslain turvaamiin oikeuksiin että kaikkiin Suomen ihmisoikeusvelvoitteisiin.
Perustuslain 22 §:ssä mainittu ”julkinen valta” tarkoittaa valtiota ja kaikkia valtioon rinnastuvia tahoja, kuten viranomaisia. Perusoikeudet on turvattava esimerkiksi lainsäädännössä ja viranomaispäätöksissä. Perusoikeussäännökset velvoittavat myös kuntia. Valtio voi viranomaisten toiminnan lisäksi joutua epäsuorasti vastuuseen myös yksityisten tahojen ihmisoikeusloukkauksista.
Kansainvälisten ihmisoikeussopimusten lähtökohta on se, että valtio on viime kädessä vastuussa ihmisoikeuksien toteuttamisesta. Valtio ei siis voi oikeuttaa viranomaisten laiminlyöntejä sillä, että viranomaiset eivät olleet tehtäviensä tasalla.
Positiivisten toimintavelvoitteiden kirjo
Millaisia toimia kansallisilta viranomaisilta sitten voidaan edellyttää? EIT jakaa positiiviset toimintavelvoitteet karkeasti kahteen ryhmään, aineellisiin ja prosessuaalisiin. Aineellisia ja prosessuaalisia toimintavelvoitteita arvioidaan erikseen. Vaikka EIT toteaisikin, että valtiolla ei tietyissä olosuhteissa ollut aineellisia positiivisia toimintavelvoitteita, se voi silti katsoa, että valtio on rikkonut prosessuaalisia toimintavelvoitettaan.
Aineellisia positiivisia toimintavelvoitteita ovat esimerkiksi lainsäädännön säätäminen ja ihmisoikeusloukkauksia estävien rakenteiden luominen. Aineellisilla positiivisilla toimintavelvoitteilla on ollut se tärkeä vaikutus, että ne ovat hämärtäneet rajaa KP- ja TSS-oikeuksien välillä (esim. Airey v. Irlanti, nro 6289/73, 9.10.1979). Prosessuaaliset positiiviset toimintavelvoitteet voivat liittyä esimerkiksi valtion velvollisuuteen tutkia oma-aloitteisesti kuolemaan johtaneet olosuhteet perusteellisesti ja riittävän aineiston pohjalta sekä taata kuolleen henkilön omaisille mahdollisuus osallistua prosessiin.
Myös muut ihmisoikeussopimusten valvontaelimet ovat korostaneet aktiivisen toiminnan tärkeyttä. YK:n lapsen oikeuksien sopimuksessa on säädetty erikseen ”yleisistä täytäntöönpanotoimista” eli toimista, joihin valtioiden on ryhdyttävä toteuttaakseen sopimusta. Sopimuksen 4 artiklan mukaan sopimusvaltioiden pitää ryhtyä ”kaikkiin tarpeellisiin lainsäädännöllisiin, hallinnollisiin ja muihin toimiin” sopimuksen turvaamien oikeuksien toteuttamiseksi. Sopimuksen toteutumista valvova lapsen oikeuksien komitea on linjannut, että sopimuksen toteutuminen vaatii lainsäädäntöön ja lainkäyttöön liittyvien toimenpiteiden lisäksi lukuisia muita toimenpiteitä, kuten koordinointia ja riittäviä resursseja. Nämä velvoitteet ovat aktiivisia. Komitea on myös korostanut syrjimättömyyden merkitystä sopimuksen täytäntöönpanon kannalta.
Kuinka paljon on tarpeeksi?
Positiivisten toimintavelvoitteiden arviointia hankaloittaa se, että aktiivisen toiminnan skaala on laaja. Vaikka negatiivisten velvoitteidenkin loukkauksia on eri asteisia, negatiivisten velvoitteiden toteutumisen arviointi on yksinkertaisempaa. Negatiivisten velvoitteiden loukkausten arvioimiseen sovelletaan perus- ja ihmisoikeuksien rajoitusedellytyksiä, jotka ovat kehittyneet perustuslakivaliokunnan käytännössä (PeVM 25/1994 vp) ja EIT:n oikeuskäytännössä.
Aktiivinen toiminta ei kuitenkaan asetu samalla tavalla joko-tai -asteikolle. Voi olla, että valtio on ohjannut jonkin verran resursseja oikeuslaitoksen toimintaan mutta ei kuitenkaan tarpeeksi, jotta oikeusturva toteutuisi.
