Lauri Koskentausta: Mitä ovat poikkeuslait ja milloin niitä voidaan käyttää?


Tässä blogissa on käsitelty laajasti koronaepidemiaa, jonka vuoksi Suomen todettiin olevan valmiuslain mukaisessa poikkeustilassa. Viime päivinä muutamissa puheenvuoroissa on nostettu esille kysymys siitä, että tarvittavia lakeja tulisi ”säätää poikkeuslakeina” poikkeukselliseen tilanteeseen reagoimiseksi. Tässä kirjoituksessa pyrin avaamaan lyhyesti, mitä poikkeuslaeilla tarkoitetaan ja mitä perustuslakivaliokunnan lausuntokäytäntöä asiasta on olemassa.

Mitä ovat poikkeuslait?

Poikkeuslaissa on kyse eduskunnan hyväksymästä laista, joka on perustuslain kanssa ristiriidassa, mutta perustuslain tekstiin ei kosketa, eikä laissa ole kyse perustuslaiksi tarkoitetusta laista.  Poikkeuslait ovat olleet osa Suomen valtiosääntöä 1800-luvulta alkaen. Antero Jyränki on todennut, että kyse oli siitä, että Suomessa haluttiin säilyttää vanha ruotsinvallan aikainen kirjoitettu valtiosääntö muuttamattomana. Poikkeuslaella saatiin hyväksyttyä perustuslakien kanssa ristiriidassa olevia lakeja ilman, että oli tarpeen puuttua kirjoitettuihin perustuslakeihin. Paavo Kastari on todennut, että syyt pitää kiinni perustuslain tekstistä olivat toisaalta poliittisia, toisaalta siksi, että säätyvaltiopäivillä ei ollut oikeutta tehdä aloitteita perustuslakien muuttamisesta.

Perustuslain 73 §:n mukaisessa perustuslain säätämisjärjestyksessä tulee säätää ehdotus perustuslain säätämisestä, muuttamisesta tai kumoamisesta taikka perustuslakiin tehtävästä rajatusta poikkeuksesta. Poikkeuslait ovat luonteeltaan tällaisia perustuslakiin tehtäviä rajattuja poikkeuksia. Poikkeuslaeilla tehdään välillisesti muutoksia perustuslakiin tekemättä muutoksia perustuslain tekstiin.

Poikkeuslakijärjestelmä oli pitkään osa normaalia Suomen valtiosäännön keinovalikoimaa. Hallitusmuodon 95 §:n mukaan perustuslakiin voitiin tehdä poikkeuksia vaikeutetussa säätämisjärjestyksessä. Poikkeuslakeja käytettiin vuosien ajan merkittävissä määrin ilman erityisiä poikkeuksellisia syitä. Poikkeuslakien käyttämisen määrä oli lopulta niin suuri, että asiantuntijat kritisoivat valtiosäännön sisällön olevan vaikeasti hahmotettavissa, kun asiasta kokonaiskuvan muodostaminen edellytti ajoittain laajan säädöskokonaisuuden lukemista.

Poikkeuslakien käyttöalan kaventaminen

Perustuslain kokonaisuudistuksessa päätettiin rajoittaa poikkeuslakien käyttöalaa. Tästä oli käyty keskustelua ennen tätä noin 20 vuoden ajan. Perustuslain 73 § 1 momenttiin säädettiin edellytys ”rajatusta poikkeuksesta” poikkeuslain käytön kriteeriksi. Kun hallitusmuodon 95 § ei ollut tarkemmin rajoittanut poikkeuksien alaa tekstin tasolla, nyt perustuslain tekstiin haluttiin kirjata vaatimus rajatusta poikkeuksesta perustuslakiin. Esitöissä viitattiin, että ennen kaikkea rajauksella tarkoitetaan asiallisen soveltamisalan riittävää rajaamista. Poikkeuslakien rajatun käyttöalan kriteeri tiivistettiin hallituksen esityksessä toteamalla, että ”Jos poikkeuslain säätäminen osoittautuisi välttämättömäksi, tulisi poikkeus kuitenkin rajata vain välttämättömään kirjoittamalla se mahdollisimman tarkkarajaiseksi ja vähäiseksi. Samalla on harkittava, voitaisiinko poikkeuksen voimassaoloa ajallisesti rajoittaa.”

