Matti Muukkonen: Rikkoiko ministeri Tuula Haatainen lakia?


Valtioneuvosto totesi yhteistoiminnassa Tasavallan Presidentin kanssa Suomessa vallitsevan valmiuslain (1552/2011) 3 §:n tarkoittamat poikkeusolot säännöksen 3 (taloudelliset perusteet) ja 5 (tartuntatautiperusteet) kohtien nojalla 16.3.2020. Tuosta hetkestä lähtien Suomessa on sovellettu eriasteista hätätilaoikeutta, jonka tasoja apulaisprofessori Pauli Rautiainen on aiemmin Perustuslakiblogissa hahmotellut. Tekstissään Rautiainen muodostaa nelitasoisen mallin jäsentämään kevään tapahtumakulkua pitäen (29.3.2020 asiasta kirjoittaessaan) kolmantena tasona tilannetta, jossa hätätilaoikeus laajenee valmiuslain ulkopuolelle. Tällä hän tarkoittaa sitä, kuinka tilanteeseen pyritään reagoimaan jo uudella lainsäädännöllä, kuten tapahtui muun muassa majoitus- ja ravintoalan rajoituksia koskevan lainsäädännön kautta.

Neljänneksi tasoksi Rautiainen nostaa tilanteen, jossa ”oikeusvaltiotakin aletaan kytkeä pois”. Tulkitsen tätä niin, että kyse on kauhukuvasta, jossa ajatellaan ”tarkoituksen pyhittävän keinot”. Tämä tarkoittaa sitä, että valtaa pitävien piirissä ryhdytään ajattelemaan sitä, että tärkeämpää kuin säädetyn päätöksentekojärjestyksen noudattaminen, on tehdä toimia suuremman tavoitteen toteuttamiseksi. Pyritään siis tekemään ns. oikeita asioita, mutta joustaen Suomen perustuslakiin (731/1999) kirjatun hallinnon lainalaisuuden periaatteen (perustuslaki 2.3 §:n) tarkasta noudattamisesta. Ryhdytään ikään kuin luomaan omia sääntöjä.

Vaikka Rautiainen oli vielä maaliskuun lopulla optimistinen sen suhteen, että oikeusvaltio voisi hyvin, eikä ylilyöntejä tapahtuisi, näytetään nyt vajaata kuukautta myöhemmin muutamin paikoin tästä lipsuttu. Helsingin sanomat uutisoi jo 17.3.2020 kuinka joissain kohdin määrittelyvalta sen osalta kuka esimerkiksi on oikeutettu poikkeusoloissa päivähoitoon, olisi otettu ns. omiin käsiin. Lisäksi esimerkiksi joissain kunnissa on ryhdytty soveltamaan valmiuslain 108 §:ä ilman valtioneuvoston lain 6 §:n tarkoittamaa käyttöönottoasetusta. Eniten julkisuutta lienee kuitenkin saanut huoltovarmuuskeskuksen hankintapäätökset, joiden on myöhemmin todettu olleen epäasiallisia.

Huoltovarmuuskeskuksen hankintapäätökset johtivat myös viime syksynä aloittaneen toimitusjohtaja Tomi Louneman eroon. Kun asiasta tiedotettiin 10.4.2020, ilmoitti samassa yhteydessä työministeri Tuula Haatainen nimenneensä Louneman tilalle väliaikaiseksi toimitusjohtajaksi Janne Känkäsen. Ministerin ilmoitus oli jokseenkin yllättävä, sillä huoltovarmuuden turvaamisesta annetun lain (1390/1992, huoltovarmuuslaki) 8 a §:n (765/2013) mukaan: ”Valtioneuvosto ottaa Huoltovarmuuskeskukselle työsopimussuhteisen toimitusjohtajan”. Kyseinen säännös ei aina ole ollut tuossa muodossa, vaan pääministeri Jyrki Kataisen hallituksen aikana lakia tältä osin muutettiin. Kun aiemmin voimassa olleessa muodossa (225/2008) toimivalta huoltovarmuuskeskuksen toimitusjohtajan nimittämisessä oli työ- ja elinkeinoministeriöllä (ks. HE 69/2013 vp, s. 3/I), siirrettiin se tuolloin nimenomaan valtioneuvostolle.

Tiedustelin ministeri Haataiselta ja työ- ja elinkeinoministeriöltä (TEM) jo 14.3.2020 mihin säännökseen väliaikaisen toimitusjohtajan nimeämistä koskeva päätös perustuu. Ministeriön twitter-tili vastasi asiaan seuraavasti:

”Valtion johtamisviroissa noudatettua VNOS 5 § 3 kohdan menettelyä viran määräaikaisen hoidon järjestämisestä voidaan analogisesti soveltaa myös HVK:n tj:n tehtävien väliaikaiseen järjestämiseen. Toimivalta siis TEM:llä. Tämä tarkastettu Oikeuskanslerilta”.