Positiivisten toimintavelvoitteiden riittävyyden ja laajuuden arviointiin voi hakea ohjeita EIT:n oikeuskäytännöstä. EIT:n oikeuskäytäntö rakentuu vahvasti aiempien tapausten pohjalle. Kun EIT on tunnistanut positiivisten velvoitteiden olemassaolon tietyntyyppisissä tapauksissa, uudemmissa vastaavissa tapauksissa se keskittyy arvioimaan, täyttivätkö viranomaiset positiiviset toimintavelvoitteensa vai eivät.
EIT on kehittänyt erilaisia testejä sen arvioimiseksi, onko valtio rikkonut positiivisia toimintavelvoitteitaan. Arvioiminen alkaa siitä, onko positiivista toimintavelvoitetta ylipäätään olemassa tietyissä olosuhteissa. EIT käyttää usein kohtuullisen tasapainon testiä (fair balance) (esim. Hatton ym. v. UK, nro 36022/97, 8.7.2003), jossa yhdessä vaakakupissa on hakijan ja toisessa valtion intressi. EIT ensinnäkin pohtii, millaista toimintaa valtiolta voidaan edellyttää, jotta intressien välillä vallitsisi oikeudenmukainen tasapaino. Tämän jälkeen EIT arvioi, onko valtio toiminut positiivisten toimintavelvoitteidensa mukaisesti. EIT kiinnittää arvioinnissa huomiota etenkin siihen, onko valtion toiminta ollut kohtuullista (reasonable): ovatko kansalliset viranomaiset huolellisesti identifioineet ja punninneet eri intressejä ja onko prosessi ollut oikeudenmukainen ja avoin? Jos EIT katsoo, että valtion toiminta ei ole johtanut oikeudenmukaiseen tasapainoon eri intressien välillä, valtio on rikkonut positiivisia toimintavelvoitteitaan. Kansallisten ratkaisujen perusteluilla on arvioinnissa keskeinen rooli.
Toinen EIT:n käyttämä testi on ”kohtuullinen tieto ja keinot”-testi (reasonable knowledge and means). EIT on kehittänyt testin sellaisten tapausten arviointiin, joissa on kyse valtion velvollisuuksista suojella oikeutta elämään sekä henkilökohtaista koskemattomuutta muiden yksityisten tahojen loukkauksilta. Osman-tapauksessa (Osman v. UK, nro 23452/94, 28.10.1998) EIT katsoi, että oikeutta elämään suojaava EIS:n 2 artikla voi edellyttää positiivista toimintavelvoitetta ryhtyä ennakoiviin toimiin. Velvoitteita on kuitenkin tulkittava siten, ettei kansallisille viranomaisille tule ”mahdotonta tai suhteetonta” taakkaa.
”Kohtuullinen tieto ja keinot”-testissä positiivinen toimintavelvoite syntyy, jos kansalliset viranomaiset ensinnäkin tiesivät tai niiden olisi pitänyt tietää oikeutta elämään uhkaavan todellisen ja välittömän riskin olemassaolosta (”kohtuullinen tieto”-osuus). Toinen edellytys on, että viranomaiset eivät ryhtyneet sellaisiin toimiin, joita niiltä olisi voinut kohtuullisesti edellyttää (”kohtuulliset keinot”-osuus). Riskin ei aina tarvitse olla konkreettinen; esimerkiksi Bljakaj-tapauksessa (Bljakaj v Kroatia, nro 74448/12, 18.9.2014) EIT katsoi, että valtioilla on yleisempi velvollisuus suojella ihmisten terveyttä ja elämää. Sekä kohtuullisen tiedon että keinojen arviointi on kuitenkin tapauskohtaista, eikä kaikkiin tilanteisiin soveltuvia ohjeita ole mahdollista antaa ennakolta.
EIT:n oikeuskäytännön perusteella keskeisessä asemassa on siis se, tiesivätkö viranomaiset riskin olemassaolosta ja ryhtyivätkö ne sellaisiin toimenpiteisiin, joita voidaan kohtuudella edellyttää. Viranomaisten tosiasiallisilla toimintamahdollisuuksilla on merkitystä arvioitaessa sitä, millaisiin toimiin viranomaisten olisi pitänyt ryhtyä. Jos viranomaiset eivät ryhdy mihinkään toimiin positiivisesta toimintavelvoitteesta huolimatta, on todennäköistä, että EIT toteaa sopimuksen tulleen loukatuksi.
Positiiviset toimintavelvoitteet ja haavoittuvat ryhmät
Julkisen vallan positiiviset toimintavelvoitteet ulottuvat kaikkiin ihmisiin, mutta erityisen korostuneita ne ovat haavoittuvassa asemassa olevien henkilöiden kohdalla.