Poikkeuslakien välttämistä koskien perustuslakivaliokunnan ratkaisukäytännössä muotoutui vähitellen poikkeuslakien välttämisen periaatteeksi nimetty periaate, jonka mukaan uusia poikkeuslakeja tulisi välttää. Poikkeuslakien käyttöalaa koskien on kertynyt jonkin verran perustuslakivaliokunnan lausuntokäytäntöä, jota tarkastellaan seuraavassa.

Perustuslakivaliokunnan hyväksymistä pysyvistä poikkeuslaeista

Nykyisen perustuslain aikana perustuslakivaliokunta on pitänyt kahta pysyvää poikkeuslakia hyväksyttävänä: valmiuslain ja kriisinhallintalain osalta.

Valmiuslaki

Kuten tämän blogin kirjoituksissa on aiemmin todettu, nykyinen valmiuslaki on edelleen voimassa poikkeuslakina. Perustuslakivaliokunta on ottanut kantaa valmiuslain poikkeuslakiluonteeseen neljässä lausunnoissaan. Vuonna 2000 tehdyn valmiuslain muuttamisesityksen tarkoituksena oli saattaa valmiuslaki yhteensopivaksi perusoikeusuudistuksen kanssa. Perustuslakivaliokunta piti lakiehdotuksen perusratkaisuja ongelmallisina perustuslain kannalta ja suhtautui lähtökohtaisesti kriittisesti poikkeuslakimenettelyyn. Valiokunta piti ehdotuksen käsittelemistä poikkeuslakina mahdollisena kuitenkin todeten, että ”valmiuslain kaltaisen, kriisitilanteiden varalta olevan lain olemassaoloa on toisaalta pidettävä välttämättömänä. Tästä syystä valiokunta katsoo olevan käsillä poikkeuksellisia perusteita poikkeuslakimenettelylle.” Valiokunta kuitenkin huomautti, että valmiuslain uudistamista perusoikeusjärjestelmään paremmin sopivaksi tulisi arvioida. Valiokunta rakensi näin poikkeuslain hyväksymisen oikeutuksen yhteiskunnan poikkeusoloihin varautumisella. Käsiteltäessä finanssialan säädösmuutosten edellyttämiä muutoksia valmiuslakiin vuonna 2002 piti perustuslakivaliokunta näitä uusia valtuuksia jälleen ongelmallisena. Valiokunta kutienkin viittasi aiempaan kantaansa, että valmiuslain luonne on sellainen, että poikkeuslakimenettelyn käyttäminen on mahdollista.

Valmiuslain kokonaisuudistusta koskevassa hallituksen esityksessä vuonna 2008 katsottiin, että esitys olisi ollut säädettävissä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä. Perustuslakivaliokunta katsoi, että lakiehdotuksen sisältämät perusoikeuksien rajoitukset ovat aiempaa lakia tarkkarajaisempia ja vähemmän ongelmallisia, mutta kuitenkaan eivät täysin ongelmattomia. Valiokunta kuitenkin totesi, että ”poikkeusolojen lainsäädännön tietynasteisesta joustavuusvaatimuksesta näyttäisi seuraavan, ettei ainakaan kaikkia ristiriitaisuuksia perustuslain kanssa ole mielekästä poistaa lakiehdotukseen tehtävin muutoksin.” Valiokunta päätyi tästä syystä pitämään esityksen säätämistä poikkeuslakina yhä mahdollisena. Ehdotukseen kuitenkin edellytettiin tehtävän muutoksia, joilla ongelmalliset kohdat saadaan rajattua mahdollisimman pieniksi. Valiokunta piti pysyvän poikkeuslain säätämistä mahdollisena, kuitenkin toistaen aiemman kantansa siitä, että valmiuslain poikkeuslakiluonteesta tulisi pyrkiä eroon. Asia käsiteltiin uudelleen seuraavien vaalien jälkeisillä valtiopäivillä, jolloin valiokunta katsoi, että käsittelyjen välillä hyväksytty perustuslain muutos kaventaa valmiuslakiin liittyviä valtiosääntöisiä ongelmia, muttei kokonaan poistanut niitä. Tästä syystä valiokunta katsoi, että valtioneuvoston tulisi tehdä arviointityö, ”voitaisiinko perustuslakipoikkeusten alaa entisestään supistaa valmiuslakiin tehtävillä muutoksilla.” Valmiuslain poikkeuslakiluonteen suhdetta Perustuslain 23 §:ään on käsitelty jo muun muassa Martin Scheininin blogikirjoituksessa, joten en mene tässä asiaan tarkemmin.

