Lauri Koskentausta: Viranomaisten automatisoidun päätöksenteon valtiosääntöoikeudellisista reunaehdoista

Viime vuosina on käyty laajaa julkista keskustelua, miten tekoälysovellutuksia voitaisiin hyödyntää eri yhteiskunnan osa-alueilla. Yhtenä osana tätä keskustelua on myös arvioitu mahdollisuuksia automatisoida joitakin viranomaisten päätöksenteon osia. Konkreettisia lakiehdotuksia on tehty useita viimeisen kahden vuoden aikana, mutta ne eivät ole edenneet oikeudellisten haasteiden vuoksi.

Perustuslakivaliokunnan arvioinnissa näiden lakiehdotusten keskeisimmäksi haasteeksi on muodostunut se, että viranomaisten automatisoitua päätöksentekoa koskevat oikeudelliset kysymykset ovat tarkemmin sääntelemättä. Julkisen vallan käytön tulee perustuslain 2 § 3 momentin mukaisesti perustua aina lakiin, minkä vuoksi hallintoa on säännelty laajasti yleislaeilla ja hallinnonalakohtaisilla erityislaeilla. Kun yleislakia ei ole, vaan eduskuntaan on tuotu esityksiä yksittäisistä erityislaeista, on sääntelyn edistämiseen liittynyt haasteita. Perustuslakivaliokunta on pitänyt ongelmallisena tarkemmin sääntelemätöntä alaa koskevia yksittäisiä erityislakeja.

Eduskuntaan tuotujen päätöksenteon automatisointia koskevien esitysten taustalla on ollut useita erilaisia tarkoituksia. Yksi näistä syistä on ollut ajatus tehostaa päätöksentekoa sekä nopeuttaen sitä että pyrkien vähentämään manuaalista viranomaistyötä. Yhdessä hallituksen esityksessä kuvattiin tarkoituksen olevan osaltaan se, että ”luonnollisten henkilöiden tekemissä päätöksissä on olemassa virheen mahdollisuus, kun taas automaattisissa päätöksissä inhimillisten virheiden mahdollisuus minimoidaan.” Viimeksi mainittuun tavoitteeseen on todettava, että on sinänsä totta, että ohjelmiston tekemässä työssä ei tule satunnaisia ihmisen tekemiä virheitä. Silloin toisaalta on riski virheistä, jotka johtuvat ohjelmiston määrittelyssä tai toteutuksessa tapahtuneista virheistä.

Tähän mennessä ilmaistuja päätöksenteon automatisoinnin tarkoituksia on pidetty perustuslakivaliokunnan arvioinnissa hyväksyttävänä. Perustuslakivaliokunnan kritiikki ei ole niinkään liittynyt tavoitteisiin ja tarkoitukseen, vaan siihen, että kyse on uudesta periaatteellisesti merkittävästä sääntelykysymyksestä. Valiokunta on katsonut, että ensin tulisi tehdä arviointityö mahdollisen yleislain tarpeesta ja mahdollisesti tehdä oma yleislakinsa viranomaisten automatisoitua päätöksentekoa koskien (ks. esim. PeVL 7/2019). Selvitystyö viranomaisten automatisoitua päätöksentekoa koskevan yleislain tarpeesta on oikeusministeri Anna-Maja Henrikssonin julkisuudessa kertoman mukaan aloitettu oikeusministeriössä. Tässä kirjoituksessa yritän tuoda esille, mitä ovat keskeisimmät perustuslakivaliokunnan esille nostamat valtiosääntöoikeudelliset kysymykset, joita kyseisessä työssä yritetään ratkaista.

Mitä tarkoitetaan automatisoidulla päätöksenteolla?

Ensimmäiseksi on tarpeen kuvata, mitä tässä tarkoitan automatisoidulla päätöksenteolla. Automatisoidussa päätöksenteossa ajatuksena on, että kirjoitetaan joko itsenäinen sovellus tai osa johonkin sovellukseen, joka tekee valintoja/päätöksiä ohjelmakoodissa annettujen ohjeiden mukaan. Automatisoitua päätöksentekoa voidaan rakentaa kahdella eri tavalla.

