Lainvalmistelussa on perinteisesti pitänyt arvioida ehdotetun sääntelyn taloudellisia vaikutuksia, viranomaisvaikutuksia, ympäristövaikutuksia ja yhteiskunnallisia vaikutuksia. Vuonna 2019 hallituksen esityksen laatimisohjeet uudistettiin. Uusissa ohjeissa samoin kuin hallitusohjelmassa on painotettu uuden lainsäädännön perusoikeusvaikutusten arviointia. Tämä on heijastunut myös lainsäädännön arviointineuvoston työhön.
Lainsäädännön arviointineuvosto toiminut neljä vuotta
Lainsäädännön arviointineuvosto aloitti toimintansa vuoden 2016 alussa eli se on toiminut nyt neljä vuotta. Arviointineuvoston tehtävä on antaa lausuntoja säädösehdotusten vaikutusarvioinneista eli siitä, miten ehdotetun sääntelyn erilaisia vaikutuksia on ennakoitu lainvalmistelussa. Neuvosto antaa vuosittain noin 20-30 lausuntoa valtioneuvoston säädösehdotuksista. Arviointineuvosto lausuu hallituksen esitysehdotuksista loppuvaiheessa ennen päätöksentekoa eli vasta säännönmukaisen lausuntokierroksen ja ehdotuksen viimeistelyn jälkeen. Arviointineuvoston lausunnot eivät sido ministeriöitä ja neuvoston lausuntoja noudatetaan vaihtelevasti.
Lainsäädännön arviointineuvostolla on laaja näkökulma vaikutusten arviointiin. Arviointineuvosto pyrkii arvioimaan, kuinka lainsäädännön kaikkia merkittäviä vaikutuksia on ennakoitu. Useissa muissa maissa kuten vaikkapa Saksassa ja Norjassa vastaavat elimet ovat keskittyneet vain taloudellisten vaikutusten tai yritysvaikutusten arviointiin. Arviointineuvosto on vakiinnuttanut asemansa säännöllisenä osana suomalaista lainvalmisteluprosessia.
Vaikutusten arviointia koskeva ohjeistus
Lainvalmistelusta tai vaikutusten arvioinnista lainvalmistelussa ei ole sitovaa normatiivista sääntelyä. Perustuslain 47 §:ssä on säädetty eduskunnan tiedonsaantioikeudesta, jonka mukaan eduskunnan tulee saada valtioneuvostolta asioiden käsittelyssä tarvitsemansa tiedot. Lainvalmistelusta ei ole myöskään hallitustason poliittisesti sitovia asiakirjoja.
Tärkein lainvalmistelua ohjaava asiakirja on hallituksen esityksen laatimisohjeet, jotka on hyväksytty ministeriöiden kansliapäällikkökokouksessa keväällä 2019. Uusissa HELO-ohjeissa viitataan vaikutusten osalta oikeusministeriön internet-sivuilla olevaan vaikutusarviosivustoon. Sieltä löytyy oikeusministeriön julkaisemat säädösehdotusten vaikutusten arviointiohjeet (2007) sekä joukko muita ministeriöiden vaikutusarvio-ohjeita.
Hallituksen esitysten laatimisohjeiden (HELO) mukaan säädösehdotusten mahdolliset vaikutukset tulee arvioida säädöksiä valmisteltaessa. Perinteisesti vaikutuslajit on jaettu neljään eri ryhmään ohjeistuksessa: taloudellisiin vaikutuksiin, viranomaisvaikutuksiin, ympäristövaikutuksiin ja yhteiskunnallisiin vaikutuksiin. Oppaassa säädösehdotusten vaikutusten arvioinnista on käytetty tätä jaottelua. Myös monia muita vaikutuksia kuten innovaatiovaikutuksia on nostettu esiin eri yhteyksissä.
Pääministeri Sanna Marinin hallitusohjelmassa 10.12.2019 on korostettu erityisesti ilmastovaikutuksia. Hallitusohjelman mukaan ”ilmastovaikutusten arviointi otetaan osaksi normaalia lainvalmistelua”. Hallitusohjelmassa on korostettu myös monessa kohdassa perusoikeuksien turvaamista.
Uusien HELO-ohjeiden mukaan useilla yhteiskunnallisilla vaikutuksilla on yhteys perus- ja ihmisoikeuksien toteutumiseen. Perusoikeusvaikutukset onkin nostettu esiin uutena ulottuvuutena vaikutusten arvioinnissa. Hallituksen esityksessä pitäisi kertoa konkreettiset vaikutukset perus- ja ihmisoikeuksien toteutumiseen esimerkiksi kansalaisten asemassa, olosuhteissa ja toimintamahdollisuuksissa. Ohjeiden mukaan nämä vaikutukset voi esittää yhteiskunnallisissa vaikutuksissa omana jaksonaan ”vaikutukset perus- ja ihmisoikeuksiin”.