Haavoittuvuudella on kansainvälisessä oikeudessa useita määritelmiä. Yhden määritelmän mukaan haavoittuvuus tarkoittaa sitä, että ihmistä on helppo vahingoittaa tai loukata fyysisesti, psyykkisesti tai sosiaalisesti, koska hän on hauras tai heikko tai herkkä ja sensitiivinen.
Haavoittuvuus voidaan jakaa kahteen tyyppiin sen perusteella, onko haavoittuvuus henkilön ominaisuus vai liittyykö haavoittuvuus tietyn hetken olosuhteisiin. Haavoittuvuus voi ensinnäkin olla synnynnäistä. Esimerkiksi lapsia ja vanhuksia pidetään iän perusteella haavoittuvina. Lasten juridisen aseman erityinen sääntely perustuu käsitykseen siitä, että lapset tarvitsevat erityistä suojelua ja apua oikeuksiensa käyttämisessä. Haavoittuvuus voi liittyä myös olosuhteisiin, esimerkiksi asemaan turvapaikanhakijana. Sama henkilö voi olla haavoittuva useammalla eri perusteella, jolloin haavoittuvuus on erityistä. Esimerkiksi turvapaikanhakijalapset ovat erityisen haavoittuvia.
Haavoittuvuus on otettava huomioon myös arvioitaessa al-Holin aikuisiin ulottuvia positiivisia toimintavelvoitteita. Kuten Sanna Mustasaari huomauttaa perustuslakiblogin kirjoituksessaan, al-Holin leirillä olevien aikuisten tilanteet ovat erilaisia. Osa heistä voi olla erittäin haavoittuvassa asemassa. EU:n turvapaikanhakijoiden vastaanottoa koskevassa direktiivissä (2013/33/EU) on lista ryhmistä, jotka ovat haavoittuvassa asemassa. Näihin ryhmiin kuuluvat muun muassa raskaana olevat naiset sekä yksinhuoltajat, joilla on alaikäisiä lapsia. Vaikka direktiivi ei sovellukaan al-Holin suomalaisten tilanteeseen, direktiivin listalla on merkitystä myös muissa kuin direktiivin kattamissa tilanteissa. Al-Holin aikuisten tilanteen arvioimisessa pitäisi kiinnittää huomiota myös siihen, onko tällä hetkellä aikuinen henkilö ollut alaikäinen lähtiessään leirille.
Lopuksi
Julkisuudessa on esitetty näkemyksiä, joiden mukaan Suomella ei olisi minkäänlaista velvollisuutta auttaa al-Holin aikuisia. Positiiviset toimintavelvoitteet kuitenkin voivat edellyttää kohtuullisia toimia aikuistenkin tuomiseksi leiriltä, etenkin sellaisten aikuisten, jotka ovat haavoittuvassa asemassa.
Velvollisuus auttaa lasten äitejä syntyy vähintäänkin epäsuorasti lapsen oikeuksien kautta. Kuten Suvianna Hakalehto ja Virve Toivonen toteavat perustuslakiblogin kirjoituksessaan, lasten jättäminen leirille loukkaa useita lapsen oikeuksia, kuten oikeutta henkiinjäämiseen ja kehitykseen, oikeutta suojeluun ja turvallisuuteen sekä oikeutta perhe-elämän suojaan – ja lasten äitejä koskevat päätökset heijastuvat suoraan lapsen oikeudelliseen asemaan.
Äitien jättäminen leirille rikkoisi paitsi heidän omia oikeuksiaan myös katkaisisi äidin ja lapsen välisen yhteyden tavalla, joka ei täytä esimerkiksi EIT:n lastensuojeluasioita koskevan oikeuskäytännön eikä YK:n lapsen oikeuksien sopimuksen vaatimuksia. EIT katsoo lastensuojeluasioissa vakiintuneesti, että valtioilla on useita positiivisia toimintavelvoitteita, esimerkiksi arvioida huostaanottotapauksissa perheen jälleenyhdistämisen mahdollisuutta säännöllisin väliajoin ja huolehtia siitä, että lapsella on mahdollisuus pitää yhteyttä perheeseensä. Lapsen oikeuksien aktiivinen turvaaminen edellyttää siis myös äitien tuomista Suomeen.
Milka Sormunen
valtiosääntöoikeuden väitöskirjatutkija
Helsingin yliopisto
Perustuslakiblogi 
Vastaa