Pauli Rautiainen: Perustuslakivaliokunta katsoi kirkolliskokouksen esityksen kirkkolaiksi perustuslainvastaiseksi


Perustuslakivaliokunta katsoi hiljan antamassaan lausunnossaan, että hallituksen esitys evankelis-luterilaisen kirkon toimintaa koskevaksi kirkkolaiksi sisältää useita perustuslainvastaisia kohtia.

Vuoden 2000 perustuslakiuudistuksen yhteydessä perustuslaissa säilytetystä kirkkolain erityisestä säätämisjärjestyksestä johtuen tämä tarkoittaa, ettei eduskunta voi hyväksyä sen käsittelyssä nyt olevaa kirkolliskokouksen esittämää kirkkolakia. Esitys palaa kirkolliskokouksen käsiteltäväksi, sillä vain kirkolliskokous voi tehdä siihen muutoksia.

Nykyinen kirkkolakijärjestelmä, joka on saanut alkunsa vuoden 1869 kirkkolaissa, on säilynyt pääsääntöisesti ennallaan nykypäivään saakka. Perustuslain 76 §:n ensimmäisen momentin mukaan kirkkolaissa säädetään evankelis-luterilaisen kirkon järjestysmuodosta ja hallinnosta. Toisen momentin mukaan kirkkolain säätämisjärjestyksestä ja kirkkolakia koskevasta aloiteoikeudesta on voimassa, mitä niistä mainitussa laissa erikseen säädetään.

Voimassa olevan kirkkolain mukaan evankelisluterilaisella kirkolla on yksinoikeus ehdottaa kirkkolakia kaikesta, mikä koskee ainoastaan kirkon omia asioita, sekä kirkkolain muuttamista ja kumoamista. Kirkon ehdotuksen tekee kirkolliskokous. Kirkolliskokouksen tekemää kirkkolakiehdotusta eduskunnassa tutkittaessa eli kirkkolakia säädettäessä voidaan oikaista vain ehdotuksessa oleva sellainen lainsäädäntötekninen virhe, joka ei vaikuta kirkkolakiehdotuksen sisältöön. Niinpä kirkkolakia koskeva kirkolliskokouksen ehdotus on annettu eduskunnan käsiteltäväksi hallituksen esityksenä, joka on esitelty opetus- ja kulttuuriministeriöstä ilman, että ministeriö tai valtioneuvosto on tehnyt kirkolliskokouksen ehdotukseen muutoksia.

Koska eduskunnalla ei ole mahdollisuutta kuin säätää kirkkolaki kirkolliskokouksen ehdottamassa muodossa (tehden siihen korkeintaan vähäisiä teknisiä oikaisuja) taikka hylätä kirkolliskokouksen ehdotus, esitys kirkkolaiksi tuotiin eduskuntaan varsinaisen hallituksen esityksen ja sitä täydentävän hallituksen esityksen muodossa. Täydentävän esityksen antamiseen johti se, että kirkolliskokouksen päätettyä kirkkolakia koskeneen esityksen sisällöstä oikeusministeriössä tapahtuneen laintarkastuksen yhteydessä selvisi, ettei tuo kirkolliskokouksen alkuperäinen esitys ollut oikeudellisesti hyväksyttävissä. Kun kyse oli esityksen sisältöön vaikuttavista ongelmista, kirkolliskokous joutui muuttamaan esitystään kirkkolaiksi. Tuo muutos tuotiin eduskuntaan täydentävänä hallituksen esityksenä. Perustuslakivaliokuntakäsittelyssä selvisi nyt, etteivät täydentävään esitykseen tehdyt muutokset riittäneet tekemään esityksestä sellaista, että eduskunta voisi hyväksyä sen.

Perustuslakivaliokunnan valtiosääntöoikeudelliset huomautukset kirkolliskokouksen ehdotuksesta uudeksi kirkkolaiksi

Perustuslakivaliokunta katsoi lausunnossaan, että tuomioistuimen velvollisuudesta ilmoittaa tiettyjen asioiden vireilletulosta ja tietyistä tuomituista rangaistuksista kirkon toimielimille ei ole kyse kirkon järjestysmuotoa tai hallintoa koskevasta asiasta. Niinpä ehdotettua tuomioistuimen ilmoitusvelvollisuutta koskevaa säännöstä ei perustuslaista johtuvista syistä voida säätää.

Valiokunta totesi myös, että kirkkolakiin sisällytetty velvollisuus osallistua eräissä tilanteissa terveystarkastuksiin ja tutkimuksiin puuttuu perustuslain 7 §:ssä turvattuun yksilön henkilökohtaiseen koskemattomuuteen. Niinpä kirkon viranhaltijalle määräyksen osallistua terveystarkastuksiin ja tutkimuksiin antamista koskevaan hallintopäätökseen kohdistuvaa valituskieltoa ei perustuslaista johtuvista syistä voida säätää.

