Sakari Melander: Valmiuslain rikkomisen rangaistavuus

Suomessa eletään tällä hetkellä varsin poikkeuksellisessa tilanteessa. Eduskunta on 18.3.2020 päättänyt, että valtioneuvoston asetus (125/2020) tiettyjen valmiuslaissa (1552/2011) tarkoitettujen toimivaltuuksien käyttämisestä voidaan saattaa voimaan, minkä jälkeen eduskunnassa on käsitelty kolmea muuta valmiuslakiin liittyvää asetusta. Valmiuslakiin liittyviä valtiosääntöoikeudellisia kysymyksiä on jo laajasti tarkasteltu perustuslakiblogissa julkaistuissa kirjoituksissa.

Tässä kirjoituksessa on tarkoitus sen sijaan lyhyesti tarkastella, mitä rikosoikeudellisia seurauksia valmiuslainsäädännön rikkomisesta voi olla ja minkälaista asiaa koskeva lainsäädäntö on. Kirjoituksessa kiinnitetään huomiota vain valmiuslaissa oleviin tai siellä viitattuihin rikossäännöksiin eikä oteta kantaa kysymykseen siitä, voisiko jokin muu rikostunnusmerkistö mahdollisesti täyttyä valmiuslain vastaisen toiminnan suhteen. Valmiuslainsäädäntöön liittyvä rikosoikeudellinen ulottuvuus on ajankohtainen, koska valtioneuvosto on 25.3.2020 antanut asetuksen valmiuslain 118 §:ssä säädettyjen toimivaltuuksien käyttöönotosta. Mainitussa asetus on myös rikosoikeudellisesti merkityksellinen.

Valmiuslaissa säädetään normaalista poikkeavista toimivaltuuksista, jotka voivat koskea esimerkiksi perusoikeuksista poikkeamista, valtiontalouden hoitoa poikkeusoloissa ja hallinnon järjestämistä. Käytännössä kysymys voi olla esimerkiksi vähittäiskaupan säännöstelystä, hintasäännöstelystä, sosiaali- ja terveydenhuollon turvaamiseen liittyvistä toimenpiteistä tai liikkumis- ja oleskelurajoituksista. Kuten moneen muuhun lakiin, myös valmiuslakiin liittyy rikosoikeudellista sääntelyä, jonka tarkoituksena on osaltaan turvata valmiuslaissa säädettyjen velvoitteiden noudattamista.

Valmiuslakiin liittyvä rikosoikeudellinen sääntely ei kaikilta osin ole kaikkein selkeintä eikä se täysin vastaa eduskunnan perustuslakivaliokunnan rikosoikeudelliselle sääntelylle asettamia vaatimuksia. Rikosoikeudellisen sääntelyn on ennen muuta täytettävä perustuslain 8 §:ssä säädetyn rikosoikeudellisen laillisuusperiaatteen asettamat vaatimukset, jotka koskevat muun muassa sääntelyn täsmällisyyttä ja ennakoitavuutta. Rikosoikeudellinen laillisuusperiaate on perus- ja ihmisoikeus, josta ei voida poiketa sodan tai kansakunnan elämää uhkaavan muun hätätilan aikana. Tätä koskeva määräys on esimerkiksi Euroopan ihmisoikeussopimuksen 15(2) artiklassa ja KP-sopimuksen 4(2) artiklassa.

Valmiuslakiin liittyvä rikosoikeudellinen sääntely on pitkälti blankosääntelyä

Valmiuslakiin liittyvä rikosoikeudellinen sääntely on pitkälti niin sanottua blankorangaistussääntelyä eli avointa rangaistussääntelyä. Blankorangaistussääntelyssä on pelkistetysti kysymys siitä, että rangaistusuhkan sisältävä tietyn teon rangaistavaksi säätävä säännös ja rangaistavan käyttäytymisen määrittävä säännös on erotettu toisistaan.