Kriisinhallintalaki

Hallituksen esityksessä laiksi sotilaallisesta kriisinhallinnasta 2005 ehdotettiin, että tasavallan presidentille olisi annettu toimivalta päättää myös EU-kriisinhallintajoukkojen lähettämisestä. Tätä pidettiin ongelmallisena tasavallan presidentin valtiosääntöisen roolin kannalta. Perustuslakivaliokunta sinänsä ymmärsi päämäärän rakentaa selväpiirteisempi päätöksentekojärjestelmä, mutta ei ottanut suoraan kantaa, onko perusteltua säätää laki pysyvänä poikkeuslakina. Perustuslakivaliokunta kehotti mietintövaliokuntana olevaa ulkoasiainvaliokuntaa arvioimaan ”onko tässä tapauksessa käsillä sellaisia pakottavia syitä, joiden vuoksi 1. lakiehdotus voitaisiin poikkeuksellisesti hyväksyä pysyväisluonteisena poikkeuslakina perustuslain säätämisjärjestyksessä”. Esitys lopulta peruutettiin ennen mietinnön laatimista.

Kriisinhallintaa koskeva lakiehdotus tuotiin eduskunnan käsiteltäväksi uudelleen 2006. Esityksessä tunnustettiin ehdotetun toimivaltasääntelyn olevan perustuslain kanssa ristiriidassa ja ehdotettiin esityksen säätämistä pysyvänä poikkeuslakina. Perustuslakivaliokunta piti edellistä esitystä selkeämmin poikkeuslain säätämistä mahdollisena. Tätä perustuslakivaliokunta perusteli erityisesti sillä, että vaikka ehdotettu menettely olisi poikkeus valtioneuvoston ja tasavallan presidentin välisissä toimivaltasuhteissa, kyse olisi hyvin rajatusta poikkeuksesta, joka varmistaisi järjestelmän selkeyden, kun kaikista kriisinhallintaoperaatioihin osallistumisesta päätettäisiin samassa menettelyssä. Valiokunta piti poikkeuslain käyttämistä mahdollisena todeten, että ”…ei valiokunta näe estettä sille, että kriisinhallintalakiehdotus hyväksytään perustuslain 73 §:ssä säädetyssä järjestyksessä pysyväisluonteiseksi poikkeukseksi perustuslaista.”  Eduskunta hyväksyi lopulta esityksen kiireellisessä säätämisjärjestyksessä mietintövaliokuntana toimineen ulkoasiainvaliokunnan ehdotuksesta.

Määräaikaisten poikkeusten hyväksytty ala

Seuraavassa läpikäyn tilanteita, joissa määräaikainen poikkeuslaki on katsottu mahdolliseksi. Nämä määräaikaiset poikkeuslait ovat ennen kaikkea liittyneet tilanteisiin, joissa on ollut säädösteknisemmäksi luonnehdittavissa oleva syy poikkeuslakiluonteelle. Perustuslakivaliokunta on käyttänyt tällaisissa tapauksissa argumentaatiotapanaan esimerkiksi väylämaksulain osalta:

”Jos lakiehdotusta ei ole tässä yhteydessä mahdollista tarkistaa valiokunnan esittämien valtiosääntöoikeudellisten huomautusten edellyttämällä tavalla ja lakiehdotuksen 12 a §:n 3 momentin mukaiselle huojennustoimivaltuudelle on nykyisen sääntelyn puutteista johtuva pakottava tarve, voidaan lakiehdotus käsitellä perustuslain 73 §:ssä säädetyssä järjestyksessä. Tällöin lain voimassaoloaika on asianmukaista rajoittaa korkeintaan kahteen vuoteen. Poikkeuslain voimassa ollessa tulee ulkomaanliikenteen väylämaksusta saada aikaan perustuslain vaatimukset täyttävä pysyväisluonteinen lainsäädäntöjärjestely”.

