Martin Scheinin & Pauli Rautiainen: Valmiuslaki ja koronaepidemia (perustuslakivaliokunnan ensimmäisten mietintöjen valossa 18.3.)

Perustuslakiblogi seuraa tiiviisti koronavirusepidemiaan liittyvää valtiovallan päätöksentekoa, erityisesti kriisiolojen varalle säädetyn vuoden 2011 valmiuslain käyttöönoton ja soveltamisen osalta. Asiat etenevät ripeästi. Valtioneuvosto yhteistoiminnassa tasavallan presidentin kanssa päätti kaksi päivää sitten (16.3.) poikkeusolojen käsilläolosta. Eilen (17.3.) se antoi kaksi  valmiuslain käyttöönottoasetusta ja ensimmäiset soveltamisasetukset. Eduskunnan perustuslakivaliokunta arvioi käyttöönottoasetukset illan ja aamun kuluessa, niin että mietinnöt PeVM 2/2020 vp ja PeVM 3/2020 vp käsitellään vielä tänään eduskunnan täysistunnossa. Ainakin päätöksenteon ripeyden osalta Suomen valtiosääntö kestää valmiuslain kriisitestin.

Sisällöllisesti perustuslakivaliokunnan mietinnöt ainakin kuudessa suhteessa myönteisellä tavalla osoittavat, että valtiosääntö toimii myös poikkeusvaltuuksien oikeusvaltiollisen käytön kontrollina, eikä vain marssijärjestyksen osalta.

Yksi: Perustuslakivaliokunta ei nielaissut valtioneuvoston käsitystä, että tartuntatautikriisin lisäksi Suomessa olisi jo nyt myös talouskriisi

Blogissamme arvioitiin kriittisesti valtioneuvoston 16.3. tekemää päätöstä poikkeusolojen toteamisesta, kun siinä tukeuduttiin paitsi vaarallista tartuntatautia koskevaan valmiuslain 3 §:n 5 kohtaan myös talouskriisiä koskevaan saman pykälän 3 kohtaan, ilman kestäviä perusteita ja perusteluja.  Sittemmin ilmeni, että valtioneuvoston 17.3. antamat kaksi käyttöönottoasetusta sisälsivät vain sellaisia valmiuslain toimivaltuuksia, jotka ovat käytettävissä 5 kohdan nojalla. Asetukset olisi siis voitu antaa puhtaasti 5 kohdan nojalla.

Perustuslakivaliokunnan mietinnöissä on tyydytty selkeästi toteamaan, että käyttöönottoasetukset sisältävät vain valmiuslain 3 §:n 5 kohdan nojalla käyttöön otettavia valtuuksia ja että edellytykset poikkeusolojen toteamiselle vaarallisen tartuntataudin takia myös perustuslakivaliokunnan mielestä täyttyvät. Valtioneuvoston kantaa myös 3 kohdan talouskriisin käsillä olosta ei lainkaan arvioitu, mutta ei liioin edes välillisesti hyväksytty. PeVM 2/2020 vp:

Valtioneuvoston käyttöönottoasetukseen ei sisälly valmiuslain 3 §:n 3 kohdan perusteella käyttöönotettavia toimivaltuuksia.

Valtioneuvoston asetuksen mukaan sovellettaviksi tulevat valmiuslain toimivaltuudet ovat sellaisia, että niitä soveltamisalasääntelynsä puolesta on mahdollista soveltaa 3 §:n 5 kohdan mukaisissa poikkeusoloissa. Valtioneuvoston käyttöönottoasetuksiin ei sisälly valmiuslain 3 §:n 3 kohdan perusteella käyttöönotettavia toimivaltuuksia

On ennakoitavissa, että sekä koronaviruksen leviämisestä että sen vastatoimista tulee aiheutumaan vakavia vaikutuksia talouselämälle, muun muassa ulkomaankaupan häiriöiden, matkustajaliikenteen katkeamisen, tuotannon pysähtymisen ja lomautusten takia. Jos valtioneuvosto jossain vaiheessa katsoo välttämättömiksi ottaa käyttöön sellaisia valmiuslain toimivaltuuksia, jotka voidaan perustaa 3 §:n 3 kohtaan mutta ei 5 kohtaan, sen on annettava uusi käyttöönottoasetus. Tuon asetuksen käsittelyssä perustuslakivaliokunta sitten arvioi, täyttyvätkö 3 kohdan soveltamisedellytykset silloin kun asetus annetaan, ei 16.3. jolloin valtioneuvosto ensimmäisen kerran niin katsoi.