1. Sääntöperusteisessa automaatiossa on kyse ratkaisusta, jossa toteutetaan sovellus tekemään valintoja ja niiden perusteella tiettyjä toimenpiteitä tietokanta-aineistolle tiettyjen ennalta määriteltyjen edellytysten vallitessa.
2. Koneoppimiseen perustuvassa automaatiossa ohjelmalle ei määritellä ennalta tyhjentävästi kriteerejä valintojen tekemiselle, vaan sovellus tehdään omasumaan toimintamalleja sille annetun opetusaineiston pohjalta.

Ensiksi mainitussa on tarkoitus määritellä ennalta tyhjentävästi automaation toimintamalli, jälkimmäisessä opettaa toimintamalli ja saada järjestelmä oppimaan jatkuvasti uutta.

Valtioneuvoston oikeuskansleri kiinnitti huomiota tähän kahden erilaisen toimintamallin eroihin lausunnossaan valmiste- ja autoverotusmenettelyä koskevan lainsäädännön muuttamisesta:

”On erotettava toisistaan etukäteen tietojärjestelmiin ohjelmoitaviin tietojenkäsittelyn sääntöihin ja ohjelmallisiin päättelysääntöihin perustuva ns. sääntöperustainen automaatio sekä toisaalta koneoppimiseen ja muihin vastaaviin menetelmiin perustuva tekoälypohjainen päätöksenteko. Vastuun kohdentamisen ja automaattisen päätöksenteon ennakoitavuuden ja valvottavuuden sekä ymmärrettävyyden ja läpinäkyvyyden turvaamisen vaatimukset nimittäin näyttävät muodostuvan jossain määrin erilaisiksi näissä eri tavoissa hyödyntää automaatiota. Perustuslakivaliokunnan lausunto henkilötietojen käsittelystä maahanmuuttohallinnosta perustui nimenomaan juuri tekoälyn hyödyntämiseen, ja toisaalta valmiste- ja autoveromenettelyn osalta lienee ajateltu enemmän etukäteen ohjelmoitua sääntöperusteista automaatiota. ”

Läpikäyn seuraavassa kahta valtiosääntöistä pääkysymystä yleisesti menemättä syvemmin näihin kahteen automatisoinnin malliin liittyviin yksityiskohtiin.

Tapauksista, joissa asia on noussut perustuslakivaliokunnan arvioitavaksi

Kysymys automaattisesta päätöksenteosta on noussut esille viime aikoina hyvinkin erilaisissa lainsäädäntöasioissa. Lausunnossa PeVL 7/2019 vp ja PeVL 62/2018 oli kyse ehdotuksista, joiden mukaan eräitä maahanmuuttoviraston asioita olisi siirretty ratkaistavaksi automatisoidussa päätöksenteossa. Lausunnossa PeVL 70/2018 vp taas oli kyse esityksestä, jonka mukaan olisi siirretty eräitä potilasvakuutuskeskuksen asioita ratkaistavaksi automatisoidussa päätöksenteossa. Lausunnossa PeVL 78/2018 vp oli kyse lainsäädäntömuutoksesta, jossa ehdotettiin lakisääteisen sosiaaliturvan eräiden päätösten automatisointia tilanteissa, joissa automaattisen päätöksen antaminen on käsiteltävänä olevan asian laatu ja laajuus ja hyvän hallinnon vaatimukset huomioon ottaen mahdollista. Hiljattain myös eduskunnan apulaisoikeusasiamies kritisoi ratkaisussaan käytössä olevaa verohallinnon automatisoitua päätöksentekoa, koska ei pitänyt menettelyn lainsäädäntöperustaa riittävänä.

Näistä voidaan havaita, että automatisoitua päätöksentekoa koskeva arviointi on liittynyt hyvinkin monenlaiseen julkisen hallinnon sektoriin. Perustuslakivaliokunnan lausuntoihin on liittynyt erityisesti kaksi keskeisintä kysymystä: perustuslain 21 §:ssä säädetyn hyvän hallinnon periaatteiden toteutuminen ja perustuslain 118 §:n mukainen virkavastuu. Otan seuraavaksi tarkasteluun nämä kaksi kysymystä mainittujen ratkaisujen kannalta.