Perustuslakivaliokunta on käyttänyt vastaavaa hyväksyntää määräaikaiselle poikkeuslaille kriisinhallintalakiehdotukseen käsitellessään, jossa oli kyse palvelussuhteen ehtoihin liittyvästä sääntelystä. Tilatukijärjestelmän täytäntöönpanoa koskevassa esityksessä perustuslakivaliokunta piti säädösehdotuksia ongelmallisena perustuslain kannalta, mutta hyväksyi määräaikaisen poikkeuksen säätämisen. Perustuslakivaliokunta kritisoi ehdotetun sääntelyn jäämistä liian avoimeksi suhteessa perustuslain 80 §:n vaatimuksiin, mutta hyväksyi lakiehdotuksen säätämisen määräaikaisena poikkeuslakina edellistä vastaavilla kriteereillä. Esitys laiksi rahoitustarkastuksesta oli ongelmallinen, koska valvontamaksua koskeva ehdotus oli ongelmallinen perustuslain 81 §:n kannalta, mutta laki kuitenkin voitiin säätää määräaikaisena poikkeuslakina.

Vuonna 2001 eduskunnalle annettiin esitys nuorisorangaistuksen kokeilemisesta annetun lain jatkamisesta. Perustuslakivaliokunta tätä esitystä ongelmallisena erityisesti sen alueellisuuden vuoksi. Valiokunta piti esityksen säätämistä poikkeuslakina mahdollisena, koska kyse oli hyvin rajatusta poikkeuksesta ja toisena vaihtoehtona olisi ollut kokeilusta luopuminen. Säädettäessä pysyvää nuorisorangaistusta koskevaa lakia tuli poikkeuslakimahdollisuus vielä kerran arvioitavaksi. Lakivaliokunta oli esittänyt, että laki tulisi voimaan kokeilussa mukana olleilla alueilla eri aikaan kuin muualla Suomessa. Perustuslakivaliokunta ei pitänyt tällaista järjestelyä hyväksyttävänä, koska perusteina oli lähinnä pienet taloudelliset vaikutukset. Valiokunta katsoi, että poikkeuslakimenettelyn käyttämiselle ei olisi ollut hyväksyttäviä perusteita.

Perustuslakivaliokunta on suhtautunut määräaikaisen poikkeuslain käyttämiseen hyvin paljon sallivammin, kuin pysyvän poikkeuslain käyttämiseen. Määräaikaisissa poikkeuslaeissa on ollut pääosin kyse sääntelytapaan ja sääntelytekniikkaan liittyvistä kysymyksistä. Valiokunta on kehottanut arvioimaan sääntelyn mahdollisuutta toisella tavalla, mutta asettanut näitä kriteerin ”jos sääntelyä ei ole mahdollista tarkistaa ja sääntelyllä on pakottava tarve”-kriteerin taakse ja sallinut määräaikaisia poikkeuslakeja. Poikkeuslakimenettely on tuolloin oikeudellisesti sallittu, mutta jätetty tarkoituksenmukaisuusarviointi mietintövaliokunnassa tehtäväksi.

Poikkeuslakien käytön poissulkeminen

Perustuslakivaliokunta on ottanut useissa lausunnoissaan poissulkenut poikkeuslain käyttämisen asiassa, vaikka asia ei ole ollut varsinaisesti esillä. Lisäksi valiokunta on myös torjunut poikkeuslain käyttömahdollisuuden ja ehdottanut ongelmallisen lakiehdotuksen tai sen osan hylkäämistä.

