Kirjoitin vuoden 2015 lopulla perustuslakiblogissa siitä, kuinka Sipilän hallituksen säästölait läpäisivät perustuslakivaliokunnan ennakollisen perus- ja ihmisoikeuskontrollin.
Nyt viisi vuotta myöhemmin Suomi sai Strasbourgista langettavan ratkaisun Suomea sitovien ihmisoikeusvelvoitteiden rikkomisesta: syksyllä 2015 hyväksytty varhaiskasvatuslain muutos, jolla lapsen oikeutta varhaiskasvatukseen rajattiin 20 tuntiin viikossa ja kokoaikainen varhaiskasvatus myönnettiin pääsääntöisesti kokoaikaisesti opiskelevien tai työssä olevien vanhempien lapsille, rikkoi Euroopan sosiaalista peruskirjaa. (Ratkaisu on luettavissa kokonaisuudessaan täältä.)
Sosiaalinen peruskirja on Suomea sitova taloudellisia, sosiaalisia ja sivistyksellisiä oikeuksia suojaava ihmisoikeussopimus, jonka loukkaamisesta Suomi on saanut aiemminkin lukuisia langettavia ratkaisuja.
Peruskirjaa valvovan Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitean päätös saa kysymään, epäonnistuiko perustuslakivaliokunta syksyllä 2015 perus- ja ihmisoikeuskontrollissaan käsitellessään hallituksen esitystä varhaiskasvatusoikeuden rajaamisesta.
Miten perustuslakivaliokunnan läpäisi hallituksen esitys, joka rikkoi Suomen kansainvälisiä ihmisoikeusvelvoitteita?
Hallituksen esitys 80/2015 vp lasten varhaiskasvatusoikeuden rajaamisesta ja sen käsittely perustuslakivaliokunnassa
Lukuisten syksyllä 2015 käsiteltyjen säästölakien joukossa oli esitys eräiden lasten oikeuden varhaiskasvatukseen rajaamisesta (HE 80/2015 vp). Hallitus esitti, että jokaisella lapsella olisi oikeus saada varhaiskasvatusta vain 20 tuntia viikossa. Samalla subjektiivinen oikeus 20 tuntia ylittävään kokopäiväiseen varhaiskasvatukseen esitettiin rajattavaksi niille lapsille, joiden huoltajat työskentelevät kokoaikaisesti taikka opiskelevat, toimivat yrittäjänä tai työllistyvät omassa työssä päätoimisesti. Hallituksen esitys hyväksyttiin. Kysymyksessä oli merkittävä muutos lapsen oikeuteen saada varhaiskasvatusta.
Arvioidessaan hallituksen esitystä (ks. PeVL 12/2015 vp) perustuslakivaliokunta lähti perusoikeusuudistuksen yhteydessä tehdystä tulkinnasta, jonka mukaan päävastuu lapsen kehityksestä ja kasvatuksesta kuuluu perheelle. Niinpä vaikka osan perheistä kohdalla kysymys on merkittävästä muutoksesta, näiden perheiden osalta täysipäiväistä oikeutta varhaiskasvatukseen ei valiokunnan mielestä voida pitää ehdottoman välttämättömänä, koska ainakin toinen vanhemmista on kotona. Samalla valiokunta kuitenkin myös painotti, että niissä tilanteissa, joissa lapsen etu niin vaatii, lapselle on järjestettävä varhaiskasvatusta kokopäiväisesti. Perustuslakivaliokunta katsoi näin esityksestä antamassaan lausunnossa, että esitys oli sopusoinnussa perustuslain ja Suomea sitovien kansainvälisten ihmisoikeusvelvoitteiden kanssa.
Perustuslakivaliokunta kuuli lausuntoa antaessaan Tampereen yliopiston julkisoikeuden professori Raija Huhtasta, Itä-Suomen yliopiston sosiaalioikeuden professori Toomas Kotkasta, Helsingin yliopiston valtiosääntöoikeuden dosentti Liisa Niemistä ja Turun yliopiston valtiosääntöoikeuden professori Veli-Pekka Viljasta.