Eduskunnan perustuslakivaliokunta on vakiintuneesti pitänyt tämänkaltaista sääntelyä ongelmallisena rikosoikeudellisen laillisuusperiaatteen näkökulmasta. Perustuslakivaliokunta onkin käytännössään asettanut edellytyksiä blankorangaistustekniikan käytölle, vaikka tällaista sääntelyä ei sinänsä ole pidetty perustuslain kieltämänä sääntelytekniikkana. Laillisuusperiaatteeseen liittyvistä syistä blankorangaistussääntelyyn on kuitenkin perustuslakivaliokunnan näkemyksen mukaan syytä suhtautua torjuvasti (esim. PeVL 10/2016 vp, s. 8, PeVL 31/2002 vp, s. 3, PeVL 15/1996 vp, s. 2/II ja PeVL 20/1997 vp, s. 3/II). Perusoikeusuudistuksen yhteydessä valiokunta korosti, että blankosääntelyn osalta tavoitteena tulee olla, että niiden edellyttämät valtuutusketjut ovat täsmällisiä, rangaistavuuden edellytykset ilmaisevat aineelliset säännökset ovat kirjoitetut rikossäännöksiltä vaaditulla tarkkuudella ja nämä säännökset käsittävästä normistosta käy ilmi myös niiden rikkomisen rangaistavuus sekä kriminalisoinnin sisältävässä säännöksessä on jonkinlainen asiallinen luonnehdinta kriminalisoitavaksi tarkoitetusta teosta (PeVM 25/1994 vp). Tuoreemmassa käytännössään valiokunta on pitänyt blankorikossääntelyn täsmentämistä edellytyksenä lakiehdotuksen käsittelylle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä (PeVL 10/2016 vp, s. 8–9). Myös tilanteessa, jossa säännöksessä luetellaan niitä tekotapoja, jotka voivat tulla rangaistavaksi, sääntelyä on perustuslakivaliokunnan käytännön mukaan täsmennettävä viittaussäännöksiä ja rikoksen tunnusmerkistötekijöitä tarkentamalla (PeVL 14/2018 vp, s. 21–22). Perustuslakivaliokunnan muotoilemille blankorikossääntelyä koskeville vaatimuksille on annettu merkitystä myös korkeimman oikeuden ratkaisukäytännössä (esim. KKO 2015:22).

Valmiuslakirikkomus

Rikosoikeudellisen laillisuusperiaatteen kannalta selkeintä valmiuslainsäädännön rikkomistilanteita koskevaa sääntelyä löytyy valmiuslaista itsestään. Lain 133 § sisältää sakonuhkaisen valmiuslakirikkomusta koskevan säännöksen, jossa selkeästi viitataan niihin valmiuslain säännöksiin, joiden vastainen toiminta on rangaistavaa. Säännöksen 1 momentin 4 kohdan mukaan rangaistavaa on muun muassa tahallisesti tai huolimattomuudesta toteutettu valmiuslain 115 tai 118 §:n nojalla annetun liikkumis- tai oleskelukiellon tai -rajoituksen rikkominen. Jos valmiuslain 118 §:n nojalla annettaisiin asetus, jossa rajoitettaisiin liikkumista tietyllä alueella, asetuksessa säädetyn rikkomisesta rangaistaisiin valmiuslain 133 §:n 1 momentin 4 kohdan nojalla. On tosin huomattava, että siinä valmiuslain 118 §:n nojalla annettavassa asetuksessa, jossa liikkumisrajoitukset määriteltäisiin, olisi oltava maininta asetuksessa säädettyjen rajoitusten vastaisen toiminnan rangaistavuudesta sekä viittaus valmiuslain 133 §:ään. Muussa tapauksessa rikosoikeudellisen laillisuusperiaatteen asettamia vaatimuksia ei täytettäisi. Valtioneuvoston 25.3.2020 antama asetus valmiuslain 118 §:ssä säädettyjen toimivaltuuksien käyttöönotosta sisältääkin asianmukaisen viittaussäännöksen valmiuslain 133 §:ään (asetuksen 3 §).