Poikkeuslain käyttöalan poissulkua on tehty useimmin perustuslakivaliokunnan käsitellessä esityksiä sosiaali- ja terveydenhuoltojärjestelmän uudistamiseksi. Valiokunta on kolmessa lausunnossaan toistanut käytännössä saman sisältöisen kannanoton siitä, että poikkeuslaki ei tule kyseeseen kyseisen lakiehdotuksen osalta. Näissä lausunnoissa valiokunta on loppuhuomautuksina lähinnä toistanut poikkeuslakien välttämisen periaatteen sisällön ilman tarkempaa liityntää käsiteltävänä olevaan lakiehdotukseen.

Vuonna 2000 perustuslakivaliokunta arvioi kuntalain muutosta, jossa viranhaltijoiden oikeusasemaa ehdotettiin muutettavaksi. Valiokunta katsoi, että ehdotetut poikkeukset perustuslaista olisivat sinänsä ehdotuksessa olleet perustuslaissa tarkoitetulla tavalla rajattuja, mutta myös, että poikkeuslakimenettelyn käyttämiselle ei ole riittävän painavia syitä. Valiokunta totesi, että ”kunnan viranhaltijoiden oikeusaseman sääntely koskee sellaisen tavanomaisena pidettävän lainsäädännön aikaan saamista, jonka yhteydessä poikkeuslain käyttäminen ei valiokunnan mielestä tule lainkaan kysymykseen.”  Vastaavasti valiokunta totesi lausunnossaan ammattikorkeakoululakiehdotuksesta, että esitys opiskelijakunnan pakkojäsenyydestä olisi perustuslain kanssa ristiriidassa, eikä käsillä ole sellaisia poikkeuksellisen tapauksen tai pakottavan syyn perusteita, jolla poikkeuslakimenettelyä voisi käyttää.

Yksityistä pysäköinninvalvontaa koskevaa esitystä käsitellessään perustuslakivaliokunta katsoi, että hallituksen esittämässä mallissa olisi annettu merkittävää julkisen vallan käyttöä yksityiselle ja katsoi siitä syystä esityksen olevan ristiriidassa perustuslain kanssa. Valiokunta totesi, että ”poikkeuslakimenettelyyn tulee turvautua vain erityisen poikkeuksellisissa tapauksissa ja pakottavista syistä…(ehdotuksen) toteuttamiselle ehdotetulla tavalla ei valiokunnan mielestä ole tällaisia syitä. Siksi 2. lakiehdotus tulee hylätä.”

Vuonna 2004 perustuslakivaliokunta käsitteli ehdotusta, jossa rikoslakiin olisi otettu laitonta naamioitumista koskevat rangaistussäännökset, jolla olisi kriminalisoitu käytännössä mielenosoittaminen naamioituna. Valiokunta totesi, että poikkeuslain käyttämisen kriteerit eivät asiassa täyty ja esitti ongelmallisten pykälä- ja lakiehdotusten hylkäämistä.  Käsiteltäessä esitystä merilain muuttamisesta perustuslakivaliokunta katsoi, että yksi perustuslain 80 §:n kanssa ristiriitainen pykäläehdotus olisi kansallisesta tarpeesta tuleva esitys. Valiokunta katsoi, että kyseinen pykäläehdotus tulee poistaa lakiehdotuksesta, koska pakottavaa tarvetta poikkeuslain säätämiseen ei ole, eikä näin säädösehdotusta voida käsitellä poikkeuslakina.

Johtopäätökset

Poikkeuslakijärjestelmän olemassaoloa on kritisoitu eri yhteyksissä eri tavoin. Järjestelmän säilyttämistä on kuitenkin puolustettu sillä, että se jättää liikkumavaraa erityisesti poikkeuksellisia asioita varten.  Perustuslaissa rajoitettiin aineellisesti käyttöalaa rajaamalla poikkeuslakien käyttäminen vain rajattuihin poikkeuksiin. Tämä käyttöalan kaventaminen muotoutui perustuslakivaliokunnan käytännössä poikkeuslakien välttämisen periaatteeksi.

