Sosiaalityössä kohdataan yhä useammin henkilöitä, jotka ovat eri syistä menettäneet oleskelulupansa. Käsittelen tässä kirjoituksessa heidän epäselvää asemaansa sosiaaliturvajärjestelmässä. En viittaa kirjoituksessa oleskeluluvan menettämisellä niihin erityisiin tilanteisiin, joissa henkilön oma menetelty on mahdollisesti vaikuttanut oleskeluluvan voimassaolon päättymiseen, vaan yleisesti siihen, että henkilön oleskelulupa on jostain syystä umpeutunut myöntämättä jääneen jatkoluvan tai oleskeluluvan perumisen vuoksi. Keskityn tilanteisiin, joissa oleskeluluvan menettänyt on hakenut uudelleen turvapaikkaa.
Edellisen hallituskauden (2015–2019) aikana ulkomaalaislakiin tehtiin muutoksia, joiden vuoksi monia määräaikaisia oleskelulupia ei ole jatkettu. Näin syntyi oikeudellinen ja sosiaalipoliittinen sekaannus muun muassa siitä, kuuluuko tämän ryhmän saada sosiaali- ja terveyspalvelut kunnasta vai vastaanottokeskuksesta. Samoin syntyi oikeudellinen ja sosiaalipoliittinen epäselvyys siitä, mihin etuuksiin ja palveluihin oleskelulupansa menettäneillä henkilöillä on oikeus.
Kirjoitus perustuu kokemuksiini sosiaalityöntekijänä, Kelassa työskentelevän asiantuntijan konsultaatioon sekä oleskeluvan ja toimeentulotuen suhdetta koskevaan oikeuskäytäntöön. Jotta perustuslain asettama vaatimus yhdenvertaisesta kohtelusta toteutuu, tulisi päätettäessä oleskeluluvan menettäneiden oikeuksista etuuksiin ja palveluihin noudattaa valtakunnallisesti yhtenäisiä toimintalinjoja. Se ei ole helppoa, sillä tapauskohtaisen harkinnan merkitys korostuu toimeentulotuen ratkaisuissa.
Oleskeluluvan menettäneiden oikeus toimeentulotukeen
Oleskeluluvan voi menettää eri syistä. Umpeutuneen oleskeluluvan uusiminen ei välttämättä onnistu, jos luvan perusteena ollut työ- tai perhesuhde on päättynyt tai jos on tehnyt Suomessa vankilatuomioon johtaneen rikoksen. Osa oleskeluluvan menettäneistä on humanitaarisen suojelun tai maasta poistumisen estymisen vuoksi luvan saaneita henkilöitä, jotka ovat usein alun perin tulleet Suomeen turvapaikanhakijoiksi. Kun ensimmäisen määräaikaisen oleskeluluvan perusteena olleiden syiden pohjalta ei enää lakimuutosten jälkeen ole voitu myöntää oleskelulupia, ei myöskään jatkolupia näille lupatyypeille ole myönnetty.
Oleskeluluvan umpeutumisesta seuraa, että oikeus Kelan maksamiin asumisperusteisiin perusturvaetuuksiin kuten asumistukeen päättyy viimeistään siinä vaiheessa, kun kielteinen jatkolupapäätös on lainvoimainen. Oikeus toimeentulotukeen voi kuitenkin säilyä, koska toimeentulotuki ei ole laissa sidottu voimassa olevaan oleskelulupaan (apulaisoikeusasiamiehen ratkaisu 14.5.2019, EOAK/465/2018 ja korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu, KHO:2019:59). Ilman voimassa olevaa oleskelulupaa olevan toimeentulotukihakemuksen ratkaisu perustuu kokonaisarvion siitä, katsotaanko henkilön oleskelu vakituiseksi toimeentulotukilain näkökulmasta (apulaisoikeusasiamiehen ratkaisu 18.12.2015, Dnro 4096/4/14).
Merkittävä painoarvo toimeentulotuen myöntämistä tai myöntämättä jättämistä koskevassa ratkaisussa on annettava sille, onko aiemmin oleskeluluvalla kunnassa asuneen henkilön oleskelu edelleen katsottavissa toimeentulotukilaissa tarkoitetulla tavalla vakituiseksi. Yksittäisen toimeentulotuen ratkaisijan mahdollisuudet arvioida asumisen vakituisuutta tapauskohtaisesti voivat kuitenkin olla rajalliset. Tämä liittyy yleisemmin toimeentulotuen Kela-siirron haasteisiin. Näin riski epäyhdenmukaisiin ratkaisukäytäntöihin kasvaa.