Säännöstelyrikokset

Valmiuslain 132 § sisältää sen sijaan viittauksen rikoslakiin. Säännöksen mukaan rangaistus säännöstelyrikoksesta, törkeästä säännöstelyrikoksesta ja lievästä säännöstelyrikoksesta säädetään rikoslain 46 luvun 1–3 §:ssä. Säännöstelyrikosta koskevasta rikoslain 46 luvun 1 §:stä käy ilmi, että sen nojalla voidaan rangaista sitä, joka rikkoo tai yrittää rikkoa valmiuslaissa säädettyä tai valmiuslain nojalla annettua säännöstelymääräystä (säännöksen 4 kohta). Säännöksessä ei tältä osin viitata valmiuslain tiettyihin säännöksiin vaan viittaus on varsin yleinen koko valmiuslakia ja sen nojalla annettuja määräyksiä koskeva. Rangaistavuutta rajaa käytännössä se, että rangaistavalla teolla on rikottava säännöstelymääräystä. Säännöstelymääräyksen käsitettä sen sijaan ei rikoslaissa tai valmiuslaissa määritellä. Tiettyä johtoa voidaan saada siitä, että säännöstelyrikos on sijoitettu rikoslain 46 lukuun, joka koskee maahantuontiin ja maastavientiin liittyviä rikoksia ja että säännöstelyrikos perinteisesti koskee esimerkiksi talouspakotteiden vastaista toimintaa. Tästä huolimatta säännöstelyrikoksia koskevan sääntelyn soveltaminen suhteessa valmiuslakiin ei ole yksiselitteistä.

Selvältä sinänsä vaikuttaa, että esimerkiksi valmiuslain 118 §:n nojalla annettava mahdollinen liikkumisrajoitus ei ole säännöstelyrikosta koskevassa rikoslain 46 luvun 1 §:ssä tarkoitettu säännöstelymääräys eikä liikkumisrajoituksen rikkominen voisi näin tulla säännöstelyrikoksena rangaistavaksi. Sama tulkinta voidaan tehdä valtioneuvoston 25.3.2020 antamasta asetuksesta, koska sen 3 §:ssä ei viitata muuhun rikosoikeudelliseen sääntelyyn kuin valmiuslain 133 §:ään.

Säännöstelyrikosta koskevan sääntelyn suhde valmiuslaissa säädettyyn ei kuitenkaan käy yksiselitteisesti ilmi säännöstelyrikosta koskevasta säännöksestä, koska se ei sisällä täsmällisempää viittausta tiettyihin valmiuslain säännöksiin.

Jatkossa olisikin hyvä, jos säännöstelyrikoksia koskeva sääntely uudistettaisiin vastaamaan rikosoikeudellisen laillisuusperiaatteen asettamia vaatimuksia. On myös huomattava, että eduskunnan perustuslakivaliokunta on jo vuonna 1997 pitänyt säännöstelyrikosta koskevan säännöksen tiettyjä kohtia – valmiuslakia koskeva kohta ei tosin ollut tällöin valiokunnan arvioitavana – ongelmallisina rikosoikeudellisen laillisuusperiaatteen näkökulmasta (PeVL 4/1997 vp). Käytännössä säännöksessä olisi viitattava niihin muissa säädöksissä oleviin säännöksiin, joissa säädettyjen tai joiden nojalla annettujen säännöstelymääräysten rikkominen voi olla säännöstelyrikoksena rangaistavaa. Näissä muissa säädöksissä olisi myös viitattava säännöstelyrikoksia koskevaan sääntelyyn. Jos säännöstelymääräykset sisältyvät tällaisen muun säädöksen nojalla annettuun alemmanasteiseen säädökseen (esim. asetukseen), tällaisessa säädöksessä olisi myös oltava maininta siinä säädetyn toiminnan rikkomisen rangaistavuudesta sekä viittaus rikoslakiin.

 

Sakari Melander
rikosoikeuden professori
Helsingin yliopisto