Jasmine Sommardal: Valtakunnanoikeus ja riippumattomuus

Perustuslakivaliokunta päätti 19.2.2020 yksimielisesti pyytää valtakunnansyyttäjää ryhtymään toimenpiteisiin esitutkinnan toimittamiseksi ulkoministeri Haavistoa koskevassa ministerivastuuasiassa (PeVP 6/2020 vp). Ministerivastuuasia, sen käsittely eduskunnassa ja valtakunnanoikeudessa sekä asian seuraamukset ministerille ovat olleet laajasti esillä mediassa. Kuten Pauli Rautiaisen aiemmasta blogikirjoituksesta ja valiokunnan päätöksestä hyvin ilmenee, on kuitenkin edelleen ilmeisen ennenaikaista sanoa, että ministeri Haavistoa uhkaa valtakunnanoikeus.

Tilanteeseen liittyy joka tapauksessa mielenkiintoinen kysymys valtakunnanoikeuden riippumattomuudesta.  Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan mukaan jokaisella on oikeus oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin riippumattomassa ja puolueettomassa tuomioistuimessa. Seuraavassa tekstissä pyrin tarkastelemaan missä määrin valtakunnanoikeuden kokoonpano, ottaen erityisesti huomioon sen nykyisessä kokoonpanossa olevat kansanedustajajäsenet, saattaisi vaikuttaa ihmisoikeustuomioistuimen 6 artiklan mukaiseen oikeudenmukaisuusarviointiin.

Tekstissä käydään lyhyesti läpi valtakunnanoikeuden erityiskokoonpanoa (I) ja miten Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on huomioinut ministerisyytteen erikoistilannetta (II). Sen jälkeen käsitellään millä tavalla ihmisoikeustuomioistuin on tarkastellut ministerisyytettä koskevien erityistuomioistuinten riippumattomuutta (III) ja miten ihmisoikeustuomioistuimen riippumattomuus- ja puolueettomuusarvioinnissa on huomioitu tuomareiden aiempia muita tehtäviä (IV). Teksti päättyy lyhyeen päätelmään (V).

I – Valtakunnanoikeus ja sen erityiskokoonpano

Valtakunnanoikeus käsittelee valtioneuvoston jäsentä vastaan nostetun syytteen. Syytteen nostamisesta päättää eduskunta saatuaan perustuslakivaliokunnan kannanoton valtioneuvoston jäsenen menettelyn lainvastaisuudesta (PL 114 §). Perustuslain 101 §:n 2 momentin mukaan valtakunnanoikeuteen kuuluvat ”korkeimman oikeuden presidentti puheenjohtajana sekä korkeimman hallinto-oikeuden presidentti ja kolme virkaiältään vanhinta hovioikeuden presidenttiä sekä viisi eduskunnan valitsemaa jäsentä, joiden toimikausi on neljä vuotta”. Tässä erityiskokoonpanossa on otettu huomioon ministerivastuuasioiden erityisluonne (HE 1/1998 vp,  s. 158). Hallituksen esityksessä uudeksi Suomen Hallitusmuodoksi  todetaan yksityiskohtaisissa perusteluissa, että ”[t]uomarin tehtävissään valtakunnanoikeuden kaikki jäsenet olisivat riippumattomia ja nauttisivat tuomarin 103 §:ssä säädettyä erityistä virassapysymisoikeutta” (HE 1/1998 vp, s. 159).

Nykyiset eduskunnan valitsemat valtakunnanoikeuden jäsenet valittiin 13.12.2019 eduskunnan yksimielisessä vaalissa (EK 27/2019 vp – VAA 51/2019 vp). Näistä viidestä eduskunnan valitsemasta valtakunnanoikeuden varsinaisesta jäsenestä kolme ovat myös kansanedustajia, ja varajäsenistä kaksi ovat kansanedustajia. Lisäksi kansanedustajajäsenet sijaistavat osittain toisiaan siten, että valtakunnanoikeuden nykyiseen kokoonpanoon käytännössä aina kuuluu kansanedustajia. Kansanedustajien osallistuminen ministerisyytettä koskevaan tuomiovallan harjoittamiseen antaakin hyvän syyn tarkastella miten Euroopan ihmisoikeustuomioistuin suhtautuu perinteiseen vallanjako-oppiin ja erityisesti sen asemaan ministerisyytetilanteessa.

