Jukka Kumpuvuori: Valtioneuvoston linjaama vammaisten henkilöiden asumispalveluyksikköjen yleinen vierailukielto ei ole välttämättä laillinen

Perustuslakiblogissa on käsitelty jo aiemmin lukuisia kertoja sellaisia valtioneuvoston linjauksia, joiden oikeusperustaan liittyy rajoitustoimien laillisuutta koettelevia ongelmia. Tässä kirjoituksessa keskitytään tarkemmin yhteen linjaukseen: vammaisten henkilöiden asumisyksikköjen yleiseen vierailukieltoon.

Vammaisten henkilöiden asumisyksikköjen yleinen vierailukielto vaikuttaa oikeudellisesti kyseenalaiselta. Kategorisen vierailukiellon sijaan tulisi kehittää aktiivisesti suojavarustein ym. tapahtuvien vierailujen mahdollistamista. Vammaisten henkilöiden ”pidättäminen” asuntoihinsa voi olla laiton vapaudenriisto ja jopa epäinhimillistä kohtelua. Vierailukieltoa on ulotettu nähdäkseni laittomasti siten, että on kielletty asumisyksiköissä asuvia poistumaan kotoaan, tai, kielletty esimerkiksi terapeuttien tuloa asumisyksikköön. Kyseenalaista on sekin, onko hallituksen toiminta tällaisten linjausten antamisessa oikeaa. Erityisenä ongelmana on oikeusturvan tosiasiallinen puute, eli ihmiset eivät tiedä, minne rajoituksista valittaa. Rajoitusten kohteena olevalla on mahdollisuus saattaa asia nähdäkseni hallinto-oikeuden arvioitavaksi. Tilanne on ongelmallinen erityisesti vammaisten henkilöiden yhdenvertaisuuden näkökulmasta.

Vammaisten henkilöiden palveluviidakossa on huomioitava, että osa vammaisista henkilöistä on sosiaali- ja terveydenhuollon raja-alueella (esimerkiksi kehitysvammapsykiatrista huomiota omaavat henkilöt). Tähän tematiikkaan, ja vammaisten henkilöiden kohteluun ja rajoittamiseen terveydenhuollossa, liittyy oma juridiikkaansa, joka tässä sivuutetaan. Tulee myös huomioida, että tartuntatautilain henki on paljolti terveydenhuollollinen, kun taas suurin osa vammaisten henkilöiden tilanteista on sosiaalihuollon maailmassa, ei ”potiluudessa”. Nyt kun tartuntatautilakia selvästikin sovelletaan sosiaalihuollon puolella ja vammaisten henkilöiden tilanteisiin, on vaarana, että ”potiluus”-kohtelu leviää laajemminkin, vaikka viime vuosina on päästy eteenpäin siinä ajattelussa, että vammaisten henkilöiden tilannetta tarkkaillaan ihmisoikeusnäkökulmasta, eikä ”potiluus”-näkökulmasta.

 

Hallituksen linjaukset 16.3.2020 – Asumisyksikköjen yleinen vierailukielto

Hallitus linjasi 16.3.2020 lisätoimenpiteistä koronavirustilanteen hoitamiseksi Suomessa. Linjaukset olivat alun perin voimassa 13.4.2020 saakka. Samalla hallitus totesi yhteistoiminnassa tasavallan presidentin kanssa, että maassa vallitsee koronavirustilanteen vuoksi poikkeusolot. Valtioneuvoston tiedotteen mukaan valtioneuvosto ja toimivaltaiset viranomaiset saattavat päätökset ja suositukset voimaan valmiuslain, tartuntatautilain ja muun lainsäädännön mukaisesti, ja että toimivaltaiset viranomaiset antavat tarkempia ohjeita vastuidensa mukaisesti.

Linjausten mukaan:

”7. Kielletään vierailut vanhusten ja muiden riskiryhmien asumispalveluyksiköissä.”

