Matti Muukkonen: Oikeudesta kouluruokaan poikkeusoloissa


Suomessa vallitsevat poikkeusolot. Niihin liittyen valtioneuvosto antoi ja eduskunta vahvisti kaksi valmiuslain käyttöönottoasetusta.

Käyttöönottoasetuksiin liittyvät soveltamisasetukset ovat perustuslakivaliokunnan ja eduskunnan käsiteltävänä tänään torstaina 19.3.2020. Niitä on käsitelty perustuslakiblogissa jo aiemmin yleisesti.

Tässä kirjoituksessa tarkastelen yhden soveltamisasetuksen yhtä yksityiskohtaa, joka on tänään eduskunnassa jälkitarkastuksessa. Se kertoo esimerkinomaisesti yleisemminkin siitä, millaisiin kysymyksiin eduskunnan pitäisi jälkitarkastaessaan käyttöönottoasetuksen toimivaltuuksien käyttöä koskevia soveltamisasetuksia kiinnittää huomiota ja millaisella tarkkuudella eduskunnan pitäisi perus- ja ihmisoikeuksien valvontatehtäväänsä pureutua.

Yksi tänään jälkitarkastettavista soveltamisasetuksista on opetus- ja kulttuuriministeriön (OKM) hallinnonalaan kuuluva valtioneuvoston asetus varhaiskasvatuksen sekä opetuksen ja koulutuksen järjestämisvelvollisuutta koskevista rajoituksista. Kyseinen asetus sisältää yhteensä 11 §:ää, joista tässä esityksessä tarkastelen erityisesti 3 §:ää. Säännöksen 1 momentin mukaan ”[p]erusopetuslaissa (628/1998) tarkoitetulla opetuksen järjestäjällä ei ole velvollisuutta järjestää perusopetuslaissa tarkoitettua opetusta tai muuta toimintaa lähiopetuksena koulussa tai muussa opetuksen järjestämispaikassa”. Kyse on valmiuslain 109 §:än perustuvasta rajoituksesta järjestämisvastuullisten, pääsääntöisesti kuntien, velvollisuuteen järjestää perusopetusta lähiopetuksena.

Valmiuslain esitöissä (HE 3/2008 vp, s. 85/II-86/I) säännöksen tarkoitusta on täsmennetty seuraavasti:

”Pykälän 1 momentissa säädetään toimenpiteistä, jotka voivat poikkeusoloissa olla välttämättömiä väestön siirtämisen tai oleskeluja liikkumisrajoitusten vuoksi taikka muutoin väestön suojaamiseksi. Säännös koskisi kaikkea lakisääteistä opetusta ja koulutusta sekä muita opetustoimen lainsäädännössä säädettyjä toimintamuotoja, kuten aamu- ja iltapäivätoimintaa.”

Edelleen esitöissä todetaan:

”Poikkeusoloissa saattaa myös esiintyä tilanteita, joissa kaikista normaalioloissa hoidettavista opetukseen ja koulutukseen liittyvistä tehtäviä ei pystytä huolehtimaan. Jotta tällaisissa tilanteissa voitaisiin keskittyä opetuksen ja koulutuksen ydintehtäviin, 2 momenttiin ehdotetaan otettavaksi säännös, jonka nojalla voitaisiin valtioneuvoston asetuksella tarkemmin säädettävällä tavalla rajoittaa eräitä opetuksen ja koulutuksen järjestäjien velvollisuuksia”.