Perustuslain 21 §:n turvaamat hyvän hallinnon takeet

Maahanmuuttoviraston henkilötietolainsäädäntöehdotusta koskevassa lausunnossaan PeVL 62/2018 perustuslakivaliokunta painotti, että automatisoitua päätöksentekoa koskevan sääntelyn tulisi sisältää riittävän täsmällisesti, millaisilla perusteilla asiat voisivat valikoitua automatisoidun päätöksenteon piiriin. Valiokunta kiinnitti huomiota, että Perustuslain 21 § 2 momentissa on nimenomaisesti turvattu oikeus tulla kuulluksi, mikä tulee toteuttaa myös automatisoidussa päätöksenteossa. Lausunnossa myös kiinnitettiin huomiota siihen, että massaluonteisessakaan toiminnassa ei ”saa vaarantaa hyvän hallinnon vaatimuksia tai asianosaisen oikeusturvaa” (Tästä myös PeVL 49/2017 vp ja PeVL 35/2005 vp.) Lausunnossaan PeVL 7/2019 vp valiokunta nimenomaisesti painotti, että automatisoitu päätöksenteko olisi perustuslain 21 §:ssä turvatun asianosaisen oikeusturvan kannalta ollut mahdollista vain, kun hyväksytään vaatimus, joka ei koske toista asianosaista.

Automatisoidun päätöksenteon yksi keskeinen tarkoitus käytännössä olisi se, että pyrittäisiin vähentämään manuaalityötä. On syytä kuitenkin huomata, että perustuslakivaliokunta on todennut lausuntokäytännössään, että pelkästään tavoite sujuvoittaa hallintomenettelyjä ei ole hyväksyttävä syy sivuuttaa perustuslain 21 § 2 momentin mukaista oikeutta tulla kuulluksi. Vähäisten poikkeusten tekeminen hyvän hallinnon periaatteisiin on kuitenkin katsottu perusoikeusuudistuksen esitöissä mahdolliseksi. Kuitenkin lausuntokäytäntö osoittaa, että lähtökohtaisesti kuulemisesta on pidettävä huolta myös automatisoidussa päätöksenteossa. Tulevassa automatisoitua päätöksentekoa koskevassa sääntelytarpeen arvioinnissa on tarpeen tarkastella, missä kaikissa asioissa kuuleminen on tarpeen, ja missä määrin olisi mahdollista asia ilman kuulemista. Kysymys siitä, minkä laajuisia poikkeuksia perustuslain 21 §:n turvaamiin oikeuksiin voidaan tehdä, tulee osaltaan määrittelemään sitä, millaista automatisoitua päätöksentekoa voidaan käyttää.

Virkavastuun toteutuminen

Kysymys perustuslain 118 §:n mukaisen virkavastuun toteutumisesta on ollut toinen keskeinen kysymys edellä mainituissa lausunnoissa. Perustuslakivaliokunta totesi lausunnossaan PeVL 7/2019, että virkavastuun on oltava selvä ja kohdennettavissa:

”Virkavastuun on vakiintuneesti katsottu käsittävän sekä rikosoikeudellisen että vahingonkorvausoikeudellisen vastuun. Perustuslain 118 §:n 3 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan jokaisella, joka on kärsinyt oikeudenloukkauksen tai vahinkoa virkamiehen tai muun julkista tehtävää hoitavan henkilön lainvastaisen toimenpiteen tai laiminlyönnin vuoksi, on oikeus vaatia tämän tuomitsemista rangaistukseen sekä vahingonkorvausta julkisyhteisöltä taikka virkamieheltä tai muulta julkista tehtävää hoitavalta sen mukaan kuin lailla säädetään. Perustuslain 8 §:ssä säädetty rikosoikeudellinen laillisuusperiaate sisältää lain täsmällisyyteen kohdistuvan erityisen vaatimuksen. Sen mukaan kunkin rikoksen tunnusmerkistö on ilmaistava laissa riittävällä täsmällisyydellä siten, että lain sanamuodon perusteella on ennakoitavissa, onko jokin teko tai laiminlyönti rangaistavaa.”