Ministeriö esitti perusteeksi siis valtioneuvoston ohjesäännön (262/2003) 5 §:n 3 kohdan analogisen tulkinnan. Kyseisen säännöksen mukaan ”Valtioneuvoston yleisistunto käsittelee ja ratkaisee seuraavat virkamiehiä koskevat asiat — 3) virkavapauden myöntäminen yli kahdeksi vuodeksi niille virkamiehille, jotka tasavallan presidentti tai valtioneuvoston yleisistunto nimittää, jollei kysymys ole virkavapaudesta, johon virkamiehellä on oikeus lain, asetuksen tai virkaehtosopimuksen nojalla, sekä nimittäminen yli vuodeksi kestävään määräaikaiseen virkasuhteeseen, kun vastaavaan virkaan nimittää tasavallan presidentti tai valtioneuvoston yleisistunto”.

Kyseistä väitettä ei ollut mahdollista hyväksyä ilman tarkempaa tarkastelua, sillä valtioneuvoston asetuksen 5 §:n 3 kohdan analoginen tulkinta ei millään voinut olla asianmukainen peruste ohittaa huoltovarmuuslain 8 a §:n eksplisiittistä säännöstä siitä kuinka toimivalta ottaa huoltovarmuuskeskuksen toimitusjohtaja kuuluu valtioneuvostolle. Näkemys oli siinäkin mielessä oudoksuttava, että valtioneuvoston ohjesäännön 6 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan:

”[s]en lisäksi, mitä 3–5 §:ssä säädetään, valtioneuvoston yleisistunto käsittelee ja ratkaisee seuraavat laissa tai asetuksessa valtioneuvoston ratkaistaviksi säädetyt asiat: 1) virkanimitykset sekä virkaan siirtäminen ja tehtävään määrääminen”.

Toimitusjohtajan ottamisessa kysymys on nimenomaan tehtävään määräämisestä. Kyse on myös valtioneuvostosta annetun lain (175/2003) 13 §:n 2 momentin tarkoittamasta tilanteesta, jossa ”tehtävään määrääminen säädetään muualla laissa” eli nimenomaan edellä mainitussa huoltovarmuuslain 8 a §:ssä.

Kritisoituani ministeriön tulkintaa näiden säännösten perusteella, twitter-tili esitti aiemmasta poikkeavan tulkinnan toimivaltaperusteesta. Nyt sen mukaan toimivalta perustuikin valtioneuvostosta annetun lain 12 §:än sekä valtioneuvoston ohjesäännön 9 §:än. Näistä edellisen 3 momentin mukaan: ”Muut kuin 2 momentissa tarkoitetut valtioneuvostolle kuuluvat asiat ratkaistaan ministeriössä” ja jälkimmäisen mukaan taas ”[v]altioneuvostolle ja ministeriöille kuuluvat asiat, joita 3–8 §:n mukaan ei ole käsiteltävä ja ratkaistava yleisistunnossa, ratkaistaan ministeriössä sen mukaan kuin valtioneuvostosta annetun lain 12 §:ssä säädetään”. Edellisten lisäksi ministeriöstä väitettiin, että ”[h]uoltovarmuuskeskuksen määräaikaiseen toimitusjohtajan tehtävään ottaminen avoinna olevan tehtävän hoidon ajaksi ei ole sama päätös kuin toimitusjohtajan ottaminen toistaiseksi voimassa olevaan työsuhteeseen”.

Argumentit olivat edelleen ongelmallisia, sillä valtioneuvostosta annetun lain 13 § on erityissäännös suhteessa lain 12 §:än. Siinä missä jälkimmäisessä säädetään yleisesti toimivallan jakautumisesta yleisistunnon, Tasavallan Presidentin esittelyn ja ministeriön toimivallan jakautumisesta, koskee edellinen nimenomaan nimitystoimivaltaa sekä virkojen että tehtävien osalta. Kun 13.2 §:ssä on erikseen todettu, että toimivalta silloin, kun tehtävään määräämisestä säädetään muualla laissa, on valtioneuvoston yleisistunnolla, ei tätä ole mahdollista ”kumota” soveltamalla lain 12 §:ä.

Sain tänään, 21.4.2020 ministeriöstä vastauksen sähköpostilla esittämääni asiakirjapyyntöön koskien sekä ministeri Haataisen 10.4.2020 tekemää päätöstä ottaa huoltovarmuuskeskuksen väliaikainen toimitusjohtaja työsuhteeseen että eronneen ja nimitetyn työsopimuksia. Näistä asiakirjoista paljastui se, ettei päätöksessä esitetty mitään edellä mainittuja perusteita toimivallalle. Itseasiassa koko asiakirjassa ei ollut mitään viittauksia lainsäädäntöön. Tätä on pidettävä moitittavana niin hallintolain (434/2003) 44-45 §:ien hallintopäätöksen sisältöä ja perusteluja koskevien vaatimusten näkökulmasta kuin myös siksi, ettei ministerillä ollut toimivaltaa päättää asiasta. Toimivalta olisi ollut ja on yksinomaan valtioneuvoston yleisistunnolla, kuten edellä olen todennut.