Perustuslakivaliokunnan lausunto seurailee keskeisissä kohdissaan erityisesti Kotkaksen lausuntoa. Kotkas katsoo (viitaten analogisesti KHO:n kunnallisia terveyspalveluita koskeviin ratkaisuihin), että varhaiskasvatuksen kaltaisiin määrärahasidonnaisiin palveluihin liittyvä priorisointi ei loukkaa yhdenvertaisuutta silloin, kun priorisoinnin perustana käytetty kriteeri on hyväksyttävä eikä hakijoiden yksilöllisen tarpeen arviointia ole poissuljettu. Kotkaksen mukaan julkistalouden säästöt muodostivat hyväksyttävän perusteen priorisoinnille. Hänen katsoi myös, ettei lapsen oikeuden kehitykseen ja varhaiskasvatukseen voi nähdä automaattisesti vaarantuvan, jos lasta hoidetaan osittain kotona oman vanhemman toimesta. Kotkaksen mukaan hallituksen esityksessä ei ollut näin minkäänlaisia perus- ja ihmisoikeusongelmia.
Raija Huhtanen on lausunnossaan hieman varauksellisempi kuin Kotkas, mutta hänenkin mielestään esitys on perus- ja ihmisoikeusnäkökulmasta hyväksyttävä. Hän korostaa, että hallituksen esitys sisältää sellaisia säännöksiä, jotka pehmentävät eri asemaan asettamisen vaikutuksia lapseen.
Veli-Pekka Viljanen suhtautuu lausunnossaan esitykseen vielä Huhtastakin varauksellisemmin, mutta päätyy kokonaisarvionaan siihen, että esitys täyttää vielä riittävällä tavalla perustuslain 19 §:n 3 momentissa säädetyn julkisen vallan velvollisuuden tukea lapsen huolenpidosta vastaavien mahdollisuuksia turvata lapsen hyvinvointi ja yksilöllinen kasvu. Hän katsoo sääntelyn mahtuvan myös perustuslain 6 §:n yhdenvertaisuussääntelyn sallimaan lainsäätäjän harkintamarginaaliin, sillä perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännössä harkintamarginaali on tällaisissa yhteyksissä muodostunut väljäksi.
Liisa Nieminen asettui lausunnossaan päinvastaiselle kannalle kuin Huhtanen, Kotkas ja Viljanen. Hänen mukaansa hallituksen esitys rikkoi syrjintäkieltoa asettaessaan lapset keskenään eri asemaan ilman hyväksyttävää syytä.
Näyttää siis siltä, että perustuslakivaliokunta hyväksyi hallituksen esityksen perustuslain ja Suomea sitovien ihmisoikeusvelvoitteiden mukaiseksi niillä perusteilla, joilla sen kuulemien asiantuntijoiden enemmistö piti esitystä perus- ja ihmisoikeuksien mukaisena. Huomionarvoista niin valiokunnan kuulemien asiantuntijoiden lausunnoissa kuin valiokunnan omassa lausunnossa on se, että valtiosääntöoikeudellinen argumentaatio kiinnitetään kansallisiin oikeuslähteisiin ja erityisesti perustuslain esitöihin samalla, kun kansainvälisiä ihmisoikeusvelvoitteita käsitellään erittäin niukasti. Esimerkiksi Euroopan sosiaaliseen peruskirjaan ei viitata lainkaan.
Lastensuojelun keskusliiton valitus ja Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitean sen johdosta antama ratkaisu
Lastensuojelun keskusliitto valitti vuonna 2016 varhaiskasvatusoikeuden rajoituksesta Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitealle. Valituksen mukaan varhaiskasvatusoikeuden rajoitus asetti lapset yhdenvertaisuuden kannalta eri asemaan ja jätti osan lapsista heikompaan asemaan sosiaalisen peruskirjan takaamissa palveluissa ja tuissa. Valituksen mukaan lainmuutos loukkasi myös lapsen vanhempien oikeuksia. Lain valmistelussa ei arvioitu muutoksen pitkän aikavälin todellisia kustannussäästöjä eikä lapsivaikutuksia.