Takaisin vastaanottokeskukseen
Tilanteet, joissa Kelan etuuksilta siirrytään takaisin vastaanottokeskuspalvelujen piiriin, vaikuttaisivat lisääntyneen vuoden 2019 aikana. Vastaanottokeskuspalveluja ovat vastaanottoraha sekä vastaanottokeskuksen majoitus-, sosiaali- ja terveyspalvelut.
Oleskeluluvan menettäneet päätyvät usein hakemaan uudelleen turvapaikkaa. Uusi turvapaikkahakemus käytännössä estää toimeentulotuen saannin, vaikka kotikuntamerkintä ja muut Suomeen muodostuneet siteet puoltaisivat oleskelun tulkitsemista toimeentulotukilaissa tarkoitetulla tavalla vakituiseksi. Tämä johtuu siitä, että vastaanottokeskuksen maksama vastaanottoraha ja majoittuminen vastaanottokeskuksessa on lain nykyisessä soveltamiskäytännössä katsottu toimeentulotukeen nähden ensisijaiseksi keinoksi turvata turvapaikanhakijan toimeentulo (ks. Kelan toimeentulotuen etuusohje 2020). Niin oikeudellisesti kuin sosiaalipoliittisesti on kuitenkin epäselvää, tulisiko näin olla.
Vastaanottorahan ja vastaanottopalvelujen ensisijaisuudesta suhteessa toimeentulotukeen linjataan korkeimman hallinto-oikeuden päätöksessä (KHO 2019:62). Kyseinen päätös ei kuitenkaan välttämättä suoraan oikeuttaisi päättelemään, että vastaanottoraha olisi toimeentulotukeen nähden ensisijainen myös silloin, kun henkilöllä on kotikunta ja hänen yksilölliset olosuhteensa (työ- ja perhesiteet, maassa oleskelun pituus jne.) puoltaisivat oleskelun tulkitsemista muuksi kuin tilapäiseksi. Kyseinen korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu koskee tapausta, jossa vastaanottopalvelujen piiristä poistettu, niin sanotusti paperittomaksi jäänyt kielteisen turvapaikkapäätöksen saanut henkilö oli hakenut Kelasta toimeentulotukea. Valittajalla ei ollut koskaan ollut kotikuntaa Suomessa, joten kyseisen ratkaisun ei ainakaan yksinään tulisi suunnata lain soveltamiskäytäntöä tässä kirjoituksessa kuvatuissa tapauksissa, joissa henkilöllä on tai on ollut kotikunta.
Toistaiseksi ei ole oikeuskäytäntöä, joka ottaisi kantaa toimeentulotuen ensisijaisuuteen vastaanottorahaan nähden silloin, kun henkilöllä on kotikunta ja hänen oleskelunsa olisi tulkittavissa toimeentulotukilaissa tarkoitetulla tavalla vakituiseksi. Ilmeistä kuitenkin on, että edellisen hallituksen ulkomaalaislakiin tekemät tiukennukset ovat sysänneet ulkomaalais- ja rajapoliittisia kysymyksiä sosiaalipolitiikan tontille ratkaistaviksi.
Koska vastaanottoraha vastaa vain sitä osaa toimeentulotuen perusosasta, josta on vähennetty vastaanottokeskuksen hyödykkeinä järjestämä osuus, ei vastaanottoraha mahdollista asumista omassa vuokra-asunnossa. Toisaalta oleskeluluvan menettäneen henkinen kynnys palata vastaanottokeskukseen on usein hyvin korkea. Ihminen on saattanut oppia suomea ja olla ansiotyössä, jolloin paluu lähtöruutuun koetaan ansaitsemattomana rangaistuksena. Jos majoittuminen tuttujen luona ei onnistu, luvan menettänyt päätyy helposti asunnottoman kaltaiseen asemaan. Ulkomaalaislain muutokset ovatkin tuottaneet Suomeen uudenlaista asunnottomuutta, jonka yhteiskuntapoliittisia seurauksia emme vielä täysin hahmota. Kuormittavassa elämäntilanteessa esimerkiksi ammattiopinnot saattavat keskeytyä.
Uuden turvapaikkahakemuksen jättäneiden henkilöiden mahdollisuudet vastata itse omasta elatuksestaan ovat usein heikot. Kesäkuun alussa 2019 voimaan tulleen lakimuutoksen (ks. HE 273/2018 vp, jota ei käsitelty perustuslakivaliokunnassa) jälkeen työnteko-oikeuden 3–6 kuukauden odotusaika alkaa alusta sen jälkeen, kun uusi turvapaikkahakemus on jätetty.
Voiko kotikuntaan ja kuntalaisuuteen sidoksissa olevia oikeuksia menettää?