Tilannetta ei muuta se, että asiassa on puhuttu väliaikaisesta toimitusjohtajasta. Koska kyse on työsopimuslain (55/2001) 1 luvun 1 §:n 1 momentin tarkoittamasta työsuhteesta, joka nyt vain on tehty lain 1:3:n (1224/2010) tarkoittamalla tavalla määräaikaiseksi ei tosiasiallista eroa sen suhteen, että ottamismenettely poikkeaisi ole. Tätä tukee myös se, että väliaikaisen toimitusjohtajan työsopimuksessa viitataan tämän olevan nimenomaan huoltovarmuuslain ja huoltovarmuuskeskuksesta annetun asetuksen (455/2008) tarkoittama toimitusjohtaja. Kyse ei siis ole esimerkiksi toimitusjohtajan sijaisesta, joka hoitaisi avointa tehtävää niin kauan, kunnes valtioneuvoston yleisistunto huoltovarmuuslain 8 a §:n, valtioneuvostosta annetun lain 13.2 §:n ja valtioneuvoston ohjesäännön 6.1,1 §:n nojalla uuden toimitusjohtajan ottaisi, vaan nimenomaan huoltovarmuuslain 8 a §:n tarkoittamasta toimitusjohtajasta, joka nyt vain siis on määräaikainen. Vaikka kyse olisikin toimitusjohtajan sijaisesta, ei silloinkaan toimivalta olisi ministerillä, vaan laitoksen hallituksella, jonka tehtäviin huoltovarmuuskeskusasetuksen 2.1,7 §:n mukaan kuuluu päättää toimitusjohtajan sijaisista.

Näkemykseni mukaan edellä esitetty osoittaa yksiselitteisesti sen, että ministeri Haatainen on väliaikaisen toimitusjohtajan nimittäessään rikkonut lakia. Tämä menettelyssä tapahtunut toimivallan ylitys ei kuitenkaan muuta sitä seikkaa, että nimenomaan Känkänen on tällä hetkellä huoltovarmuuskeskuksen toimitusjohtaja, sillä yksityisoikeudellisena sopimuksena hänen työsopimuksensa sitoo valtio-oikeushenkilöä siitä huolimatta, että päätöksenteossa on tapahtunut toimivallan ylitys olettaen, ettei Känkänen itse ole puuttuvasta toimivallasta ollut tietoinen tai edistänyt asiaa. Työsopimuksen perusteella näyttäisi myös siltä, että työsopimuksessa esitetty määräaikaisuuden peruste on sinänsä työsopimuslain 1:3.2:n näkökulmasta asianmukainen, joten näillä näkymin hänen tehtävänsä päättyy ilman uusia päätöksiä sopimuksen mukaisesti 30.6.2020. Mikäli tuohon mennessä valtioneuvoston yleisistunto ei ole saanut tehtävää asianmukaisesti edellä mainittujen säännösten perusteella täytettyä, tulee valtioneuvoston yleisistunnon päättää määräaikaisesta ottamisesta tai vaihtoehtoisesti antaa huoltovarmuuskeskuksen hallituksen päättää sijaisjärjestelyistä huoltovarmuuskeskusasetuksen mukaisesti.

Se, mitä asiasta ministeri Haataiselle voi seurata, jää eduskunnan harkintaan. Ministerin virkatoimien laillisuuden tutkinnasta on säädetty Suomen perustuslain (731/1999) 115 §:ssä. Se, onko asiassa kysymys perustuslain 116 §:ssä tarkoitetusta olennaisesta velvollisuuksien rikkomisesta vai ei, jääköön muiden harkintaan. Yleisesti kuitenkin pidän huolestuttavana, mikäli Rautiaisen esiin nostama hätätilaoikeuden neljäs taso alkaa laajemmin nostaa päätään. Sitä ei välttämättä oikeusvaltio enää kestäkään.

 

Matti Muukkonen
hallinto-oikeuden tutkijatohtori
Itä-Suomen yliopisto, oikeustieteiden laitos

Vastaa

Täytä tietosi alle tai klikkaa kuvaketta kirjautuaksesi sisään:

WordPress.com-logo

Olet kommentoimassa WordPress.com -tilin nimissä. Log Out /  Muuta )

Google photo

Olet kommentoimassa Google -tilin nimissä. Log Out /  Muuta )

Twitter-kuva

Olet kommentoimassa Twitter -tilin nimissä. Log Out /  Muuta )

Facebook-kuva

Olet kommentoimassa Facebook -tilin nimissä. Log Out /  Muuta )

Muodostetaan yhteyttä palveluun %s