Hallituksen esityksessä (HE 18/2019 vp) ehdotettiin, että virkavastuu automaattisessa päätöksenteossa tehdyistä päätöksistä olisi maahanmuuttoviraston ylijohtajalla. Perustuslakivaliokunta ilmaisi tästä huolensa, että ehdotettu järjestely olisi aikaansaanut perustuslain virkavastuuta koskevien säännösten merkityksen muutoksen:

 ”Ehdotettu säännös kohdistaisi vastuun ainoastaan ylijohtajaan ja vahvistaa vastoin perustuslain 118 §:ä käsitystä siitä, että muut henkilöt kuin ylijohtaja eivät voisi olla virkavastuussa. Toisaalta ehdotuksessa jää epäselväksi, mistä virkatoimista Maahanmuuttoviraston ylijohtaja itseasiassa vastaa ja mistä virkatoimista hän olisi tosiasiassa oikeudellisissa käytännöissä vastuuseen saatettavissa, kun päätökset tehdään tietojärjestelmässä automatisoidusti ilman välitöntä ja suoraa päätöskohtaista inhimillistä kontrollia. Virkavastuun kohdistaminen viraston yleisjohtamisesta vastaavaan ylijohtajaan on perustuslakivaliokunnan mielestä järjestelynä näennäinen ja keinotekoinen. Valiokunta katsoo, että automatisoidun päätöksentekomenettelyn tulee olla perustuslain 118 §:stä johtuvista syistä tarkasti valvottua ja oikeudellisesti kontrolloitavissa. Siihen on voitava liittää viime kädessä myös virkamiehiin kohdistuva vastuu virkatoimista.”

Valiokunta piti ehdotettua virkavastuusääntelyä perustuslain kannalta ongelmallisena ja edellytti ponsilausuma-asiana sen muuttamista. Valiokunnan linjaus korostaa sitä, että julkisen vallan päätöksenteossa tulee kyetä jäsentämään viimekädessä virkamiehiin kohdistuva virkavastuu päätöksenteosta. Virkavastuun kohdentaminen lienee helpompaa, kun puhutaan sääntöperusteisesta automaatiosta, jossa on sinänsä todennettavissa eri nimenomainen toimijoiden rooli asiassa, kun voidaan esimerkiksi suoraan yksilöidä, kenen toiminnan takia on tehty tietty ratkaisu. Koneoppimisessa vastuun kohdentaminen tarvitsee todennäköisesti enemmän pohdintaa, kun ratkaisu on voinut tapahtua sovelluksen oppiman päättelyn takia, mikä ei välttämättä enää suoraan linkity kenenkään luonnollisen henkilön toimiin, vaan esimerkiksi tietystä vanhasta hallintokäytännöstä opittuun ratkaisumalliin. Koneoppimiseen liittyvä vastuun kohdentaminen vaatinee enemmän periaatteellista arviointia.

Perustuslakivaliokunnan edellyttämä yleislainsäädäntö

Perustuslakivaliokunta on todennut nyt jo useammassa lausunnossaan (ainakin PeVL 7/2019 vp, PeVL 78/2018 vp, PeVL 70/2018 vp, PeVL 62/2018 vp), että valtioneuvoston tulisi arvioida automaattiseen päätöksentekoon liittyvän yleislainsäädännön laatimisen tarvetta.

Viimeisimmässä näistä valiokunta määritteli tämän arviointityön vähimmäissisältöä:

”Selvityksessä on tarkasteltava, millä tavoin automatisoidun hallintomenettelyn ja päätöksenteon sääntely täyttää hallinnon lainalaisuuden, julkisuusperiaatteen ja hyvän hallinnon perusteisiin kuuluvien hallinnon oikeusperiaatteiden asettamia vaatimuksia sekä turvaa oikeusturvan ja virkamiesten virkavastuun asianmukaisen toteutumisen.