Oleskeluluvan menettäneiden asema sosiaaliturva- ja palvelujärjestelmässä on altis eriäville tulkinnoille ulkomaalaislain, kansainvälistä suojelua hakevan vastaanottoa koskevan lain, toimeentulotukilain ja kuntalain välisten hankauspintojen vuoksi. Eräs tällainen yhteentörmäys liittyy siihen, että kotikuntalain mukainen kotikunta säilyy, vaikka oleskelulupa olisi umpeutunut. Voimassa olevan kotikuntamerkinnän painoarvo oikeuksien määrittäjänä ei tällä hetkellä ole yksiselitteinen. Sen selkiyttäminen, missä suhteessa eri lait ovat toisiinsa, ei saisi olla yksittäisen kunnan tai Kelan virkailijan vastuulla.
Samoin kuten kuntalaisen uusi turvapaikkahakemus ei saisi muodostaa estettä toimeentulotuen saannille, jos muut toimeentulotuen myöntämisen edellytykset täyttyvät, ei pelkästään uuden turvapaikkahakemuksen jättämisen tulisi johtaa siihen, että henkilö siirtyy saamaan sosiaali- ja terveyspalvelut vastaanottokeskuksen järjestäminä sen sijaan, että saisi palvelut kunnasta. Viranomaisten näkökulmasta yksinkertaisin ratkaisu ei välttämättä ole oikeudellisesti kestävin ratkaisu. On epäselvää, minkä säädösten nojalla kuntalaisuuden perusteella muodostuvat oikeudet voidaan evätä.
Kuntalaisesta paperittomaksi
Ulkomaalaislakiin on tehty muutoksia, jotka ovat tiukentaneet oleskeluluvan saannin ehtoja. Näin ovat lisääntyneet myös tilanteet, joissa laki sallisi maasta poistamisen, mutta Suomen viranomaiset eivät voi lähtömaiden viranomaisiin liittyvistä syistä toteuttaa palautuksia.
Kuten Talvikki Ahonen ja Annastiina Kallius ovat artikkelissaan ”Paperittomuuden tuotanto ja hallinta Suomessa vuosina 2015–2017” todenneet, keskeinen mekanismi, joka Suomessa on lisännyt institutionaalisesti tuotettua paperittomuutta, on kielteisen turvapaikkapäätöksen saaneen henkilön poistaminen vastaanottokeskuspalvelujen piiristä. Ei ole saatavilla tietoa tai tilastoja siitä, onko kuntalaisesta turvapaikanhakijaksi palannut henkilö pudonnut vastaanottokeskuspalvelujen piiristä edelleen niin sanotusti paperittomaksi tai kuinka monelle näin on mahdollisesti käynyt. Sosiaali- ja terveysministeriö on linjannut, että näiden maassa ilman oleskeluoikeutta olevien kiireellisen sosiaalihuollon tarve tulee ensisijaisesti arvioida kunnassa. Samaan aikaan tutkimukset ovat osoittaneet, että paperittomien pääsy kunnan palveluihin on ollut vaihtelevaa eivätkä oikeudet toteudu kunnissa yhtenäisellä tavalla.
Humanitaarisen suojelun oleskeluluvan menettäneiden tilanne kohtuuton
Eettisestä näkökulmasta erityinen ryhmä oleskeluluvan menettäneiden joukossa ovat humanitaarista suojelua saaneet henkilöt. Vuoden 2015 ja kevään 2016 aikana myönnettyjen lähes kahdensadan humanitaarisen suojelun oleskeluluvan (ks. tilastot.migri.fi) myöntöajankohtana ei ollut julkisessa tiedossa, että tämä lupatyyppi tulisi poistumaan. Näin ollen viranomaiset eivät valmistaneet näinä vuosina humanitaarista suojelua saaneita henkilöitä siihen, ettei heidän oleskelulupiaan enää ensimmäisen vuoden jälkeen jatkettaisi. Heidät otettiin kunnissa vastaan sillä lähtöolettamuksella, että he asettuisivat Suomeen pysyvästi, heidän kotoutumiseensa investoitiin ja heidät ohjattiin TE-toimistojen kotoutumiskoulutuksiin. Sillä, että henkilö on oppinut suomea, hakeutunut ammattiopintoihin tai työllistynyt ei ole ollut vaikutusta jatkolupapäätökseen. Inhimilliset näkökulmat huomioiden sekä epäsuotuisan väestökehityksen valossa on selvää, ettei tämä ole ollut onnistunutta yhteiskuntapolitiikkaa.
Iiris Annala
sosiaalityöntekijä
valtiotieteiden maisteri, yhteiskuntapolitiikka
valtiotieteiden maisteri, sosiaalityö
Perustuslakiblogi 
Vastaa