Sittemmin hallitus on 4.5.2020 tiedottanut, että mainitut linjaukset ovat voimassa toistaiseksi ja asiaa tarkastellaan seuraavan kerran kesäkuun loppuun mennessä. Tiedotteen mukaan ”Esimerkiksi hoivayksiköissä etsitään uusia käytäntöjä turvallisten sosiaalisten kontaktien mahdollistamiseksi”.

Hallitus ei ole tarkemmin määritellyt, mitä se tarkoittaa ”riskiryhmällä”. Erilaisia määritelmiä on löydettävissä, mm. THL internet-sivuilta. Missään ei todeta, eikä voidakaan perustellusti todeta, että kaikki vammaisten henkilöiden asumisyksiköissä asuvat henkilöt olisivat riskiryhmässä. Oletus siitä, että tilanne olisi tämä, perustuisi vain (varsin tyypillisiin) ennakkoluuloihin vammaisten henkilöiden olosuhteista ja elämästä. Vammaisten henkilöiden asumisyksiköissä asuu henkilöitä, jotka eivät ole riskiryhmissä, ja jotka elävät aktiivista elämää, ml. opiskelevat, tekevät palkkatyötä jne.

Yksinkertaistettuna, hallitus on tosiasiassa ohjeistanut, että vammaisten henkilöiden asumispalveluyksikköjä koskee vierailukielto. Tällaisenaan vierailukielto on nähdäkseni oikeudellisesti tyhjä, eli sillä ei ole oikeudellista velvoittavuutta. Tarkastellaan seuraavaksi tarkemmin vierailukiellon oikeudellisia lähtökohtia ja reunaehtoja.

 

Valmiuslain nojalla ei ole rajoitettu vammaisten henkilöiden liikkumisvapautta siten, että se merkitsisi nyt käsillä olevaa asumisyksikköjen yleistä vierailukieltoa

Suomi on ottanut käyttöön valmiuslain. Hallitus on tehnyt linjaukset toimenpiteistä ja antanut valmiuslain käyttöönottoasetukset sekä soveltamisasetukset eduskunnalle 17.3.2020, sittemmin erilaisin käyttöönotto- ja soveltamisasetuksin, toimet koottuna eduskunnan internet-sivuilla. Valmislain nojalla ei ole annettu sellaisia säännöksiä, joissa olisi rajoitettu liikkumisvapautta riskiryhmien yleisesti tai vammaisten henkilöiden erityisesti liikkumisvapautta asumisyksiköissä. Siten, asumisyksikköjen yleistä vierailukieltoa ei voida perustella ”valmiuslain nojalla” -, tai ”meillä on poikkeusolot” – yleisperusteilla.

 

Vammaispalvelulainsäädäntö ei mahdollista asumisyksikköjen yleistä vierailukieltoa

Kehitysvammaisten erityishuollosta annetun lain nojalla tehtävien itsemääräämisoikeuden rajoittamiseen liittyviin toimenpiteisiin ei ole poikkeusoloja koskevaa erityistä sääntelyä. Kyseisen lain nojalla tehtävien rajoitustoimenpiteiden syynä ei siis voi olla tartuntataudin leviämiseen liittyvä tarve, vaan lakia tulee noudattaa sen säännösten mukaisesti. Siten, asumisyksikköjen yleistä vierailukieltoa ei voida perustella kehitysvammalain, eikä minkään muunkaan vammaisia erityisesti koskevan lain perusteella.

 

Tartuntatautilaki mahdollistaa liikkumisvapauden rajoittamisen tietyin edellytyksin yksittäistapauksissa

Nyt kyseessä olevia tiloja ei ole laajemmin suljettu tartuntatautilain 58 § nojalla. Tartuntatautilaki tuntee yksilötasolla liikkumisvapauden rajoittamiskeinona karanteenin (60 §), eristämisen (63 §), ja karanteenin ja eristämisen ulkopuolelta lukittavassa tilassa (67 §). Näiden osalta päätöksen tekee virkasuhteinen kunnan tai sairaanhoitopiirin kuntayhtymän tartuntataudista vastaava lääkäri (poikkeuksena kiireellinen päätös rajoitetoimenpiteestä 70 § ja äkillinen vakava terveysvaara 71 §). Tartuntatautilaissa säädetään muutoksenhausta näihin päätöksiin ja viitataan rikoslakiin kriminalisoinnin osalta. Näitä säännöksiä ja siten liikkumisvapauden rajoituksia ei voida tehdä yleisellä tasolla, eikä siten yleistä vierailukieltoa voida perustella näillä säännöksillä.