II – Ministerisyyte eurooppalaisena erikoistilanteena

Vallanjako-opin mukaisen lainsäädäntö-, toimeenpano- ja tuomiovallan jaottelun merkitys on ajan myötä kasvanut Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännössä.  Ihmisoikeussopimus ei kuitenkaan edellytä mitään erityisiä teoreettisia perustuslaillisia käsitteitä esimerkiksi lainsäädäntö- ja tuomiovallan vuorovaikutuksen rajoista. Mitään ennalta määriteltyä perustuslaillista ratkaisua ei siten sopimuspuolilta vaadita. Olennaista sen sijaan on, vastaako yksittäisen tapauksen tosiseikasto ihmisoikeussopimuksen vaatimuksia (Thiam v. Ranska, 18.10.2018, kohta 62, Haarde v. Islanti, 23.11.2017, kohta 84, Savino ja muut v. Italia, 28.4.2009, kohta 92).

Ihmisoikeussopimuksen valvontaelimet ovat ajoittain käsitelleet ministerisyytteitä ja niihin liittyvien erityistuomioistuinten riippumattomuutta ja puolueettomuutta. Tällöin Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on myös huomioinut aihepiirin herkkyyden ja valtioiden perustuslaillisista kehyksistä johtuvat eroavuudet. Tuomioistuin totesi esimerkiksi tapauksessa Haarde v. Islanti, että tilainteisiin liittyy tärkeitä ja arkaluontoisia kysymyksiä sopivan tasapainon saavuttamiseksi poliittisen ja rikosoikeudellisen vastuun välillä, kun henkilö on yhdessä valtion korkeimmista viroista ja harjoittaa virassaan toimeenpanovaltaa. Tuomioistuin totesi, että ratkaisut näihin tilanteisiin liittyvät vallan valvontaa ja tasapainoa koskeviin vaikeisiin kysymyksiin jokaisen sopimuspuolen perustuslaillisessa järjestyksessä (Haarde, kohta 84).

Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on myös huomioinut Euroopan maissa ministerisyytettä varten perustettujen erityistuomioistuinten koostuvan tyypillisesti joko osittain tai kokonaan parlamentin jäsenistä tai parlamentin nimittämistä henkilöistä (Haarde, kohta 49). Lisäksi ministerivastuuta koskevat sääntelyratkaisut vaihtelevat Euroopan maissa. Tämä tyypillisesti antaa ihmisoikeussopimuksen sopimuspuolille tietyn harkintamarginaalin myös oikeudenmukaista oikeudenkäyntiä koskevien velvoitteiden täyttämisessä.

Näistä seikoista huolimatta ihmisoikeustuomioistuin kuitenkin edellyttää riippumatonta tuomioistuinta, myös ministerisyytetilanteessa (ks. kuitenkin Paksas v. Liettua, 6.1.2011 esimerkkinä tilanteesta, jolloin 6 artikla ei sovellu). Seuraavaksi esitellään millä tavalla ihmisoikeustuomioistuin kyseisiä tilanteita arvioi.

III – Ministerisyytettä koskevien erityistuomioistuinten riippumattomuus

Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan 1 kohta edellyttää, että tuomioistuin on riippumaton toimeenpanovallan lisäksi myös lainsäätäjästä, eli parlamentista (Haarde, kohta 105, Ninn-Hansen v. Tanska, 18.5.1999, Crociani ja muut v. Italia, 18.10.1980, s. 220). Kun ihmisoikeustuomioistuin tarkastelee tuomioistuimen riippumattomuutta, se arvioi muun muassa tuomioistuimen jäsenten nimittämistapaa, jäsenten toimikauden kestoa, ulkopuolisten paineiden vastaisten takeiden olemassaoloa ja sitä, vaikuttaako elin riippumattomalta. Puolueettomuuden osalta tuomioistuimen on oltava ilman henkilökohtaisia ennakkoluuloja tai puolueellisuuksia ja myös objektiivisesti puolueeton, sillä on oltava riittäviä takeita perusteltujen epäilyjen poissulkemiseksi. Ihmisoikeustuomioistuin käsittelee usein tuomioistuimen riippumattomuutta ja puolueellisuutta yhtä aikaa (Findlay v. Yhdistynyt kuningaskunta, 25.2.1997, kohta 73, Haarde kohta 103).