Puhtaasti kansallisista lähtökohdista tulevien pysyvien poikkeuslakien säätämiseen on suhtauduttu hyvin pidättyvästi. Määräaikaisia poikkeuslakeja perustuslakivaliokunnan käytännössä on hyväksytty jonkin verran. Nämä ovat olleet luonteeltaan merkittäviltä osin lainsäädäntöä, joka on valmisteluteknisesti kirjoitettu ongelmallisella tavalla. Kyseisissä tapauksissa valiokunta on hyväksynyt kestoltaan lyhyen poikkeuslain, jonka aikana säädös voidaan korjata teknisesti oikeanlaiseksi. Valiokunta on myös ajoittain esittänyt tietyn pykälä- tai säädösehdotuksen hylkäämistä ongelmallisen luonteen vuoksi.

Perustuslakivaliokunta on myös ottanut tavan ottaa kantaa ajoittain siihen, että ehdotuksen säätäminen poikkeuslakina ei ole mahdollista rajatakseen poikkeuslain pois käsiteltävän asian ratkaisukeinoista. Joissain tilanteissa valiokunta on pitänyt poikkeuslain käyttöä sinänsä mahdollisena, lausunut asian oikeudellisista raameista ja jättänyt lopullisen päätöksenteon poikkeuslain käytöstä mietintövaliokunnassa harkittavaksi.

Mikäli poikkeusolojen vuoksi säädettäväksi ehdotetun lainsäädännön katsotaan olevan ristiriidassa perustuslain kanssa, eikä ristiriitaa voida poistaa, tulee arvioitavaksi edellytykset poikkeuslakimenettelyn käyttämiselle. Tällöin valiokunta arvioinee, onko kyse perustuslain 73 § 1 momentissa tarkoitetulla tavalla rajatusta poikkeuksesta ja voidaanko esitystä pitää välttämättömänä sekä perusteltuna asiaa koskevan tulkintakäytännön valossa.

Tällaisessa tilanteessa käytännössä tulisi samalla arvioitavaksi myös edellytykset asian hyväksymiselle perustuslain 73 § 2 momentin mukaisesti kiireellisessä järjestyksessä. Kiireellisen menettelyn käyttäminen sisältää omat oikeudelliset kysymyksenasettelunsa, joita ei voida arvioida tarkemmin tässä yhteydessä. Kiireellisyyden kriteereitä on arvioitu tuoreehkossa perustuslakivaliokunnan mietinnössä PeVM 4/2018 vp.

Eräiden lainsäädäntötoimien osalta voi tässä kirjoituksessa arvioidun teeman sijaan tai lisäksi olla tarpeen arvioida sitä, että onko esitystä arvioitava perustuslain 23 §:ään perusteella säädettävänä poikkeusolojen poikkeuksena perusoikeuksiin, vai tavallisena poikkeuslakina. Perustuslain 23 §:n perusteella säädettävän poikkeuksen ensimmäinen arviointi on tulossa nyt HE 25/2020 vp:n käsittelyn yhteydessä, jossa on kyse ravitsemisliikkeiden määräaikaisesta sulkemisesta. Silloin kyse ei ole perustuslain 73 §:ssä tarkoitetusta poikkeuksesta perustuslakiin, vaan perustuslain 23 §:n antaman toimivallan mukaisesta tavallisesta laista.

Poikkeuslakimenettelyn käyttöalaan nykyisissä poikkeusolosuhteissa ei käytännössä voida sanoa tyhjentävästi mitään suuntaan tai toiseen, vaan jokainen mahdollisesti ajankohtaistuva asia on arvioitava erikseen.

 

Lauri Koskentausta
oikeustieteen maisteri

Vastaa

Täytä tietosi alle tai klikkaa kuvaketta kirjautuaksesi sisään:

WordPress.com-logo

Olet kommentoimassa WordPress.com -tilin nimissä. Log Out /  Muuta )

Google photo

Olet kommentoimassa Google -tilin nimissä. Log Out /  Muuta )

Twitter-kuva

Olet kommentoimassa Twitter -tilin nimissä. Log Out /  Muuta )

Facebook-kuva

Olet kommentoimassa Facebook -tilin nimissä. Log Out /  Muuta )

Muodostetaan yhteyttä palveluun %s