Maanantai 6.4.2020 ei ollut mikään tavallinen päivä perustuslakivaliokunnassa. Valiokunta antoi tänään poikkeuksellisen lausunnon ja mietinnön sekä esitti vahvoja ennakollisia kantoja koronabondeista. Tapahtumat ovat siinä määrin merkittäviä, että niitä on syytä esitellä ja kommentoida tuoreeltaan.
Perustuslakivaliokunta kokee, että valtioneuvosto ei ole ottanut sen tekemiä huomioita riittävästi huomioon
Käsitellessään valtioneuvoston asetusta valmiuslain 87 §:ssä säädettyjen toimivaltuuksien käyttöönotosta, valiokunta esitti mietinnössään samantyyppisiä kriittisiä huomautuksia, joita se on tehnyt valmiuslain käyttöönotto- ja soveltamisasetuksista jo aiemmin. Se ensinnäkin huomautti perustelumuistioiden tietopohjasta:
”Valiokunnan mielestä hallituksen on kiinnitettävä vakavaa huomiota siihen, että jatkossa asetusten esittelymuistioissa valtioneuvoston tulee eriytetymmin arvioida eri toimien vaihtoehtoisuutta. Myös valmiuslain eri soveltamisvaihtojen tulee ilmetä perusteluista tarkemmin. – – –
Perustuslakivaliokunta korostaa myös eduskunnan tiedonsaantioikeuksien merkitystä ja valiokunnan tarvetta saada kaikki asian käsittelyssä merkityksellinen tieto asianmukaisesti esitettynä. Valiokunta on toistuvasti joutunut erikseen käyttämään perustuslain 47 §:n mukaisia tiedonsaantioikeuksia saadakseen sellaista selvitystä, joka valiokunnan mielestä olisi tullut toimittaa sen käyttöön oma-aloitteisesti. Valiokunnan mielestä valtioneuvoston on kiinnitettävä vakavaa huomiota asiaan.” (PeVM 12/2020 vp.)
Se myös totesi valtioneuvoston ottaneen jälleen kerran varaslähdön toimivaltuuksien kanssa:
”Välttämättömyysvaatimuksen kannalta ei lisäksi ole aivan ongelmatonta, ettei toimivaltuuden käyttöönoton arvioida olevan välttämätöntä vielä nyt vaan vasta kahden viikon kuluttua asetuksen antamisesta. Perustuslakivaliokunta kiinnittää vakavaa huomiota valmiuslain toimivaltuuksien käyttöönoton välttämättömyysedellytykseen. Valmiuslain toimivaltuuksia ei tule ottaa käyttöön kevein perustein tai ikään kuin varmuuden vuoksi. Valmiuslain toimivaltuudet ovat otettavissa käyttöön nopeastikin.” (PeVM 12/2020 vp.)
Merkille pantavaa on kuitenkin perustuslakivaliokunnan mietinnön viimeinen lause:
”Vaikuttaa siltä, että valiokunnan käynnissä olevien poikkeusolojen aikana esittämiä huomioita ei ole otettu huomioon.” (PeVM 12/2020 vp.)
Tämä lause on signaali, joka on syytä ottaa vakavasti. Kuten perustuslakiblogissa on tuotu jo aiemmin esiin, suomalainen oikeusvaltio lepää poikkeusoloissa vahvasti perustuslakivaliokunnan varassa. Jos perustuslakivaliokunnan huomioille viitataan valtioneuvostossa kintaalla, koetellaan oikeusvaltion rajoja. Perustuslakivaliokunnan näkemykseen siitä, ettei sen huomioita ole otettu huomioon, voidaan terveessä oikeusvaltiossa reagoida vain yhdellä tavalla: ryhtymällä vastaisuudessa ottamalla perustuslakivaliokunnan näkemykset täysimääräisesti huomioon.
Perustuslakivaliokunta äänesti poikkeuksellisesti lausunnostaan
Perustuslakivaliokunta tekee tavallisesti ratkaisunsa yksimielisesti. Äänestykset ovat sinällään mahdollisia, mutta äärimmäisen harvinaisia. Esimerkiksi viime hallituskaudella sote-uudistusta käsitellessään valiokunta kykeni yksimielisiin lausuntoihin, vaikka niitä laadittaessa sanamuotojen yksityiskohdista äänestettiinkin.