Perusoikeusvaikutukset arviointineuvoston työssä
Lainsäädännön arviointineuvosto ei arvioi säädösten perustuslainmukaisuutta. Sen sijaan arviointineuvoston tehtävä on tarkastella, millä tavoin säädösehdotuksissa on arvioitu perusoikeusvaikutuksia. Perusoikeusvaikutusten merkitys on kasvanut arviointineuvoston työssä viime aikoina ja HELO-ohjeiden uudistus korostaa kehitystä entisestään. Perusoikeusvaikutukset voidaan nähdä osana ihmisvaikutusten arviointia, jossa kohteena ovat lainsäädännön vaikutukset ihmisten elämään ja arkeen. Perusoikeuksissa on painotettu myös uusia alueita viime aikoina. On käyty runsaasti keskustelua esimerkiksi ympäristöperusoikeuksista, lasten oikeuksista, vanhusten oikeuksista ja vammaisten oikeuksista.
Laillisuusvalvojat ja perustuslakivaliokunta keskittyvät ensi sijaisesti siihen, täyttääkö säädösehdotus perustuslain ja kansainvälisten ihmisoikeusvelvoitteiden vaatimukset. Lisäksi oikeuskansleri seuraa hyvän lainvalmistelutavan noudattamista. Näiden tahojen näkökulma on ensisijaisesti normatiivinen. Oikeuskanslerin ennakollinen säädösvalvonta kohdistuu hallituksen esitykseen kokonaisuutena, mutta arviointi on ensisijaisesti oikeudellinen eikä yhteiskuntatieteellinen.
Lainsäädännön arviointineuvosto sen sijaan tarkastelee, kuinka perusoikeuksien toteutumista on arvioitu käytännön tasolla eli näkökulma on yhteiskunnallinen. Mietittäväksi tulee, miten hallituksen esitysehdotuksessa on arvioitu säädöksen vaikutuksia perusoikeuksiin ihmisten ja yritysten arjessa. Tarvitaan siis yhteiskunnallista tarkastelua, miten ja missä laajuudessa uusi sääntely vaikuttaa tosiasiassa esimerkiksi lasten mahdollisuuksiin vaikuttaa itseään koskevaan päätöksentekoon arjessa, ikääntyneiden henkilöiden itsemääräämisoikeuteen päivittäisissä tilanteissa tai kansalaisten oikeudensaantimahdollisuuksiin käytännössä, kun he joutuvat oikeudellista käsittelyä vaativaan konfliktiin. Tällöin kyse ei ole vain normatiivisesta analyysista, vaan siitä, kuinka ja missä laajuudessa uudistus vaikuttaa tosiasiassa ihmisten elämään. Myös vaihtoehtoja punnittaessa tulisi arvioida erilaisten vaihtoehtojen perusoikeusvaikutuksia ja pohtia siitä näkökulmasta, mikä vaihtoehto valitaan.
Perusoikeusvaikutusten arvioinnissa kehitettävää
Aina perusoikeusvaikutukset eivät saa tarpeeksi huomiota lainvalmistelussa. Perusoikeuksia saatetaan tarkastella vain juridisena kysymyksenä. Tällöin analysoidaan täyttävätkö säädöksen pykälät muodolliset perusoikeusvaatimukset. Sen sijaan tarkastelematta jää, heikentääkö tai parantaako uudistus perusoikeuksien toteutumista käytännössä ihmisten arjessa. Perusoikeuksien toteutuminen todellisuudessa voi muuttua paljonkin, vaikka toimitaan muodollisesti perustuslain mukaan ja noudatetaan perustuslakivaliokunnan linjauksia.
Vuonna 2019 lainsäädännön arviointineuvosto nosti esiin useassa lausunnon esiin perusoikeusvaikutukset lapsiin. Lisäksi lausunnoissa kiinnitettiin huomiota muun muassa vaikutuksiin oikeudensaantimahdollisuuksissa sekä ikääntyneiden asemassa.
Tällä hetkellä erityisiä haasteita liittyy ympäristöperusoikeuksiin, joka on uusi alue monille juristeillekin. Siinä yhdistyvät vastuu luonnosta, kollektiivinen oikeus hyvään ympäristöön sekä vaikuttaminen elinympäristöä koskevaan päätöksentekoon. Tällöin perusoikeusvaikutuksetkin hajautuvat useaan eri tarkastelusuuntaan.
Perusoikeusvaikutusten huomioon ottaminen ei sinänsä muuta vaikutusten arvioinnin peruslogiikkaa. Kyse on pikemminkin uudenlaisesta näkökulmasta, jossa korostuu aiempaa enemmän ihmisvaikutukset ja oikeuksien toteutuminen todellisuudessa ihmisten arjessa. Lainsäädännön arviointineuvosto pyrkii omalta osaltaan tukemaan tämän näkökulman korostumista lainvalmistelussa.
Kaijus Ervasti
arviointineuvos
Lainsäädännön arviointineuvosto
Perustuslakiblogi 
Vastaa