Ministerisyytteitä ja niitä käsittelevien erityistuomioistuinten riippumattomuutta ja puolueettomuutta koskeviin tapauksiin kuuluu esimerkiksi Haarde v. Islanti, Ninn-Hansen v. Tanska  ja Crociani ja muut v. Italia. Yhdessäkään näistä tapauksista ei todettu ihmisoikeussopimuksen loukkausta. Ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännön perusteella on muun muassa selvää, ettei parlamentin oikeus päättää esitutkinnasta, parlamentin syyteoikeus (Haarde, kohta 86) tai parlamentin tuomareiden nimeäminen tuomioistuimeen (Filippini v. San Marino, 26.8.2003) sinänsä kyseenalaista tuomioistuimen riippumattomuutta (Crociani ja muut). Ongelmallista ei myöskään ole, että ministerisyytettä käsittelevän erityistuomioistuimen kokoonpanossa on maallikkotuomareita. Nämä antavat tuomioistuimelle tiettyä poliittista tietämystä (Haarde, kohta 105).

Huomionarvioista sen sijaan on, että ministerisyytettä käsittelevän erityistuomioistuimen kokoonpanossa ei ollut yhdessäkään yllä mainitussa tapauksessa kansanedustajia. Asiassa Haarde ihmisoikeustuomioistuin nimenomaan totesi olennaisena seikkana, että kansallisen lain mukaan parlamentin jäseniä ja hallituksen työntekijöitä ei voitu valita valtakunnanoikeuden tuomareiksi (kohta 105). Asiassa Crociani komissio otti myös huomioon, että Italian perustuslain mukaan tuomarin virassa oleva henkilö ei samanaikaisesti voinut olla esimerkiksi parlamentin jäsen (s. 221). Niin ikään Ninn-Hansen -tapauksen asiaseikkoihin kuului, ettei parlamentin jäseniä voitu valita valtakunnanoikeuden jäseniksi. Suomen valtakunnanoikeus poikkeaa tältä osin Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen käsittelemistä tapauksista. Valtakunnanoikeuden tämänhetkiseen kokoonpanoon kuuluu kolme kansanedustajaa, ja lainsäädäntömme ei aseta tälle periaatteellista estettä.

Ministerisyytettä koskevien tapausten arvioinnissa Euroopan ihmisoikeustuomioistuin ei kuitenkaan keskity ainoastaan tuomioistuimen mahdollisiin parlamentaarikkojäseniin, vaan tarkastelee tapausten tosiseikastoa kokonaisuudessaan, tuomioistuimen erityisluonne sekä ulkopuolista painostusta vastaan asetetut takeet huomioiden (Ninn-Hansen). Käytännössä Suomen valtakunnanoikeuden riippumattomuusarvioinnissa olisi siksi otettava huomioon kansallisen järjestelmän muut riippumattomuuden takeet. Tuomareiden virassapysymisoikeudella, jäsenten nimittämistavalla ja -ajankohdalla, eduskunnan mahdollisuudella vaikuttaa jälkikäteen valtakunnanoikeuden kokoonpanoon tai sen jäsenten toimintaan, tuomarinvakuutuksella tai mahdollisilla muilla puolueellisuuksilla ja käytännön ohjeistuksilla on tältä osin merkitystä (Ninn-Hansen, Crociani ja muut, s. 220, Haarde, kohta 105).

Euroopan ihmisoikeustuomioistuin pitää selvästi tärkeänä riippumattomuusarvioinnissaan, että ministerisyytettä käsittelevän erityistuomioistuimen jäseninä ei ole parlamentaarikoita. On kuitenkin epävarmaa, johtaisiko tällainen päällekkäisyys suoraan tuomioistuimen riippumattomuuden kieltämiseen. Muilla puolueettomuutta ja riippumattomuutta koskevilla takeilla on tuomioistuimen kokonaisarvioinnissa merkitystä. Tämän lisäksi riippumattomuus- ja puolueettomuusarviointiin vaikuttaa myös henkilön toimet hänen aiemmassa ominaisuudessaan, jota käsitellään seuraavaksi.

IV – Tuomarin aiemmat tehtävät

Riippumattomuuden ja puolueettomuuden arvioinnissa Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on tarkastellut, onko tuomari olennaisella tavalla toiminut toisessa, kuten esimerkiksi lainsäätäjän, tehtävässä. Tästä herää kysymys, vaikuttaisiko kansanedustajan mahdollinen osallistuminen valtakunnanoikeuden menettelyn edeltäviin vaiheisiin hänen riippumattomuuteensa tai puolueettomuuteensa tuomarina valtakunnanoikeudessa. Kysymys on hypoteettinen, eikä tässä yhteydessä esimerkiksi oteta kantaa siihen, sulkevatko tuomareiden esteellisyyssäännöt pois kansanedustajan mahdollisuuden osallistua sekä eduskunnan että tuomioistuimen ministerisyytettä koskevaan käsittelyyn.