Antaessaan tänään lausunnon laeiksi työttömyysturvalain, työttömyysetuuksien rahoituksesta annetun lain ja työttömyyskassalain väliaikaisesta muuttamisesta, perustuslakivaliokunta luopui yksimielisyydestään. Lausuntoon sisältyy kansanedustaja Anna Kontulan eriävä mielipide, joka liittyy muun muassa hallituksen esityksen kohtaan, jonka mukaan lomautuksen perusteella maksettava työttömyyspäiväraha ei kuluta työttömyyspäivärahan enimmäismaksuaikaa. Kontula ei sinällään vastusta tätä ehdotusta, mutta toteaa eriävässä mielipiteessään:
”Hallituksen esitys HE 38/2020 vp ei täytä perustuslain 6 §:n 1 ja 2 momenttien yhdenvertaisuus- ja syrjintäkieltosääntelyn vaatimuksia siltä osin kuin kyse on lomautettujen ja työttömien erilaisesta kohtelusta.
Perustuslakivaliokunnan lausunnossa katsotaan, että asian ongelmallisuutta vähentävät lomautettujen asemaa heikentäneet muut lainsäädäntömuutokset, esityksen määräaikaisuus ja perustuslakivaliokunnan tulkintatraditio, joka on mahdollistanut etuudensaajien asettamisen erilaiseen asemaan esimerkiksi iän perusteella. Argumentointi ei kestä laajempaa tarkastelua.
Lomautettuja koskevat lakiesitykset, joihin tässä yhteydessä viitataan, koskevat monilta osin myös irtisanomisen kautta työttömäksi joutuneita. Ikä on voinut olla erilaiseen kohteluun perusteena vain tilanteissa, joissa sillä on pyritty parantamaan heikommassa asemassa olevan ryhmän tilannetta (ns. ”positiivinen syrjintä”).
Asettaessaan lomautetut työttömien edelle HE 38/2020 vp toimii juuri päinvastoin, ottaen huomioon, että lomautettujen työmarkkina-asema on keskimäärin vahvempi kuin työttömillä.
Pelkkä säännöksen väliaikaisuus ei ole riittävä peruste erilaiseen kohteluun. Lakiehdotusta tulisikin muuttaa siten, että lomautettuja koskeva muutos työttömyysturvan enimmäismaksuaikaan ulotettaisiin koskemaan muitakin työttömiä.” (PeVL 8/2020 vp, Anna Kontulan eriävä mielipide.)
Nähdäkseni Kontulan eriävä mielipide on oikeudellisesti hyvin perusteltu. Asiassa on nimittäin oikeudellisesti merkityksellistä, että hallituksen esitys annettiin tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä ja sitä tulee siksi tarkastella normaalin perusoikeuksien rajoitusedellytysdoktriinin mukaan. Esitys ei siis ole oikeudellisesti poikkeusolojen hätätilasääntelyä eikä hallitus ole kiinnittänyt sitä perustuslain 23 §:ään, jolloin sitä voitaisiin tarkastella normaalin rajoitusedellytysdoktriinin sijaan perusoikeuspoikkeuksena kuten ravintoloiden sulkemisen kohdalla meneteltiin.
Olen itse ollut perustuslakivaliokunnan kuulemana valtiosääntöasiantuntijana, kun valiokunta on normaalioloissa hahmotellut tulkintatraditiotaan, joka on mahdollistanut etuudensaajien asettamisen erilaiseen asemaan etenkin iän perusteella (esim. PeVL 57/2016 vp ja PeVL 19/2018 vp). Tältä pohjalta oma näkemykseni on, että asia on perustuslakivaliokunnan tulkintatradition pohjalta juuri siten kuin edustaja Kontula eriävässä mielipiteessään toteaa: erilainen kohtelu on sallittua, kun pyritään parantamaan heikommassa asemassa olevan ryhmän tilannetta, mutta sitä ei saa käyttää siten, että vahvemmalle annetaan lisää etumatkaa suhteessa heikompaan – ei edes silloin, kun vahvemman tukemiselle on sinällään perus- ja ihmisoikeusjärjestelmän näkökulmasta hyväksyttävät ja painavat perusteet.