Juridisemmin ilmaisten keskusliitto katsoi valituksessaan, että Suomi oli lainmuutoksella loukannut työttömän tai äitiys-, isyys- tai vanhempainvapaalla olevan vanhemman lapsen oikeuksia vastoin Euroopan sosiaalisen peruskirjan 16, 17, 27(1c) ja E artikloja, loukannut näiden lasten vanhempien oikeuksia sosiaalisen peruskirjan 16, 27(1c) ja E artiklojen vastaisesti sekä asettanut lapset ja heidän vanhempansa alueellisesti eriarvoiseen asemaan siitä riippuen, missä kunnassa he asuvat, mikä syrjii erityisesti taloudellisesti heikoimpien kuntien lapsia ja heidän vanhempiaan sosiaalisen peruskirjan 16, 27(1c) ja E artiklojen vastaisesti.
Tänään julkiseksi tulleessa ratkaisussaan Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitea hyväksyi Lastensuojelun keskusliiton valituksen kaikilta osin. Se siis katsoi syksyllä 2015 hyväksytyn varhaiskasvatusoikeuden rajoituksen rikkoneen Euroopan sosiaalisen peruskirjan turvaamaa perheen oikeutta sosiaaliseen, oikeudelliseen ja taloudelliseen suojeluun (artikla 16), lasten ja nuorten oikeutta sosiaaliseen, oikeudelliseen ja taloudelliseen suojeluun (artikla 17) sekä perheellisten työntekijöiden oikeutta tasa-arvoisiin mahdollisuuksiin ja tasa-arvoiseen kohteluun (artikla 27). Artiklojen 16 ja 17 loukkaus todettiin, kun artiklojen turvaamia oikeuksia luettiin yhdessä sosiaalisen peruskirjan syrjinnän kieltoa koskevan E-artiklan kanssa.
Mitä tapahtuneesta pitäisi ajatella?
Euroopan sosiaalisen peruskirjan noudattaminen on noussut viime vuosikymmeninä Suomen ihmisoikeuspolitiikan Akilleen kantapääksi Suomen saatua tämän ihmisoikeussopimuksen rikkomisesta lukuisia langettavia ratkaisuja. Näistä on kirjoitettu perustuslakiblogissa jo aiemmin (esim. täällä, täällä ja täällä).
Sosiaalisten oikeuksien komitean nyt antaman langettavan ratkaisun keskeisin viesti on, ettei säästötoimia voi kohdentaa haavoittavimmassa asemassa oleviin. Saman viestin voi lukea myös komitean aiemmista Suomea koskevista ratkaisuista, jotka liittyvät muun muassa kansaneläkkeen tasoon sidottujen etuuksien rahamääräisen tason jäädyttämiseen. Nyt annettu ratkaisu on kuitenkin siinä mielessä erityinen, että tällä kertaa Suomen valtion (eli käytännössä Sipilän hallituksen ja sen antamia lakiesityksiä käsitelleen eduskunnan perustuslakivaliokunnan) katsotaan epäonnistuneen erityisesti yhdenvertaisuuskysymysten arvioinnissa.
Perustuslakivaliokunnan epäonnistuminen näyttäisi johtuvan muun muassa siitä, etteivät valiokunnan kuulemat valtiosääntöasiantuntijat tuoneet riittävissä määrin esiin Suomea sitovia kansainvälisiä ihmisoikeusvelvoitteita kuten sosiaalisten oikeuksien komitean ratkaisukäytäntöä. Esimerkiksi sosiaalisten oikeuksien komitean ratkaisut Pelastakaa Lapset v. Hollanti (2008) ja Kreikan työeläkeläiset v. Kreikka (2012) sekä Suomea koskenut ratkaisu Omaishoitajaliitto v. Suomi (2011) olisivat tarjonneet perustuslakivaliokunnalle toisenlaisen näkökulman asiaan kuin esimerkiksi professori Kotkaksen analogiapäätelmät KHO:n terveyspalveluratkaisuista. Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitean ratkaisun valossa valtiosääntöasiantijoilla on tältä osin nyt peiliin katsomisen paikka.
Perustuslakivaliokunnan epäonnistuminen perus- ja ihmisoikeuskontrollissaan näyttäisi liittyvän tältä osin samalla siihen, etteivät perustuslain 19.3 §:n esitöihin kirjatut näkemykset perusoikeuksien sisällöstä vastaa enää kovinkaan hyvin Suomea sitovien kansainvälisten ihmisoikeusvelvoitteiden sisältöä sellaisena, jollaiseksi se on muodostunut näiden sopimusten (esim. Euroopan sosiaalinen peruskirja sekä YK:n lasten oikeuksien sopimus ja vammaissopimus) valvontakäytännössä. Perusoikeusuudistuksesta on kulunut jo sen verran aikaa, ettei sen yhteydessä syntyneisiin lainvalmisteluasiakirjoihin voi automaattisesti tukeutua samaan tapaan kuin vielä hetki sitten oli mahdollista.
Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitean varhaiskasvatusoikeuden rajoittamisesta antama langettava ratkaisu haastaa myös perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännössään muotoilemaa sangen väljää tapaa lähestyä perustuslain 6 §:n yleistä yhdenvertaisuussäännöstä. Tämän havainnon äärelle on syytä pysähtyä suomalaisessa valtiosääntökeskustelussa yleisemminkin. Samaan aikaan, kun aikamme perustuslakikritiikissä perustuslain 6 §:n tulkintoja pidetään liian kireinä, ihmisoikeusvelvoitteiden valvontaelimet viestivät siitä, että yhdenvertaisuusperusoikeutemme soveltamiskäytäntö on liian lepsua.
Mistä suomalaiset ihmisoikeusongelmat on tehty?
Kun varhaiskasvatusoikeuden rajoitus ja sen johdosta Suomen saama langettava ratkaisu asetetaan laajempaan suomalaisen perus- ja ihmisoikeuspolitiikan kontekstiin, huomataan, kuinka suomalaiset perus- ja ihmisoikeusongelmat syntyvät kanssaihmisiä kohtaan tuntemamme solidaarisuuden ja empatian puutteesta. Tällainen vaikutelma syntyy muun muassa, kun tarkastelee oikeusasiamies Petri Jääskeläisen listaa kymmenestä keskeisestä suomalaisesta perus- ja ihmisoikeusongelmasta. Jääskeläinen esitteli listan ensimmäisen kerran vuonna 2013 Tampereen yliopistolla pitämässään puheessa ja se julkaistiin sen jälkeen lähes muuttumattomassa muodossa useita vuosia osana eduskunnan oikeusasiamiehen vuosikertomuksia.
Kun oikeusasiamiehen listaa tarkastelee kokonaisuutena, se kertoo suomalaisten perus- ja ihmisoikeusongelmien liittyvän erityisesti heikossa tai haavoittuvassa asemassa olevien ihmisten sosiaalisten oikeuksien turvaamiseen, jolla on vahva yhteys ihmisten yhdenvertaisuudesta huolehtimiseen. Samanlaista viestiä kertoo muukin viime aikojen ihmisoikeuspolitiikkaamme kuvaava aineisto. Suomalaisen ihmisoikeuspolitiikan koetinkivi näyttäisi olevan siinä, kuinka hyvin kykenemme hillitsemään ihmisten välisten sosiaalisten etäisyyksien kasvua. Siksi ihmisoikeuspolitiikan ytimeen pitäisi nostaa solidaarisuuden ja empatian vajeesta johtuvan eriarvoistumiskehityksen kitkeminen. Yhdenvertaisuuden edistämiseen aidosti sitoutuneen ihmisoikeuspolitiikan pitäisi olla sellaista, ettei Sipilän hallituksen syksyllä 2015 eduskuntaan tuomaan varhaiskasvatusoikeuden rajoittamista koskevan esityksen kaltaisia lakiesityksiä edes tuotaisi eduskuntaan.
Pieni askel tähän suuntaan on se, että pääministeri Sanna Marinin hallituksen ohjelman mukaisesti varhaiskasvatuslakia on jo muutettu ja ihmisoikeusloukkaukseksi todettu varhaiskasvatusoikeuden rajaus poistuu 1.8.2020 alkaen. Yhdenvertaisuusnäkökulmasta tarkasteltuna varhaiskasvatusoikeuteen sisältyy tällöin edelleen ne kaikki tosiasialliset rajaukset, jotka sisältyivät siihen ennen Sipilän hallituksen säästötoimia. Esimerkiksi vuorotyöläisten lapsille ei säädetä edelleenkään subjektiivista oikeutta vuorohoitoon.
Pauli Rautiainen
julkisoikeuden apulaisprofessori
Tampereen yliopisto
Perustuslakiblogi 
Vastaa