Käsiteltävänä olevan soveltamisasetuksen 3.1 § ei poista kuntien ja muiden perusopetusta järjestävien järjestämisvastuuta perusopetuksen osalta, vaan ainoastaan rajoittaa sitä käytännössä kieltämällä lähiopetuksen. Lähtökohtana tällöin on, että niin Suomen perustuslain (731/1999) 16.1 §:n tarkoittama subjektiivinen oikeus maksuttomaan perusopetukseen jatkuu, mutta sitä ei vain toteuteta lähiopetuksena infektioriskien vähentämiseksi. Toisaalta soveltamisasetuksen 3.2 §:ssä opetuksen järjestäjille annetaan myös mahdollisuus poiketa opetuksen laajuudesta: ”Opetuksen järjestäjä voi poiketa opetuksen laajuuden osalta perusopetusasetuksen (852/1998) 3 ja 4 §:ssä säädetystä opetuksen määrästä.” Jo hyväksytty käyttöönottoasetus sallisi ankarampiakin rajoituksia, mutta niitä ei nyt oteta sovellettavaksi käsiteltävänä olevalla soveltamisasetuksella.

Poikkeusolojen toteaminen ei poista vakiintunutta valtiosääntöoikeudellista periaatetta lakien perusoikeusmyönteisestä tulkinnasta (PeVM 25/1994 vp, s. 4/I). Käytännössä tämä tarkoittaa, että vaikka opetuksen järjestäjällä on oikeus rajoittaa opetuksen laajuutta, tulee tätä oikeutta tulkita mahdollisimman suppeasti eli mahdollisimman laajasti voimassa olevaa perusoikeutta toteuttavana. Sitä ei myöskään hallintolain (434/2003) 6 §:stä ilmenevistä hallinnon yleisistä oikeusperiaatteista (erityisesti suhteellisuusperiaate ja tarkoitussidonnaisuuden periaate) johtuen saa käyttää mihinkään muuhun tarkoitukseen kuin epidemian hillintään.

Mainitun soveltamisasetuksen 3 §:n 3 momentissa sen sijaan säädetään seuraavaa:

”Opetuksen järjestäjällä on velvollisuus järjestää perusopetuslain 16, 16 a, 17 ja 17 a §:ssä tarkoitettua oppimisen tukea sekä 31 §:ssä säädettyjä palveluja sekä 31 a §:ssä säädettyä oppilashuoltoa vain siinä laajuudessa kuin se on mahdollista toteuttaa”.

En nyt tarkastele näistä kuin säännöksessä mainittua 31 §:ä ja sitäkin vain otsikossa mainitun kouluruokailun osalta (2 mom.). Perusopetuslain kyseisen säännöksen mukaan: ”Opetukseen osallistuvalle on annettava jokaisena työpäivänä tarkoituksenmukaisesti järjestetty ja ohjattu, täysipainoinen maksuton ateria”. Asiaa ei ole sen tarkemmin avattu perusopetuslain esitöissä (esim. HE 86/1997 vp, s. 65/I), mutta perusoikeusuudistuksen esitöissä (PeVM 25/1994 vp, s. 9/I) riittävän ravinnon on katsottu olevan osa perusopetusperusoikeutta (ks. myös KHO 2018:3).

Soveltamisasetuksen 3.3 §:ssä säädetään siitä, kuinka ”Opetuksen järjestäjällä on velvollisuus järjestää perusopetuslain — 31 §:ssä [siis myös 2 mom.] säädettyjä palveluja — vain siinä laajuudessa kuin se on mahdollista toteuttaa”. Muotoilu ”vain siinä laajuudessa kuin se on mahdollista toteuttaa” tulee edellä kerrotun mukaisesti suhteuttaa siihen, että oikeus maksuttomaan ateriaan on osa perustuslain 16.1 §:n takaamaa oikeutta maksuttomaan perusopetukseen, joka taas edellyttää tehtyä rajoitusta tulkittavan perusoikeusmyönteisesti eli mahdollisimman suppeasti. Sinänsä mahdollista olisi myös voinut olla se, että oikeus maksuttomaan ateriaan olisi valmiuslain 109 §:n perusteella kokonaan pois. Käsitellessään käyttöönottoasetusta perustuslakivaliokunta sinällään katsoi tämän yleisellä tasolla mahdolliseksi eli se läpäisi abstraktilla tasolla tarkasteltuna valmiuslain käyttöönottoasetukseen aktivointia määrittävän välttämättömyysvaatimuksen.

Tällaista käyttöönottoasetuksen mahdollistamaa täydellistä rajoitusta ei kuitenkaan nyt soveltamisasetuksessa esitetä, jolloin soveltamisasetuksen 3.3 § pikemminkin viittaa nähdäkseni siihen, että lähtökohtana on edelleen järjestää maksuton ateria perusopetuksen piirissä oleville oppilaille kuin siihen, että ”järjestetään jos voidaan”. Eli kyse on enemmän lievästä joustosta ehdottomaan järjestämisvelvollisuuteen kuin siitä, että velvollisuutta ei olisi, mutta sitä voidaan järjestää. Perusoikeusmyönteinen laintulkinta edellyttää, että ateriat järjestetään tarvittaessa erilaisin erityisjärjestelyin kaikille, joille niiden järjestäminen suinkin on mahdollista.

Tätä tulkintaa horjuttavat lähinnä reaaliset argumentit eli se, että tekeekö ateriapalvelun järjestäminen tyhjäksi itse rajoituksen. Näin huonosti toteutettuna voi olla, mutta tällöin järjestäjällä on velvollisuus etsiä sellaisia vaihtoehtoja, joilla asia pikemminkin saadaan toteutettua kuin sitä, että lyödään ns. hanskat tiskiin. Kuten piakkoin Liikejuridiikka-lehdessä julkaistavassa artikkelissani esitän, on palvelujen järjestämisvastuussa olevalla järjestäjällä aina velvollisuus turvata palvelutuotannon jatkuvuus. Perusoikeuslupauksista johtuu, että niin kauan kuin soveltamisasetuksen 3.3 §:n rajaus järjestämisvastuuseen tältä osin ei ole ehdoton, on palvelun jatkuvuus turvattava.

Asiassa on myös syytä huomioida sen kerrannaisvaikutukset. Tiedämme, että maksuton kouluruoka on erittäin tärkeä erityisesti heikossa sosiaalisessa asemassa olevien perheiden lapsille. Sillä on myös vaikutusta oppimistuloksiin. Perusoikeusjärjestelmän lähtökohtana on turvata ihmisarvon loukkaamattomuus, yksilön vapaus ja oikeudet sekä edistää (sosiaalista) oikeudenmukaisuutta yhteiskunnassa (perustuslaki 1.2 §). Perustuslain 19.1 §:n mukaan jokaisella on oikeus ihmisarvoisen elämän edellyttämään turvaan sekä välttämättömään toimeentuloon ja huolenpitoon.

Kun ihmiset ovat yhdenvertaisia lain edessä (perustuslaki 6 §) ja lapset ovat erityisessä suojeluasemassa niin perusoikeusjärjestelmän kuin kansainvälisten sopimusten näkökulmasta, on julkisella vallalla vastuu turvata heidän perusoikeuksiensa toteutuminen tässäkin asiassa (perustuslaki 22 §).

 

Matti Muukkonen
Itä-Suomen yliopisto, oikeustieteiden laitos
Kuntaoikeuden tutkijatohtori, HTT, YTM, ÕTM

 Kirjoittaja on aiemmin toiminut usean kunnan kunnanjohtaja sekä sivutoimisesti niin sivistys- kuin sosiaalijohtajana ja päiväkodin johtajana.

 

 

Vastaa

Täytä tietosi alle tai klikkaa kuvaketta kirjautuaksesi sisään:

WordPress.com-logo

Olet kommentoimassa WordPress.com -tilin nimissä. Log Out /  Muuta )

Google photo

Olet kommentoimassa Google -tilin nimissä. Log Out /  Muuta )

Twitter-kuva

Olet kommentoimassa Twitter -tilin nimissä. Log Out /  Muuta )

Facebook-kuva

Olet kommentoimassa Facebook -tilin nimissä. Log Out /  Muuta )

Muodostetaan yhteyttä palveluun %s