Perustuslakivaliokunta korostaa selvitystarpeen merkitystä ja kiirehtii selvitystyön viivytyksetöntä käynnistämistä ja asianmukaista resursointia.”

Valiokunta esitti myös vahvan kannanoton siitä, että yksittäissääntelystä tulisi pidättäytyä:

”Valiokunnan mielestä nyt käsillä olevassa tilanteessa on välttämätöntä pidättäytyä uusista hallinnonalakohtaisista automatisoitua päätöksentekoa koskevista sääntelyehdotuksista.”

Vaatimusta yleislainsäädäntötarpeen arvioimisesta – ja mahdollisesta säätämisestä voidaan pitää mielestäni hyvin perusteltuna. Viranomaisten päätöksenteossa ratkaistaan merkittäviä yksilön oikeuksia ja velvollisuuksia koskevia kysymyksiä ja päätöksenteon tulee perustua lakiin. Tärkeää on katsoa, tarvitaanko kaikesta lainsäädäntöä, vai riittäisikö joiltain osin viranomaisohjeistus.

Kokoavia huomioita

Erityisesti tekniikan kehitys ja julkisen hallinnon resurssien tehokas käyttö ovat aikaansaaneet tässä kirjoituksessa käsitellyn halun arvioida eräiden viranomaispäätösten automatisointia. Petri Freundlich käsitteli tammikuussa 2020 perustuslakiblogin kirjoituksessa ”Digitalisaatio ja ihmisoikeudet” laajemmin kysymystä digitalisaation ja ihmisoikeuksien välisestä suhteesta. Tässä kirjoituksessa olen tietoisesti keskittynyt vain tähän yhteen näkökulmaan.

Pidän tärkeänä, että kun viranomaispäätöksenteon automatisoinnissa on kyse yksilöiden oikeuksien ja velvollisuuksien toteutumisesta, sääntely katsotaan erityisen huolellisesti. Lainsäädännössä tulee kiinnittää huomiota siihen, että lainsäädäntö mahdollistaa riittävästi erilaisia toimintatapoja. Sallittavien teknologiaratkaisujen tulee olla myös teknisten asiantuntijoiden mielestä niin toimintavarmoja, että jokaisen oikeudet ja velvollisuudet turvataan jokaisessa tilanteessa. Oikeusturvan toteutumisen varmistamiseksi olisi syytä myös arvioida, olisiko tarpeen säännellä toimintatavasta, jolla varmistetaan se, että lainsäädännössä kuvatut asiat on kirjoitettu sovellukseen oikein ja että sovellus toimii myös lain tarkoittamalla tavalla?

Oikeusministeriöllä on tehtävänään nyt tärkeä työ tämän sääntelytarpeen arvioimisessa. Perustuslakivaliokunta on nimenomaisesti todennut, että tavoitteet käsillä olleissa automatisointia koskevissa hankkeissa ovat olleet hyviä ja perusteltuja. Pidän tärkeänä, että oikeusministeriö saa riittävästi aikaa tämän työn tekemiseen, jotta saadaan toimiva lainsäädäntö. Ministeriön työtä tarvitaan, jotta perustuslain 21 §:ssä tarkoitettu hyvä hallinto turvataan ja perustuslain 118 §:n mukaisesti julkisen vallan käyttämiseen kytkeytyy jatkossakin vastuu. Tämän työn ei tule estää pyrkimyksiä kehittää viranomaistoiminnan työskentelytapoja, vaan kehitystyötä tulee voida jatkaa. Kuitenkin nyt on kiinnitettävä huomiota myös siihen, että tarvitsemme selkeän ja toimivan sääntelykehikon automatisoidulle julkisen vallan käytölle, jotta yksilön oikeuden tulevat turvatuksi.

 

Lauri Koskentausta
Oikeustieteen maisteri

 

Kirjoitus on osa perustuslakiblogin sarjaa, jossa analysoidaan keskeisimpiä perustuslakivaliokunnan vuoden 2019 valtiopäivillä antamia lausuntoja. Automaattista päätöksentekoa koskevia kysymyksiä on analysoitu blogissa aiemmin myös Petri Freundlichin kirjoituksessa.