Perustuslakivaliokunta kiinnitti huomion siihen, että kirkkolain mukainen varoitus muistuttaa sääntelytavaltaan enemmänkin valtion virkamieslain kuin kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain sääntelyä. Varoitukseen kohdistuvaa valituskieltoa ei valiokunnan mukaan voida perustuslaista johtuvista syistä säätää.

Kirkkolakiehdotuksen mukaan kirkon jäsenrekisteriin talletetaan kirkon jäsenistä manuaalisista kirkonkirjoista siirretyt tiedot. Ehdotuksesta ei ilmene lainkaan, mitä tietoja näistä vanhemmista kirkonkirjoista siirretään jäsenrekisteriin. Perustuslakivaliokunnan mukaan arkaluonteisten tietojen käsittely on rajattava täsmällisillä ja tarkkarajaisilla säännöksillä vain välttämättömään. Niinpä valiokunta katsoo, että ehdotettua säännöstä ei perustuslaista johtuvista syistä voida säätää.

Kirkkolakiehdotuksen  mukaan jäsenrekisteristä luovutettuja tietoja saa luovuttaa edelleen tai muuten antaa sivulliselle vain, jos siitä on säädetty laissa tai jos kirkkohallitus on antanut siihen luvan. Koska perustuslakivaliokunnan mielestä säännöstä olisi ollut välttämätöntä täsmentää esimerkiksi lakiehdotuksen perusteluissa viitatuin maininnoin siitä, että Kirkkohallituksen antama lupa voi perustua vain laissa erikseen säädettyyn perusteeseen, ehdotettua säännöstä ei perustuslaista johtuvista syistä voida säätää.

Mikäli asiakas- ja potilastietojen käsittelyä sosiaali- ja terveydenhuollossa koskeva lainsäädäntö ei ole sovellettavissa kirkon diakoniatyöhön, arkaluonteisten asiakas- ja potilastietojen käsittelystä lakisääteisessä diakoniassa olisi ollut säädettävä olennaisesti laajemmin kirkkolakiehdotukseen otettavin säännöksin tai saattamalla asiakas- ja potilastietojen käsittelyä koskeva lainsäädäntö viittaussäännöksin sovellettavaksi kirkkolaissa määritellyssä laajuudessa. Kirkkolakiehdotusta ei tällöin voida ilman tällaista sääntelyä säätää ehdotetussa muodossa.

Näiden säätämisjärjestystä koskevien ns. ponsihuomautusten lisäksi perustuslakivaliokunta teki lukuisia muita valtiosääntöoikeudellisia huomautuksia. Se muun muassa katsoi kirkkolakiesityksen turhan yksityiskohtaiseksi ja koki, että osa esityksen säännöksistä olisi perustuslaillisista syistä ollut perustellumpaa jättää kirkkojärjestyksen sääntelyn varaan.

Valiokunnan lausunnon lukijalle ei jää epäselväksi, että perustuslakivaliokunta pitää kirkolliskokouksen esitystä kirkkolaiksi sekä monien yksityiskohtien osalta valtiosääntöoikeudellisesti ongelmallisena että kokonaisuutenakin valtiosääntöoikeudelliseen kehikkoomme huonosti istuvana. Vaikuttaa siltä, että kirkolliskokouksen olisi syytä palata pohtimaan kirkkolain perusolemusta.

Perustuslakivaliokunnan lausunto vastaa valiokunnan kuulemien valtiosääntöasiantuntijoiden enemmistön kantaa

Lausuntoaan varten perustuslakivaliokunta kuuli valtiosääntöasiantuntijoina professori Mikael Hidéniä, professori Juha Lavapuroa, professori Olli Mäenpäätä, professori Tuomas Ojasta, professori Veli-Pekka Viljasta, professori Janne Salmista ja professori Tomi Voutilaista.

Viljanen, joka on toiminut myös kirkolliskokouksen lainoppineena asiantuntijana vuodesta 2012, ei nähnyt lausunnossaan esityksessä valtiosääntöoikeudellisia ongelmia. Hidén oli lausunnossaan pitkälti samoilla linjoilla Viljasen kanssa ja piti esitystä kirkkolaiksi valtiosääntöoikeudellisesti ongelmattomana. Samalla hän pohti kuitenkin mahdollisuutta käsittää jokin kohta ehdotuksessa perustuslain kanssa ristiriidassa olevaksi. Koska lakiehdotuksen hylkääminen tällöin kokonaan olisi hänestä kohtuutonta, hän luonnosteli hätäratkaisua liittää lain mahdolliseen hyväksymiseen selvä vaatimus/lausuma perustuslainvastaiseksi todetun kohdan viivytyksettömästä korjaamisesta. Perustuslakivaliokunta ei lausunnossaan kuitenkaan tarttunut tähän Hidénin ideaan, jota itsessään voi pitää mielestäni perustuslakikontrollin peruslähtökohtien näkökulmasta ongelmallisena

Voutilainen keskittyi asiantuntijalausunnossaan tietosuojakysymyksiin ja näki niissä perustuslakivaliokunnan lausunnossa esiintuomat valtiosääntöongelmat. Salmisen lausunto painottui kirkkolain erityisen säätämisjärjestyksen pohdintaan. Hänen näkemyksensä mukaan säätämisjärjestys oli ongelmallinen samalla, kun hän näki myös kirkkolakiesityksen ja kirkkojärjestyksen suhteessa perustuslakivaliokunnan esiintuomia ongelmia.  Lavapuron lausunto oli samantyyppinen, sillä hän katsoi muun muassa kirkon tunnustuksesta lailla säätämisen uskonnonvapauden näkökulmasta ongelmalliseksi. Ojasen lausuntoon ja Mäenpään lausuntoon sisältyi monia perustuslakivaliokunnan säätämisjärjestyskysymyksiksi nostamia valtiosääntöoikeudellisia huomautuksia.