Kaksi: Käyttöönottoasetuksiin tulee kirjata niiden oikeusperusta

Äsken sanotun kannalta on tärkeää, että mietinnöissään perustuslakivaliokunta korosti, että valmiuslain valtuuksien kunkin käyttöönottoasetuksen johtolauseeseen tulee sisällyttää maininta sen oikeusperustasta. Käytännössä tämä tarkoittaa juuri valmiuslain 3 §:ssä mainitun kriisityypin yksilöimistä toimenpiteiden perusteena. Kyse on olennaisesta oikeusvaltiollisesta vaatimuksesta. PeVM 2/2020 vp:

Käyttöönottoasetuksen tekstistä tai johtolauseesta ei käy ilmi, minkä lain 3 §:ssä määritellyn poikkeusolon vallitessa toimivaltuuksien välttämättömyyttä ja oikeasuhtaisuutta on arvioitava. Perustuslakivaliokunnan mielestä asianmukaista olisi mainita käsillä olevat poikkeusolot esimerkiksi asetuksen johtolauseessa.

Kolme: Terveydenhuoltohenkilöstön työvelvollisuus on (tässä vaiheessa) kumottava

Valmiuslain historiallisesti ensimmäisen soveltamistilanteen ehkä tärkein eduskunnan kontrollivaltaa korostava ulottuvuus on, että perustuslakivaliokunta (ja myöhemmin tänään koko eduskunta) edellyttää edes yhden toimivaltuuden kumoamista. Näin kävi valmiuslain 95 §:n 2 momentissa mahdollistetulle terveydenhoitoalan henkilöstön työvelvollisuuudelle, jota Perustuslakiblogissa jo ennalta arvosteltiin ylimitoitettuna keinona. On kuitenkin korostettava, että perustuslakivaliokunnan linjaus perustui siihen, ettei työvelvollisuuspykälää voida ottaa käyttöön yksin, vaan sen rinnalla on otettava käyttöön myös työvelvollisen asemaa ja suojelua koskevat valmiuslain 14 luvun säännökset. Hallitus voi siis tehdä uuden yrityksen kyseisen erityisen työvelvollisuuden toteuttamiseksi, toivottavasti tosiseikkoihin perustuen eikä varmuuden varalle. PeVM 2/2020 vp:

Kun 14 luvun toimivaltuuksia ei nimenomaisesti ole otettu käyttöön eikä muusta sovellettavasta lainsäädännöstä ei ole esitetty selvitystä, perustuslakivaliokunnan mieles- tä käyttöönottoasetuksen 5 § on nyt kumottava.

Mikä tätä lainsäädäntöteknistä epäonnistumista selittää? Ainakin osittain kyse saattaa olla siitä, että valmiuslakia ei ole työvelvollisuuden osalta kirjoitettu aikoinaan kaikkein onnistuneimmalla tavalla.

Neljä: Soveltamisasetukset tulee antaa vasta kun eduskunta on ehtinyt käsitellä käyttöönottoasetukset

Perustuslakivaliokunnan mietintöihin sisältyy myös selkeä linjaus, että valtioneuvoston tulisi odottaa valmiuslain soveltamisasetusten kanssa, että eduskunta ehtii arvioida, tuleeko kyseisten asetusten perustana oleva tiettyjen toimivaltuuksien käyttöönottoasetus kumota. Eduskunta pystyy ensimmäisen kokemuksen mukaan käsittelemään käyttöönottoasetukset noin vuorokaudessa, joten valtioneuvostolta voidaan edellyttää pientä malttia valmistellun soveltamisasetuksen viemisessä muodollisesti päätökseen. PeVM 2/2020 vp:

Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että valmiuslain 6 §:n 4 momentin mukaan valmiuslain toimivaltuussäännöksiä voidaan alkaa soveltaa vasta kun eduskunta on päättänyt, että käyttöönottoasetus saa jäädä voimaan. Perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan on perusteltua katsoa toimivaltuussäännösten soveltamisen sisältävän myös asetusten antamisen toimivaltuussäännösten nojalla. Siten valmiuslain soveltamista koskevat asetukset tulisi antaa vasta kun eduskunta on tehnyt 6 §:n 3 momentin mukaisen päätöksen käyttöönottoasetuksen voimassaolosta.

Tämä on tärkeä muistutus siitä, että oikeassa marssijärjestyksessä pysyminen ja eduskunnan aseman ylimpänä valtioelimenä kunnioittaminen on oikeusvaltion pystyssä pitämisen kulmakivi myös poikkeusolojen aikana.