Kun lomautettujen työmarkkina-asema on tosiaan lähtökohtaisesti työttömiä vahvempi, perustuslakivaliokunta irtaantuu tänään antamassaan lausunnossaan vaarallisella tavalla vakiintuneista tulkintalähtökohdistaan. Kun otetaan huomioon syrjintä- ja yhdenvertaisuussääntelyn korostunut merkitys poikkeusoloissa, perustuslakivaliokunnan irtiotto on huolestuttava signaali siitä, että valiokunta sallii vallitsevissa oloissa normaalin rajoitusedellytysdoktriininsa puitteissa sellaisia perusoikeusrajoituksia, joita se ei normaalioloissa olisi sallinut. Vaikka lomautettujen aseman parantaminen on perus- ja ihmisoikeusnäkökulmasta hyväksyttävää ja suorastaan tärkeää, se ei oikeuteta kohtelemaan heitä työttömyysturvajärjestelmässä heitä vielä heikommassa asemassa olevia työttömiä paremmin.
Peeustuslakivaliokunta kuuli asiassa valtiosääntöasiantuntijana yliopistonlehtori Anu Mutasta, professori Olli Mäenpäätä ja professori Tuomas Ojasta. Heidän lausuntonsa löytyvät eduskunnan verkkosivuilta. Edustaja Kontulan eriävä mielipide vastaa professori Mäenpään ja professori Ojasen lausuntoja. Valiokunnan enemmistön kannan voi katsoa vastaavan yliopistonlehtori Mutasen lausuntoa, joskin yhtä perustellusti voi ajatella Mutasen hyppäävän lausunnossaan asian tarkan käsittelyn yli.
Tässä asiassa nähdään perustuslakivaliokunnan kävelevän poikkeusoloissa asiantuntijoidensa enemmistön valiokunnan vakiintuneeseen lausuntokäytäntöön pohjautuvan mielipiteen yli tavanomaista perusoikeusrajoitusdoktriinia soveltaessaan sellaisella tavalla, joka on äärimmäisen epätavallista. Jo siksi on hyvä asia, että edustaja Kontula on eriävällä mielipiteellään tuonut valiokunnan vakiintuneen tulkintalinjan esiin ja osoittanut pitävänsä kiinni siihen nojaavasta perus- ja ihmisoikeuskontrollista myös silloin, kun asioita käsitellään tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä rajoitusedellytysdoktriinin avulla poikkeusoloissa. Perustuslakivaliokunnan enemmistölle tämän asian käsittely ei ole puolestaan kunniakkaimpia hetkiä.
Koronabondit voivat vaatia perustuslainsäätämisjärjestystä
Perustuslakivaliokunnan merkittävimmät valtiosääntöoikeudelliset kannanotot tältä päivältä liittyvät kuitenkin euroryhmässä esillä oleviin asioihin. Ne on luettavissa suuren valiokunnan pöytäkirjasta. Niiden ytimessä on perustuslakivaliokunnan kanta ns. koronabondeista:
”Yhteis- ja erillisvastuulliset ns. koronabondit voisivat saatavilla olevien puutteellisten tietojen perusteella perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan mahdollisesti jopa vaarantaa valtion mahdollisuudet vastata perustuslain mukaisista omista velvollisuuksistaan. Kun liikkeelle laskettavien velkakirjojen määrästä tai ajatellusta vastuunjaosta ei ole täsmällistä tietoa ja kun ehdotuksen toteuttamistapaa ei ole täsmennetty, tarkkaa valtiosääntöoikeudellista kantaa on kuitenkin mahdotonta esittää. Perustuslakivaliokunta kuitenkin ilmaisee huolensa siitä, että budjettisuvereniteetin, eduskunnan budjettivallan ja valtion sitoumustensa täyttämiskyvyn asettamat valtiosääntöoikeudelliset rajat voisivat mahdollisesti ylittyä yhteis- ja erillisvastuullisten koronabondien suhteen merkiten sitä, että ehdotuksen toteuttaminen edellyttäisi Suomessa perustuslain säätämisjärjestyksen käyttämistä.”
Tässä on siteerattuna vain pala perustuslakivaliokunnan kannanotosta, joka kannattaa käydä lukemassa suuren valiokunnan pöytäkirjasta kokonaisuudessaan.
Pauli Rautiainen
julkisoikeuden apulaisprofessori
Tampereen yliopisto
Tekstiin on lisätty aamulla 7.4.2020 sen jälkeen, kun perustuslakivaliokunnan asiantuntijalausunnot ilmestyivät eduskunnan verkkosivuille, kappale, jossa käsitellään asiantuntijalausuntoja.
Perustuslakiblogi 
Vastaa