Kootusti asiantuntijalausunnoista havaitaan, kuinka seitsemästä kuullusta valtiosääntöasiantuntijasta viisi (Voutilainen, Salminen, Lavapuro, Ojanen ja Mäenpää) näki esityksessä valtiosääntöoikeudellisia ongelmia samaan aikaan, kun kaksi (Viljanen, Hidén) piti esitystä lähtökohtaisesti ongelmattomana. Perustuslakivaliokunnan lausunto näyttäisi vastaavan hyvin valiokunnan kuulemien valtiosääntöasiantuntijoiden enemmistön antamia asiantuntijalausuntoja.

Myös kirkkolain on täytettävä perustuslain asettamat vaatimukset

Perustuslakivaliokunta huomauttaa lausunnossaan, että esitykseen kirkkolaiksi sisältyy vain hyvin suppea ja yleisluonteinen esityksen suhdetta perustuslakiin ja säätämisjärjestystä koskeva jakso, jossa ei juurikaan selosteta kirkkolaissa säänneltävien asiakokonaisuuksien kannalta merkityksellistä perustuslakivaliokunnan käytäntöä (esim. palvelussuhteessa olevan velvoittaminen antamaan terveydentilatietoja, osallistumaan huumausainetestiin ja terveystarkastuksiin). Valiokunta huomauttaakin ponnekkaasti, että myös kirkkolain on täytettävä perustuslain vaatimukset.

Kun kirkkolain erityinen säätämisjärjestys ei poista tarvetta tarkastella ehdotettuja säännöksiä perustuslain kannalta lakiehdotuksen perusteluissa, on kirkkolakia valmisteltaessa jatkossa kiinnitettävä tarkemmin huomio niin perustuslakikysymyksiin kuin yleisemminkin hallituksen esityksen laatimisohjeiden noudattamiseen.

Pitäisikö kirkkolain erityisestä säätämisjärjestyksestä luopua?

Perustuslakivaliokunta katsoi jo vuonna 1993, että kirkkolain erityisen käsittelyjärjestyksen tarpeellisuus tulisi ottaa kokonaisuudessaan selvitettäväksi (PeVL 20/1993 vp). Perustuslakivaliokunnan lausunnossa mainittua selvitystä ei ole tehty, eikä sellaista esitetty tehtäväksi myöskään eduskunnassa nyt käsiteltävänä olevan kirkkolain valmistelun yhteydessä. Perustuslakivaliokunta katsoi nyt antamassaan lausunnossa, että selvityksen tekeminen voisi edelleen olla tarpeellista. Eräiden perustuslakivaliokunnan kuulemien asiantuntijoiden lausunnoista voi myös lukea, että heidän näkemyksensä mukaan nykyinen kirkkolain säätämisjärjestys ei ole enää yhteensopiva valtiosääntömme perusajatusten kanssa.

Itse näkisin, että selvitystyöhön olisi ryhdyttävä. Samalla olisi hyvä laajemminkin pohtia, sopiiko kirkkolakiin kiinnittyvä evankelis-luterilaisen kirkon erityisasema enää 2000-luvun suomalaiseen yhteiskuntaan. Olisiko aika aivan aidosti erottaa evankelis-luterilainen kirkko ja valtio toisistaan? Eikö monikulttuurisessa ja moniarvoisessa yhteiskunnassa kaikkien uskonnollisten yhdyskuntien sääntely voisi perustua täysin samanlaisille oikeudellisille lähtökohdille?

 

Pauli Rautiainen
julkisoikeuden apulaisprofessori
Tampereen yliopisto

 

Comments

  1. Oscari says:

    Hienoa, vihdoinkin keskustellaan todella oikeasta asiasta. Minusta loppukappale on todella oikeaanosuva. Kiitos siitä ja koko kirjoituksesta.

Vastaa

Täytä tietosi alle tai klikkaa kuvaketta kirjautuaksesi sisään:

WordPress.com-logo

Olet kommentoimassa WordPress.com -tilin nimissä. Log Out /  Muuta )

Google photo

Olet kommentoimassa Google -tilin nimissä. Log Out /  Muuta )

Twitter-kuva

Olet kommentoimassa Twitter -tilin nimissä. Log Out /  Muuta )

Facebook-kuva

Olet kommentoimassa Facebook -tilin nimissä. Log Out /  Muuta )

Muodostetaan yhteyttä palveluun %s