Pauli Rautiainen: Katsaus valmiuslain soveltamisen kuudenteen viikkoon


”Myös monenmoista ennustelua he harrastivat aivan kohtuuttomasti. Keväällä oli vain odotettu taudin päättymistä, päivästä toiseen, eikä kenenkään päähän ollut pälkähtänyt kysellä lähimmäisiltään, kaunko epidemia oli kestävä, koska jokainen oli varma, ettei asiaa voinut täsmälleen tietää kukaan. Mutta sitä mukaa kun päivät kuluivat, alettiin pelätä, ettei onnettomuudesta tulisi loppua lainkaan, ja niin tuli epidemian päättymisestä kaikkien toiveittein kohde. Kädestä käteen alkoi kierrellä paperiliuskoja, joihin kirjoitetut ennustukset oli muka lausunut joku itämainen tietäjä tai katolisen kirkon pyhimys. Kaupungin kirjapainot oivalsivat varsin pian, millaisia tuloja tuollainen harrastus saattoi niille tuottaa, ja alkoivat noita kiertäviä tekstejä monistaa. Havaittuaan yleisön uteliaisuuden ne etsityttivät kaupungin kirjastoista kaikki tuontapaiset lausunnot ja levittivät ne kaupungille.” – Albert Camus, Rutto –

Ruttoa voi lukea monella tavalla. Sen voi nähdä kertomuksena ihmisen ja luonnon suhteesta – ihmiselämän arvoituksellisuudesta ja sattumanvaraisuudesta. Sen voi lukea epidemian tarkkana kuvauksena, joka sopii yllättävänkin yksityiskohtaisesti meidän vallitsevien poikkeusolojemme jäsentämiseen. Kirjasta voi etsiä vastauksia. Sen sivuilta nousee myös kysymyksiä niitä kaipaavalle.

Kun koronaepidemia lopulta päättyy, alkaa jälleenrakennus, joka tarvitsee humanisteja. Heidän on kuviteltava yhteisöt uudelleen. Heidän on luotava uusille oloille niiden kulttuuriset raamit. Heidän on kirjoitettava kronikat epidemian ajasta. Heidän on ajateltava ainakin jossakin määrin uusiksi yhteiskunnan ideologista pohjaa. Jälleenrakennuksen aika alkaa kysymyksistä,  joiden kysyminen voidaan aloittaa jo nyt. Jotta poikkeusoloista uuteen normaaliin voidaan laatia kulttuurisesti kestävä exit-strategia, on kysyttävä, mille tuo uusi normaali perustuu. Millaista kulttuuria se edustaa? Mikä on sen ihmiskuva? Mitkä ovat sen ydinarvot? Nämä ovat Camus’n Rutosta nousevia kysymyksiä. Niiden pohdintaan kirja lukijaansa kannustaa.

Meidän kaikkien, jotka yritämme olla näissä poikkeusoloissa tuottavia ja kenties jopa ylläpitää toiminnassamme ns. totunnaista laatutasoa, on syytä pysähtyä kysymään, mitä tuottavuus ja laatu oikeastaan ovat. Merkitsevätkö ne samaa poikkeusolojen jälkeisessä yhteiskunnassa kuin sitä edeltäneessä? Yhteiskunnallisella tasolla meidän on pohdittava kenen työtä arvostamme, keiden hyvää elämää edistämme ja miten jäsennämme talouden ja ihmisarvon suhteen. Meidän on myös aiheellista kysyä, miksi suhtauduimme epidemiaan eri tavalla sen ollessa kaukana Kiinassa kuin lähellä omalla maaperällämme. Mitä vastaus kertoo meistä?

Tämä pohdinta liittyy siihen, että valmiuslain soveltamisen kuudennella viikolla valtioneuvosto asetti tiedepaneelin arvioimaan ja ennakoimaan koronaviruskriisiin liittyviä ja siitä seuraavia vaikutuksia sosiaalisen, terveydellisen, taloudellisen ja ekologisen kestävyyden sekä yksilöiden, yhteisöjen ja yhteiskunnan resilienssin näkökulmista. Paneeliin valittiin käyttämistieteiden, kansanterveystieteen, sosiaali-, koulutus- ja talouspolitiikan, resilienssin sekä ympäristö- ja ilmastotieteiden asiantuntijoita. Oikeustieteilijöitä ei ollut mukana. En kuitenkaan jäänyt miettimään tätä sen enempää. Itse jäin miettimään pikemminkin, että missä ovat humanistit. Lukiessani tiedotteita tiedepaneelista jäin myös pohtimaan, että hahmotetaanko sen toiminnassa yhteiskunta aidosti kulttuurina vaiko vain jonkinlaisena konemaisena suhteellisen teknokraattisena mekanismina, jota on – vallitsevissa oloissa – hieman korjattava.

Tässä kirjoituksessa luon tuttuun tapaan katsauksen eräisiin valmiuslain kuudennen soveltamisviikon mielestäni keskeisiin kysymyksiin.

Normaalisuusperiaatteen kunnioittaminen osoittaa oikeusvaltion voivan hyvin

Viikon aikana hyväksyttiin eduskunnassa useita edellisessä viikkokatsauksessani mainittuja koronakriisiin liittyviä lakeja. Niistä kenties keskeisin on laki koronavirusepidemian vuoksi palkatta työstä poissa olevalle maksettavasta väliaikaisesta tuesta.

Nämä lait osoittavat, kuinka poikkeusoloissakin monet keskeiset lakimuutokset toteutetaan normaalisuusperiaatetta kunnioittaen eduskunnan aivan tavanomaisessa lainsäädäntömenettelyssä. Tämä vahvistaa kuvaa siitä, että oikeusvaltiomme voi vallitsevissa poikkeusoloissa edelleen hyvin.

Valmiuslain käyttöönottoasetuksien jatkamista koskevia jatkamisasetuksia ei tuotane eduskuntaan kahta viikkoa ennen käyttöönottoasetusten umpeutumista 

Kuluneen viikon keskeisin valmiuslakiin liittyvä uutinen kerrotiin keskiviikkona pääministerin tiedotustilaisuudessa: valtioneuvosto kokoontuu harkitsemaan rajoitustoimien jatkoa vasta vapun jälkeen 3.5.2020.

Tämä tarkoittaa, että valtioneuvosto ei siis ilmeisestikään aio tuoda valmiuslain käyttöönottoasetuksien jatkamisasetuksia eduskunnan käsiteltäväksi valmiuslain 9 §:n mukaisen lähtökohdan kuvaamalla tavalla kahta viikkoa ennen käyttöönottoasetuksien soveltamisen päättymistä, sillä tämä määräaika päättyy juuri ennen vappua.

Sinällään valmiuslaki sallii jatkamisasetuksien tuomisen eduskuntaan myös myöhemminkin. Määräajan ylittämisen jälkeen niiden ennakkotarkastus suoritetaan kuitenkin samassa järjestyksessä kuin uusien käyttöönottoasetusten ennakkotarkastus. Tässä vaiheessa on kuitenkin turha spekuloida jatkamisasetuksilla tätä enempää.

Päätöksenteon tietoperustan ongelmat edelleen esillä

Viime viikon viikkokatsauksessa käsittelemäni päätöksenteon tietoperusta nousi kuluneella viikolla otsikoihin, kun julkisuudessa kerrottiin, että koronakriisin talousvaikutuksia selvittelevällä taloustyöryhmällä on ollut vaikeuksia saada tietoa koronavirusepidemiaan liittyvistä laskelmista. Ei mikään ihme, että eduskunnan perustuslakivaliokunta kokoontuu poikkeuksellisesti ilta-aikaan nyt alkavan viikon tiistaina päättämään selvityksen eduskunnan tiedonsaantioikeuden toteutumisesta aloittamisesta.

Vaikuttaa siltä, että ministeriöihin on päässyt syntymään tietojen jakamiseen ja oikeellisuuteen liittyen epäterve toimintakulttuuri, joka kaipaa perkaamista. Perustuslakivaliokunta ansaitsee kaiken tuen selvitystyölleen. Se toivottavasti viitoittaa eduskunnan ja valtioneuvoston suhteen selkiyttämisen ohella myös julkisuuslainsäädännön kehittämistä.

Kuinka pehmeää sääntelyä ovat valtioneuvoston linjaukset?

Viikon aikana käytössä oleviin rajoitustoimiin tehtiin lähes huomaamatta kaikenlaista hienosäätöä. Aluehallintovirastot linjasivat esimerkiksi perjantaina, että kirjastot voivat ryhtyä vastaanottamaan aineistoa palautusluukkujen kautta. Tätä ennen se oli linjattu kielletyksi.

Tämän hienosäädön kohdalle on syytä pysähtyä. Se on nimittäin yksi esimerkki siitä osasta koronatoimia koskevaa sääntelyä, joka perustuu luonteeltaan ei-oikeudellisiin suosituksiin. Niinpä päätöksellä siitä, että voidaanko kirjastoissa vastaanottaa palautuskirjoja vai ei (eli mitä kirjastojen sulkeminen oikeastaan tarkoittaa), ei ole eikä ole varsinaisesti koskaan ollutkaan minkäänlaista varsinaista oikeusperustaa. Eikä se oikeastaan ole edes päätös.

Perustuslakiblogissa jo aiemmin käsitelty kysymys kirjastojen sulkemisesta on vain yksi osa ihmisten perus- ja ihmisoikeuksiin olennaisesti kajoavista vailla varsinaista oikeusperustaa olevista rajoitustoimista, joiden välttämättömyyttä, oikeasuhtaisuutta tai ihmisoikeusvelvoitteiden mukaisuutta ei ole toimien ei-oikeudellisen luonteen vuoksi tarkasteltu eduskunnan perustuslakivaliokunnassa. Toimiin sisältyy yli 70-vuotiaille annettu kehotus pysyä karanteenia vastaavissa olosuhteissa, ulkomailta palaavien ohjaaminen kahdeksi viikoksi karanteenia vastaaviin olosuhteisiin, laivaliikenteen lipunmyynnin lopetus jne.

Kun poikkeusoloja on nyt kestänyt jo puolitoista kuukautta ja hallitus on ilmaissut aikovansa purkaessaan erilaisia oikeudellisesti asetettuja rajoitustoimia ryhtyvänsä käyttämään yhä enemmän erilaisia yksityiskohtaisia ja räätälöityjä ”linjauksia”, olisi syytä käydä keskustelua siitä, mitä kaikkea ei-oikeudellisen ns. pehmeän sääntelyn avulla voidaan tehdä.

Missä määrin pehmeällä sääntelyllä voidaan rajoittaa ihmisten perus- ja ihmisoikeuksia? Missä määrin linjauksilla voidaan muuttaa lakisääteisten peruspalveluiden järjestämis- ja tuottamistapaa siitä, millaiseksi lainsäätäjä on ne hahmottanut? Pohdinnan yksi valtiosääntöoikeudellinen kiinnekohta löytyy perustuslain 80 §:stä:

”Lailla on säädettävä yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista sekä asioista, jotka perustuslain mukaan muuten kuuluvat lain alaan.”

On ymmärrettävää ja normaalisuusperiaatetta kunnioittavaa, että valtioneuvosto lähti poikkeusolojen alkuvaiheessa liikkeelle erityyppisin pehmeää sääntelyä edustavin linjauksin. Samalla on huomattava, että ainakin osasta näistä linjauksista on tullut lainsäädännön kaltaista ”kovaa sääntelyä”, kun aluehallintovirastot ja muut niiden kaltaiset hallintoviranomaiset ovat tosiasiallisesti alkaneet ohjaamaan kuntia ja erilaisia muita toimijoita linjausten noudattamisessa kuin ne olisivat ”oikeaa lainsäädäntöä”.

Pidemmän päälle tällainen tilanne on kestämätön perustuslain 2 §:n hallinnon lakisidonnaisuuden periaatteen näkökulmasta. Muutoksien yhteiskunnassa lainsäädännöllisesti järjestettyyn toimintaan tulee tapahtua sellaisen eduskunnan päätöksenteon kautta, joka kulkee tarvittaessa asianmukaisen perustuslainmukaisuuden kontrollin eli perustuslakivaliokuntakäsittelyn läpi. Normaalisuusperiaate merkitsee sitä, että poikkeusoloissakin lain alaan kuuluvat asiat järjestetään pääsääntöisesti tavallisilla eduskuntalaeilla – ei tarpeettomasti valmiuslain instrumentteja hyödyntäen eikä myöskään ei-oikeudellisten linjausten kautta lainsäädännössä turvattuihin oikeuksiin ja velvollisuuksiin puuttumalla.

Kirjastojen sulkeminen, joka on varmastikin ollut tartuntataudin torjunnan kannalta ainakin poikkeusolojen alkuvaiheessa perusteltua, merkitsee aivan yhtä lailla poikkeamaa ihmisten perus- ja ihmisoikeuksista kuin ravintolatoimintaan puuttuminen. Miksi kuitenkin vain toinen näistä on alistettu asianmukaiselle perustuslakikontrollille ja toimeenpantu perustuslain 23 §:n mukaisena perusoikeuspoikkeuksena? Kertooko tämä siitä, että elinkeinovapaus otetaan Suomessa perusoikeutena toisella tavalla vakavasti kuin sivistykselliset oikeudet? Kertooko tämä siitä, että poikkeusoloissa valtio voi käskyttää kuntia ilman varsinaista oikeusperustaa tavalla, jota ei normaalioloissa missään nimessä sallittaisi?

On syytä edelleen korostaa, että eduskunta on toimintakykyinen ja se on ylin valtioelin myös poikkeusoloissa.

Kuinka velvoittavia ovat valtioneuvoston lupaukset?

Linjausten ohella valtioneuvosto on antanut koronakriisin aikana lupauksia. Niitä on annettu erityisesti erilaisten toimenpiteiden kustannusten korvaamisesta. Aivan kuten linjaukset myöskään tällaiset lupaukset eivät ole oikeudellisesti velvoittavia. Jääkin nähtäväksi mitä lupauksille tapahtuu, kun niitä saatetaan oikeudellisen sääntelyn asuun.

Erityisen vaikeaksi kysymykseksi noussee se, missä määrin perustuslakivaliokunnan ravintoloiden sulkemista koskeneessa lausunnostaan kustannusten kompensoimisesta lausuma ohjaa myös muiden rajoitustoimenpiteiden aiheuttamien kustannusten kompensoimista. Valiokuntahan lausui:

Sääntelyn oikeasuhtaisuuden kannalta merkitystä on myös sillä, millaisia mahdollisuuksia elinkeinonharjoittajalla on sopeuttaa toimintaansa lainsäädännön muutoksiin. Valiokunta on tältä kannalta tarkastellut esimerkiksi siirtymäaikoja koskevaa sääntelyä (ks. esim. PeVL 18/2013 vp, s. 3/II). Nyt ehdotettavan sääntelyn on ymmärrettävästi tarkoitus tulla voimaan mahdollisimman pian. Lisäksi ravitsemisliikkeiden toiminnassa on tosiasiallisesti jo tapahtunut merkittäviä muutoksia ihmisten käytöksen ja viranomaissuositusten vuoksi. Ottaen huomioon nyt ehdotetun sääntelyn poikkeuksellisen huomattavat vaikutukset ja vaikutusten äkillisyys perustuslakivaliokunta pitää välttämättömänä, että lailla säädetään sekä 3 a §:n mukaisen kiellon aiheuttamien menetysten kohtuullisesta kompensoimisesta että vaikutuksia lieventävistä järjestelyistä elinkeinonharjoittajille. (PeVL 7/2020 vp)

On huomionarvoista, että kyseessä ei ollut säätämisjärjestykseen vaikuttava ns. ponsihuomautus. On myös huomionarvoista, että kompensoinnin käsittely on lausunnossa sidostettu siihen, että kyseessä on perustuslain 23 §:n kautta säädetty perusoikeuspoikkeus. Kuinka paljon kirjauksesta voi siis vetää analogiapäätelmiä toisiin sääntelytilanteisiin?

Jääkin hyvin avoimeksi, missä määrin tästä perustuslakivaliokunnan kannasta voi hakea johtoa esimerkiksi tartuntatautilain 58 §:n nojalla tehtävien toimien kompensoimiseen. Tästä aihepiiristä valtioneuvosto oli kuluneella viikolla sangen hiljaa, kun se tiedotti aikovansa kieltää kesän suuret kulttuuritapahtumat tartuntatautilain 58 §:n avulla ainakin kesä- ja heinäkuussa. Pääministeri ilmaisi tiedotustilaisuudessa uskovansa asian järjestyvän vakuutuksien kautta. Näin varmaan tapahtuukin joidenkin toimijoiden kohdalla. Mutta entä silloin, kun vakuutukset eivät korvaa? Analogian hakeminen ravintoloiden sulun ja kulttuuritapahtumien järjestämiskiellon välille on kaikkea muuta kuin oikeudellisesti helppo kysymys, sillä tematiikka on elinkeinovapauden ja yhdenvertaisuuden kannalta mitä keskeisin.

 

Pauli Rautiainen
julkisoikeuden apulaisprofessori
Tampereen yliopisto

Vastaa

Täytä tietosi alle tai klikkaa kuvaketta kirjautuaksesi sisään:

WordPress.com-logo

Olet kommentoimassa WordPress.com -tilin nimissä. Log Out /  Muuta )

Google photo

Olet kommentoimassa Google -tilin nimissä. Log Out /  Muuta )

Twitter-kuva

Olet kommentoimassa Twitter -tilin nimissä. Log Out /  Muuta )

Facebook-kuva

Olet kommentoimassa Facebook -tilin nimissä. Log Out /  Muuta )

Muodostetaan yhteyttä palveluun %s