Viisi: Valmiuslain 7 §:n soveltamiskynnys on pidettävä korkeana

Myös tämä kohta liittyy oikeassa marssijärjestyksessä pysymisen ja eduskunnan aseman ylimpänä valtioelimenä kunnioittamiseen, josta perustuslakivaliokunta antoi valtioneuvostolle siis useamman moitteen.

Valmiuslain 7 §:n 1 momentin mukaan, jos normaalia käyttöönottoasetuksen antamismenettelyä ei ole mahdollista noudattaa vaarantamatta merkittävästi lain tarkoituksen saavuttamista, voidaan valtioneuvoston asetuksella säätää, että II osan toimivaltuussäännöksiä voidaan soveltaa välittömästi. Valtioneuvosto antoi tässä kiireellisessä menettelyssä lääke- ja tarvikehuollon turvaamista koskeneen käyttöönottoasetuksen. Perustuslakivaliokunta ei kuitenkaan pitänyt valtioneuvoston perusteluja  kiireellisyydestä riittävänä. PeVM 3/2020 vp:

Perustuslakivaliokunnan mielestä valmiuslain 7 §:n mukainen menettely toimivaltuuksien soveltamisen aloittamisesta kiireellisessä tapauksessa on tarkoitettu käytettäväksi tilanteissa, joissa toimivaltuuksien voimaansaattamisen lykkääminen heikentäisi oleellisesti mahdollisuuksia saavuttaa lain tarkoitus poikkeusoloissa. Tällainen tilanne voisi olla yllättävä ja nopeasti kehittyvä kriisi. (HE 3/2008 vp, s. 36) Valmiuslain 7 §:n soveltamiskynnys on siten tarkoitettu pidettäväksi hyvin korkealla. Valiokunnan mielestä asetuksen perustelumuistiossa ei ole asianmukaisesti ja konkreettisesti kuvattu niitä lääke- ja tarvikehuollon turvaamiseen liittyviä syitä, jotka edellyttävät asetuksen voimaansaattamista välittömästi. Valiokunta kiinnittää valtioneuvoston vakavaa huomiota tähän puutteeseen ja kiireellisyyden perustelemiseen.

Kuusi: Perustuslakivaliokunta muistutti Suomen ihmisoikeusvelvoitteiden pysymisestä voimassa valmiuslakia sovellettaessa

Valmiuslain järjestelmässä  vain luonteeltaan sotilaalliset kriisityypit (3 §:n 1 ja 2 kohdat) voivat oikeuttaa poikkeamaan Suomea velvoittavista ihmisoikeussopimuksista, mistä on myös tehtävä asianmukaiset ilmoitukset  Euroopan neuvostolle ja YK:lle. Tartuntatautikriisin yhteydessä  on toimittava ihmisoikeuksien hyväksyttävien rajoitusten puitteissa. On tärkeää, että perustuslakivaliokunta muistutti asiasta. PeVM 2/2020 vp:

Lisäksi valiokunta kiinnittää huomiota valmiuslain 5 §:n säännökseen, jonka mukaan valmiuslakia sovellettaessa on noudatettava Suomea sitovia kansainvälisiä velvoitteita ja kansainvälisen oikeuden yleisesti tunnustettuja sääntöjä.

Koronakriisin aikana voi osoittautua, että tähän vaatimukseen joudutaan palaamaan, arvioitaessa soveltamisasetuksia esimerkiksi YK:n vammaisoikeussopimusta vasten.

Kokonaisarvio

Perustuslakivaliokunta ansaitsee tunnustuksen paitsi ripeästä ja yksituumaisesta käsittelystä, myös edellä selostetuista kuudesta linjauksesta. Eräissä kysymyksissä on aihetta arvioida valmiuslain päätöksentekojärjestelmän toimivuutta myös kriittisesti, mutta se jääköön toiseen kertaan.

Ennakoivasti todettakoon nyt vain, että on epätyydyttävää, että valtioneuvoston toteamus valmiuslain 3 §:n 3 kohdan mukaisen talouskriisin käsillä olosta ei tullut eduskunnan arvioitavaksi, kun se sisältyy erilliseen valtioneuvoston yleisistunnon päätökseen eikä tullut valmiuslain nojalla eduskunnan käsiteltäväksi.
Martin Scheinin (professori, EUI)
Pauli Rautiainen (apulaisprofessori, Tampereen yliopisto)