Jos koettaisiin yleisellä tasolla, että asuinyksikössä on tarvetta terveystarkastuksiin yleisvaarallisen taudin leviämisen estämiseksi, olisi aluehallintoviraston normaalisti tartuntatautilain 15 § mukaisesti määrättävä sellainen järjestettäväksi. Mikäli se ei toimisi vapaaehtoisesti, voisi aluehallintovirasto päättää sen toteutettavaksi pakollisena tartuntatautilain 16 § nojalla. Nyt kuitenkin nämä tartuntatautilain normaalit keinot, niihin liittyvine oikeusturvakeinoineen (valitusmahdollisuus) on jätetty käyttämättä ja edetty suoraan rajoituksiin hallituksen linjauksien mukaisesti.

 

Tartuntatautilaki velvoittaa huolehtimaan tartunnan torjunnasta – vierailukieltopäätöksiä on perusteltu tartuntatautilain 17 § 2 momentilla

Tartuntatautilain 17 § 1 momentin mukaan sosiaalihuollon toimintayksikön on torjuttava suunnitelmallisesti hoitoon liittyviä infektioita. Toimet on sovitettava yhteen terveydenhuoltolain 8 §:ssä säädettyjen potilasturvallisuutta edistävien toimien kanssa. Tartuntatautilain 17 § 2 momentin mukaan toimintayksikön johtajan on seurattava tartuntatautien ja lääkkeille erittäin vastustuskykyisten mikrobien esiintymistä ja huolehdittava tartunnan torjunnasta. Tämä on säännös, johon asumisyksiköiden yleiset vierailukiellot sosiaali- ja terveysministeriön ja joidenkin yksiköiden itsensä kertomana perustuvat. Käytännössä päätöksen tekee toimintayksikön johtaja.

 

Oikeusturva

Sen arvioiminen, onko asumisyksikköjen yleinen vierailukielto oikeusjärjestyksen mukainen, tulee arvioitavaksi erityisesti yksittäistapauksessa. Tähän on oltava käytettävissä oikeusturvakeinoja. YK vammaissopimuksen 13 artiklan (oikeussuojan saatavuus) mukaan sopimuspuolet varmistavat vammaisille henkilöille oikeussuojan tehokkaan saavutettavuuden yhdenvertaisesti muiden kanssa, muun muassa järjestämällä menettelyllisiä ja ikään perustuvia mukautuksia, helpottaakseen heidän tehokasta suoraa ja välillistä osallistumistaan, myös todistajina, kaikkiin oikeudellisiin menettelyihin, tutkintavaihe ja muut valmisteluvaiheet mukaan lukien. Perustuslain 21 § mukaan jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä lain mukaan toimivaltaisessa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa sekä oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi.

Tartuntatautilain 17 § nojalla on tehty nyt asuinyksiköiden johtavien henkilöiden tai toimielinten toimesta tosiasiassa päätöksiä asumisyksikköjen yleisestä vierailukiellosta. Nämä näyttäytyvät erilaisina ohjeina, kirjeinä, ja internet-sivujen sisältöinä. Näissä tosiasiallisissa päätöksissä eikä muutoinkaan ole ollut havaittavissa opastusta siitä, millaisia oikeusturvakeinoja vierailukiellon osalta on käytettävissä. Myöskään hallitus yleisesti tai sosiaali- ja terveysministeriö erityisesti ei ole tästä asiasta ainakaan riittävästi informoinut. