Tällä viikolla olen pohdiskellut useaan otteeseen Albert Camus’n romaania Rutto. Kirja kertoo ihmisten taistelusta ruttoepidemiaa vastaan algerialaisessa Oranin kaupungissa. Ihmisten jokapäiväinen elämä muuttuu ruttobasillin saapuessa kaupunkiin, joka eristetään viranomaisten käskystä muusta maailmasta:
”Kadut olivat joka ilta täynnä samaa joukkoa, ja elokuvateattereiden edustalla jonotettiin kuten ennenkin. Epidemia näytti olevan tukahtumassa. Kului kuitenkin joitakin päiviä, joiden aikana luetteloihin tuli lisää vain kymmenkunta kuollutta. Mutta sitten yht’äkkiä epidemia sai uutta vauhtia. Samana päivänä, jolloin kuolinkäyrä kohosi jälleen kolmeenkymmeneen, Bernand Rieux katseli hallituksen käskyä, jonka prefekti oli hänelle antanut sanoen: ´He ovat pelästyneet´. Käsky kuului: ´Kaupunki on julistettava ruton saastuttamaksi ja eristettävä´.”
Koska porttien sulkeminen estää ihmisten pääsyn ulos kaupungista, vain sähkösanomat mahdollistavat yhteydenpidon kaupunkilaisten ja ulkomaailman välillä. Oranilaisten reaktiot ja asenteet muuttuvat epidemian edetessä. Aluksi tilanteen vakavuutta ei tahdota uskoa todeksi, mutta ajan myötä asukkaat ymmärtävät solidaarisuuden ja yhteistyön olevan ainoa oikea tapa toimia kriisissä, josta kaikki kärsivät. Jos Camus’n kirjasta etsii analogiaa poikkeusolojen keskellä elävään Suomeen, arvelisin, että olemme nyt suunnilleen tässä kohdassa:
”Rutto oli heistä vain vastenmielinen vieras, joka kerran tultuaan oli myös kerran lähtevä. Heitä kauhistutti, mutta he eivät olleet epätoivoissaan, eikä vielä ollut tullut hetkeä, jolloin he olisivat ymmärtäneet taipumisen uusiin elämänmuotoihin välttämättömäksi.”
Perustuslakiblogissa on analysoitu kuluneen viikon aikana koronavirusepidemiasta johtuvaa valmiuslain käyttöönottoa aina sitä mukaa kun asiat ovat edenneet. Aluksi annoimme yleiskuvan valmiuslaista. Sitten pohdimme yleisesti sen suhdetta valtion perus- ja ihmisoikeusvelvoitteisiin. Käsittelimme valmiuslain käyttöönottoa yleisesti ja käyttöönottoasetusten näkökulmasta (täällä, täällä ja täällä). Analysoimme myös käyttöönottoasetusten nojalla annettuja soveltamisasetuksia (täällä, täällä ja täällä).
Tässä kirjoituksessa teen kokoavan tilinpäätöksen keskeisimpiin viikon aikana esiin nousseisiin kysymyksiin. Yhteenvetona voi sanoa, että oikeusvaltiomme ja kaikki keskeiset valtioelimemme eli niin eduskunta, valtioneuvosto kuin tasavallan presidenttikin ovat toistaiseksi selviytynyt valmiuslain käyttönotosta ja poikkeustilaan siirtymisestä sangen hyvin, mutta myös joitain valppautta edellyttäviä asioita on myös noussut esiin.
Poikkeusolojen toteaminen maanantaina tartuntatautiperusteella oli perusteltua, mutta talousperusteen toteamisessa valtioneuvosto otti varaslähdön
Maanantaina 16.3.2020 valtioneuvoston pöytäkirjaan kirjattiin:
Valtioneuvosto on yhteistoiminnassa tasavallan presidentin kanssa käsitellyt poikkeusolojen toteamista valtioneuvoston ulko- ja turvallisuuspoliittisen ministerivaliokunnan ja tasavallan presidentin yhteisessä kokouksessa 13.3.2020. Yhteistoimintaa on jatkettu sen jälkeen. – – Valtioneuvosto päättää, että maassa vallitsevat valmiuslain 3 §:n 3 ja 5 kohdassa tarkoitetut poikkeusolot
Yhteistoiminnasta ei ole säädetty tarkemmin ja julkisuudessa on esitetty erilaisia käsityksiä siitä, miten poikkeusolojen toteaminen on edennyt. Valtioneuvoston päätöksessä todettiin maassa vallitsevan poikkeusolot sekä valmiuslain 3 §:n 5 kohdassa tarkoitetulla tartuntatautiperusteella että 3 kohdassa tarkoitetulla väestön toimeentuloon tai maan talouselämän perusteisiin liittyvällä perusteella.
Heti seuraavana päivänä eli tiistaina valtioneuvosto antoi 5 kohdan tartuntatautiperisteeseen liittyviä käyttöönottoasetuksia. Vaikka valtioneuvosto totesi 3 kohdan mukaisen talousperusteen oikeudellisen soveltamiskynnyksen täyttyneen, siihen liittyviä käyttöönottoasetuksia ei kuitenkaan annettu.
Koska poikkeusolojen toteaminen on valmiuslain aktivointiin liittyvä korkean kynnyksen takana oleva oikeudellinen ratkaisu, joka tekee mahdolliseksi käyttöönottoasetusten antamisen, on asiaa oikeudellisesti tarkastellen kummallista, että valtioneuvosto totesi 3 kohdan mukaisten poikkeusolojen käsillä olon antamatta siihen liittyvää käyttöönottoasetusta. Perustuslakiblogissa onkin kuluneen viikon aikana arveltu valtioneuvoston ottaneen 3 kohdan osalta varaslähdön.
Lähestyttiinkö valmiuslain 3§:n 3 kohtaa pikemminkin yhteiskuntapoliittisen viestin välittämisen kuin oikeudellisten perusteiden käsillä olon tutkimisen näkökulmasta? Kun valtioneuvoston perustelumuistiossa esitettyä vertaa valmiuslain esitöihin, syntyy vaikutelma, että 3 kohdan soveltamiskynnyksen pitäisi olla korkeammalla. Jos talousperusteen toteamisen oikeudellinen kynnys asettuu niin kuin se nyt maanantaina asetettiin, on uhkana, että esimerkiksi talouden normaaliin suhdannevaihteluun liittyvissä tilanteissa kynnys ylittyisi. Valtioneuvoston perustelumuistioon peilaten maanantaiselle tasolle asetettuna valmiuslain soveltamiskynnyksen olisi voinut kenties nähdä esimerkiksi ylittyneen reilun kymmenen vuoden takaisen finanssikriisin oloissa. Valmiuslain esitöiden valossa 3 kohdan soveltamiskynnyksen on tarkoitettu olevan paljon korkeammalla.
Vaikka edessämme saattaakin olla hetki, jolloin valmiuslain 3 §:n 3 kohdan mukaisten perusteiden voi perustellusti sanoa täyttyneen, on vaarallista ajatella, että niiden oikeudellinen kynnys ylittyi jo maanantaina. Tässä tulee esiin yksi nykyisen valmiuslain valuvika. Poikkeusolojen toteamista koskeva valtioneuvoston päätös ei tule suoraan eduskunnan perustuslakivaliokunnan tutkittavaksi. Valiokunta ottaa siihen kantaa vain välillisesti tarkastaessaan käyttöönottoasetuksia.
Niinpä on teoriassa mahdollista, että maassa vallitsee tasavallan presidentin ja valtioneuvoston toteamat poikkeusolot silloinkin, kun minkään valmiuslain pykälän aktivointia käyttöönottoasetukseen ei esitetä tai eduskunta katsoo, ettei minkään pykälän aktivoinnin käyttöönottoasetukseen oikeudelliset perusteet (välttämättömyysedellytys) täyty. Valmiuslain 3 §:n, 6 §:n ja 11 §:n muodostaman kokonaisuuden muotoilussa ei ole tältä osin onnistuttu valmiuslakia kirjoitettaessa optimaalisesti. Asia on syytä korjata valmiuslakia uudistettaessa.
Poikkeusolojen toteaminen talousperusteella katosi maanantain jälkeen nopeasti suomalaisesta keskustelusta. Perustuslakivaliokunta sivuutti kysymyksen käyttöönottoasetuksista antamissaan mietinnöissä. Valiokunnan puheenjohtajisto ja ministerit sivuuttivat tiedotustilaisuuksissa median aiheesta esittämät kysymykset. Lopulta vallan vahtikoira hiljeni aiheesta. Media kehysti viikon loppua kohden kirjoitetuissa katsauksissaan maanantain tapahtunut sellaiseen muotoon, jossa annetaan ymmärtää valtioneuvoston päättäneen maanantain yleisistunnossa vain tartuntatautiperusteisista poikkeusoloista, vaikka maassa vallitsee tälläkin hetkellä myös talousperusteiset poikkeusolot.
Eduskunta selvisi valmiuslain käyttöönottoasetusten käsittelystä hyvin
Olemme perustuslakiblogissa jo aiemmin kehuneet perustuslakivaliokunnan keskiviikkona 18.3. valmistuneiden valmiuslain käyttöönottoasetuksista antamia mietintöjä. Tässä vaiheessa on perusteltua sanoa koko eduskunnan selvinneen käyttönottoasetusten rivakasta käsittelystä hyvin.
Tämä on tärkeää jo sen johdosta, että eduskunnan toimintakykyisyyden johdosta valmiuslain 7 §:n mukaisten kiireellisten käyttöönottoasetusten antamisen kynnys voidaan asettaa erittäin korkealle. Perustuslakivaliokunta totesi asian perustellusti ja painokkaasti katsoessaan, että valtioneuvosto otti varaslähdön niin lääkemarkkinoita koskeneen käyttöönottoasetuksen kuin kaikkien tiistaina 17.3. antamiensa soveltamisasetusten antamisessa.
Nykyisen valmiuslainsäädännön eräs valuvika on siinä, ettei eduskunnan työjärjestys oikeastaan tunnista valmiuslain käyttöönotto- ja soveltamisasetusten käsittelyä eduskunnassa. Asiasta on määrätty vain puhemiesneuvoston antamissa valiokuntien yleisohjeissa eli valiokuntaoppaassa, jossa muiden asioiden (M-asioiden) yhteydessä selostetaan käyttöönotto- ja soveltamisasetusten käsittelyä.
Asetukset käsiteltiin tällä viikolla onnistuneesti valiokuntaoppaassa kuvatulla tavalla. Valmiuslain luonne huomioiden käsittelyjärjestyksestä olisi perusteltua säätää korkeammalla säädöstasolla.
Nykytilanne tuo esiin jo Sipilän hallituksen sote-uudistukseen liittyneiden hallituksen esitysten käsittelyn kohdalla havaitun valiokuntaoppaasta on muodostunut keskeinen institutionaalisen valtiosääntöoikeuden oikeuslähde. Noin 200-sivuinen vuoden 2020 alussa voimaan tullut uusi valiokuntaopas on korkeatasoinen ja kattava asiakirja, jonka valmistelijoita on syytä kiittää tekemästään hyvästä työstä.
Perustuslain perusoikeuksia poikkeusoloissa koskeneen 23 §:n uudistuksen vuonna 2011 vaikutus valmiuslain tulkintaan on jäänyt epäselväksi
Valmiuslain soveltamisen yhteydessä on käynyt selväksi, että nykyiseen valmiuslakiin sisältyy jonkin verran siihen valmistelun yhteydessä syntyneitä valuvikoja. Tämä on tiedetty sinällään jo jonkin aikaa. Valuvikojen korjaamista on lykätty kuitenkin pitkään eteenpäin, vaikka esimerkiksi valtioneuvoston kanslialle laaditussa valmiuslain toimivuutta koskeneessa selvityksessä ongelmia kuvailtiin joitain vuosia sitten esimerkiksi näin:
”Kokonaisuutena voidaan sanoa, että asetuksenantovaltuuksien perustuslainmukaiseksi saattaminen edellyttäisi merkittäviä muutoksia sääntelytekniikkaan ja tarkkuuden tasoon. Lisäksi pitäisi eritellä eri poikkeusolojen vaatimat toimivaltuudet käyttötarkoitukseltaan ja laajuudeltaan.”
Valtiosääntötutkijat ovat toisin sanoen katsoneet pidemmän aikaa, että nykyisen valmiuslain ja perustuslain välillä on merkittävä oikeudellinen jännite. Nyt kun valmiuslain soveltamisesta on tämän viikon aikana syntynyt käytännön kokemuksia, vaikuttaa ilmeiseltä, että keskeiseksi oikeudellisesti epäselväksi kysymykseksi on muodostunut perustuslain perusoikeuksia poikkeusoloissa koskeneen 23 §:n uudistuksen vaikutus ennen tuota uudistusta säädettyyn valmiuslakiin. Uusi valmiuslain 23 § kuuluu näin:
23 § Perusoikeudet poikkeusoloissa
Perusoikeuksista voidaan säätää lailla tai laissa erityisestä syystä säädetyn ja soveltamisalaltaan täsmällisesti rajatun valtuuden nojalla annettavalla valtioneuvoston asetuksella sellaisia tilapäisiä poikkeuksia, jotka ovat välttämättömiä Suomeen kohdistuvan aseellisen hyökkäyksen samoin kuin muiden kansakuntaa vakavasti uhkaavien, laissa säädettyjen poikkeusolojen aikana ja jotka ovat Suomen kansainvälisten ihmisoikeusvelvoitteiden mukaisia. Lailla on kuitenkin säädettävä tilapäisten poikkeusten perusteet.
Tilapäisiä poikkeuksia koskevat valtioneuvoston asetukset on saatettava viipymättä eduskunnan käsiteltäviksi. Eduskunta voi päättää asetusten voimassaolosta.
Säännöstä on mahdollista tulkita siten, että se käytännössä kytkee päältä pois valmiuslain ja sen nojalla annettujen käyttöönotto- ja soveltamisasetuksien kohdalla perusoikeuksien tavalliset rajoitusedellytykset eli muun muassa 1990-luvun perusoikeusuudistuksen yhteydessä luodun ns. perusoikeuksien rajoitusedellytystestin. Tällaista tulkintaa voinee kutsua perusoikeusminimalististiseksi. Siinä perusoikeusrajoitusten arvioinnista siirrytään oikeastaan välittömästi perusoikeuspoikkeusten käsittelyyn.
Tässä tulkinnassa välttämättömyys- ja oikeasuhteisuusedellytykset täyttävien käyttöönotto- ja soveltamisasetuksien tulee olla myös Suomea sitovien kansanvälisten ihmisoikeusvelvoitteiden vähimmäistason mukaisia, mutta asetuksia ei enää oikeastaan tarkastella perusoikeuksien rajoitusedellytystestin eikä siten myöskään perustuslakivaliokunnan vakiintuneen tulkintakäytännön näkökulmasta. Tällöin voidaan hyväksyä myös se, että käyttöönotto- ja soveltamisasetusten nojalla toimivia viranomaisia vain muistutetaan tarpeesta huolehtia kansainvälisten ihmisoikeusvelvoitteiden noudattamisesta, kuten perustuslakivaliokunnan voi katsoa nyt ensimmäisiä valmiuslain soveltamisasetuksia koskeneissa lausunnoissaan tehneen.
Perustuslakivaliokunnan ensimmäiset soveltamisasetuksia koskeneet lausunnot sekä käyttöönotto- ja soveltamisasetuksia koskeneet perustuslakivaliokunnan kuulemien valtiosääntöprofessoreiden asiantuntijalausunnot kertovat, että tällä hetkellä Suomessa on vallalla tällainen valmiuslain perusoikeusminimalistinen tulkintalähtökohta.
Perusoikeusminimalistiselle tulkintalähtökohdalle voi hakea johtoa perustuslakivaliokunnan vuoden 2011 perustuslain 23 §:n muutoksesta laatimasta mietinnöstä. On ajateltavissa, että perustuslain 23 §:n muutos ikään kuin naksautti sitä ennen säädetyn valmiuslain uuteen asentoon ilman, että valmiuslakiin itseensä mitenkään tarvitsi koskea. Tämä perustuslakivaliokunnan ja selkeästi myös sen viime viikolla kuulemien valtiosääntöprofessorien enemmistön hyväksymä ajatus on kritiikille altis, vaikkakin vallitsevassa oikeustilassa sinällään myös oikeudellisesti mahdollinen.
Perustuslakiblogissa on kuluneen viikon aikana tuotu esiin toisenlaista tulkintavaihtoehtoa, jossa perusoikeudet ja perustuslakivaliokunnan niitä koskeva tulkintadoktriini otettaisiin vahvemmin mukaan valmiuslain käyttöönotto- ja soveltamisasetusten perustuslainmukaisuuden arviointiin. Tällaista tulkintavaihtoehtoa voinee kutsua valmiuslain perusoikeuslähtöiseksi tulkinnaksi.
Perusoikeuslähtöisessä tulkinnassa ei hyväksytä, että perustuslain 23 §:n uudistus ja erityisesti sitä koskeva perustuslakivaliokunnan mietintö ajavat automaattisesti ohi valmiuslain 1 §:n, 4 §:n ja 5 §:n sanamuotojen mukaisesta valmiuslain tulkinnasta. Perustuslain 23 §:ssä todetaan, että tilapäisten poikkeusten perusteet ”säädetään lailla”. Valmiuslain 4 §:n mukaisen välttämättömyysvaatimuksen kääntöpuolena olevan normaalisuusperiaatteen ( = ajatus, että normaaliolojen lainsäädäntöä, jota perustuslain perusoikeudetkin normaalisti rajoitusedellytysten ja perustuslakivaliokunnan vakiintuneen doktriinin kautta tulkittuina ovat, noudatetaan aina, kun siitä ei ole välttämätöntä luopua) sekä valmiuslain 1 §:n, joka asettaa valmiuslain tehtäväksi myös perus- ja ihmisoikeuksien suojaamisen, kautta tulkittuna perusoikeusjärjestelmän tulisi olla kiinteä osa valmiuslain tulkintaa ja sen nojalla annettujen asetusten tarkastamista.
Tämän perusoikeuslähtöisen tulkinnan ajatuksen mukaan normaalit perusoikeudet ja niiden normaali rajoitusdoktriini on säilytettävä myös valmiuslain nojalla toimittaessa, jos poikkeama perusoikeuksista ei ole välttämätön. Samalla on varottava, että ”välttämätön” sanasta tulee ”seesam aukene” -tyyppinen taikasana, jolla siirrytään perusoikeuspoikkeusten käsittelyyn. Niinpä valmiuslain soveltamisasetuksia annettaessa normaalisuusperiaatteesta poikkeaminen olisi aina perusteltava ja rajoitusedellytyksien soveltamisesta perusoikeuspoikkeusten käyttöön siirtymisen kontrolloiminen olisi perustuslakivaliokunnan suorittaman soveltamisasetusten jälkitarkastuksen kohteena.
Kahden ensimmäisen perustuslakivaliokunnan käsittelemän valmiuslain soveltamisasetuksen kohdalla edellä esitetty pohdinta on luonteeltaan lähinnä akateemista valtiosääntömietiskelyä. Nähdäkseni soveltamisasetukset voitiin vahvistaa niin perusoikeusminimalistisen kuin perusoikeuslähtöisen valmiuslain tulkinnan pohjalta.
Sillä millaisille lähtökohdille valmiuslain nojalla annettujen asetuksien perus- ja ihmisoikeuskontrolli rakentuu voi kuitenkin joissain toisissa yhteyksissä olla suuri merkitys. Etenkin siinä tilanteessa, että valmiuslain 3 §:n 3 kohdan eli talousperusteiden nojalla ryhdyttäisiin antamaan käyttöönottoasetuksia, olisi syytä kiinnittää huomio siihen, kuinka perusoikeusminimalistisen lähestymistavan pohjalla oleva ajatus perustuslain 23 §:n uudistuksen vaikutuksista nykyiseen valmiuslakiin on kritiikille altis.
Perus- ja ihmisoikeusperusteisesti kohti uutta normaalitilaa
Albert Camus’n Rutossa Oranin kaupungissa koetaan vihdoin epidemian loppu:
”Suurin piirtein katsoen rutto oli väistymässä kautta linjan. Prefektinviraston lehtitiedoitukset, jotka aluksi olivat herättäneet vain arkaa, salaista toivoa, saivat väestön lopulta vakuuttuneeksi siitä, että voitto oli saapunut ja tauti luopunut asemistaan. Oikeastaan oli vaikea ratkaista, oliko tosiaankin kysymyksessä voitto. ”
Oranin uusi normaalitila ei ole kuitenkaan sellainen, joka kaupungissa vallitsi ennen ruttoa. Epidemia on jättänyt jälkensä ihmisiin ja heidän muodostamaansa yhteisöön.
Koska uusi normaalitila on polkuriippuvainen niistä valinnoista, joita poikkeustilan aikana tehdään, on kaikkea muuta kuin yhdentekevää, millaisia valintoja me suomalaiset nyt tasavallan presidentin ja valtioneuvoston toteamien poikkeusolojen aikana teemme ja millaisille lähtökohdille valintamme rakennamme. Missä tilanteissa hyväksymme vammaisten kuntoutuspalveluiden alasajon tai muutokset viittomakielisten tulkkauspalveluihin? Miten muistamme asunnottomien aseman? Miten kalibroimme sosiaaliturvajärjestelmämme tunnistamaan uusia koronaepidemian luomia sosiaalisia riskejä? Listaa voisi jatkaa pidemmällekin.
Toivottavasti ymmärrämme Oranin kaupungin asukkaiden tapaan, että solidaarisuus ja yhteistyö ovat oikea tapa toimia kriisissä. Toivottavasti muistamme, että ennen kaikkea haavoittuvien ryhmien perus- ja ihmisoikeuksista kiinni pitäminen luo perustan yhteiskunnan sosiaalisen liiman vahvistumiselle. Perus- ja ihmisoikeudet kuuluvat jokaiselle myös poikkeusoloissa.
Pauli Rautiainen
julkisoikeuden apulaisprofessori
Tampereen yliopisto
Perustuslakiblogi 
Vastaa