Tapauksessa Pabla Ky v. Suomi lainsäätäjän tehtävässä olevan henkilön toimiminen tuomarina ei johtanut 6 artiklan vastaiseen tilanteeseen. Olennaista oli, ettei kyseisellä tuomarilla ollut aiemmin mitään lainsäädäntövaltaa, toimeenpanovaltaa tai neuvoa-antavaa tehtävää jutun asiasisällön tai sen oikeudellisten seikkojen osalta. Oikeudenkäynti ei siten koskenut ”samaa asiaa” tai ”samaa päätöstä” 6 artiklan vastaisella tavalla. Pelkästään se, että tuomari oli ollut lainsäädäntöelimen jäsen samaan aikaan kun hän istui valituksenalaista juttua, ei riittänyt herättämään epäilyjä tuomioistuimen riippumattomuudesta ja puolueettomuudesta (Pabla Ky v. Suomi, 22.6.2004, kohta 34).

Tapauksessa Procola v. Luxemburg tuomioistuimen jäsenillä sen sijaan oli ollut sekä neuvoa-antava tehtävä että tuomiovaltaa samassa jutussa. Kun samat henkilöt suorittivat kahta erilaista tehtävää kyseessä olevan päätöksen suhteen,  Luxemburgin Conseil d’Etatin rakenteellista puolueettomuutta voitiin kyseenalaistaa (Procola v. Luxemburg, 28.9.1995, kohta 45). Vastaavasti, kun sama henkilö asiassa De Cubber v. Belgia oli toiminut sekä tutkintatuomarina että varsinaisena tuomarina, oli myös aihetta epäillä hänen puolueettomuuttaan (De Cubber v. Belgia, 26.10.1984, kohdat 27–30). Toisaalta on arvioitava henkilön asemaa jokaisessa menettelyn vaiheessa: jos henkilön tehtävät asian valmisteluvaiheessa olivat vähäiset, hänen puolueettomuuttaan ei ole mahdollista kyseenalaistaa objektiivisin perustein (Bulut v. Itävalta, 22.2.1996, kohta 34, ks. myös esim. Paunović  v. Serbia, 3.12.2019, kohdat 38–43 sekä Piersack v. Belgia, 1.10.1982, kohdat 30(d) ja 31).

Näiden tapausten perusteella voidaan todeta, että kansanedustajan vähäistä suurempi osallistuminen valtakunnanoikeuden menettelyn edeltäviin vaiheisiin lähtökohtaisesti asettaa kyseenalaiseksi hänen riippumattomuutensa ja puolueettomuutensa valtakunnanoikeuden tuomarina. Mielenkiintoista olisikin nähdä millä tavalla ihmisoikeustuomioistuin arvioisi tällaista tilannetta, ottaen myös huomioon siihen liittyvät kansallisen vallanjaon herkkyydet.

V – Päätelmä

Euroopan ihmisoikeussopimuksen mukainen oikeudenmukainen oikeudenkäynti edellyttää tuomioistuimen riippumattomuutta parlamentista. Tämä riippumattomuusvaatimus koskee myös Suomen valtakunnanoikeutta. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on pitänyt tärkeänä, ettei kansanedustajia ole ollut ministerisyytettä käsittelevän erityistuomioistuimen jäseninä. Tulevaisuus näyttää, voiko ministerisyytettä käsittelevän erityistuomioistuimen riippumattomuus hävitä yksin kansanedustajan mukanaolon seurauksena. Selvää on joka tapauksessa, että kansanedustajan vähäistä suurempi aikaisempi tehtävä samassa jutussa asettaa kyseenalaiseksi hänen  riippumattomuutensa ja puolueettomuutensa  tuomarina.

Vaikka kansanedustajien osallistuminen valtakunnanoikeuden päätöksentekoon ei johtaisikaan Euroopan ihmisoikeussopimuksen vastaiseen tilanteeseen, olisi silti suotavaa, ettei valtakunnanoikeus koostuisi parlamentaarikoista. Tällaista vallan päällekkäisyyttä on pystytty Suomea paremmin välttämään Ruotsin, Norjan, Tanskan ja Islannin ministerisyytettä käsittelevien elinten sääntelyssä.

 

Jasmine Sommardal
tohtorikoulutettava
European University Institute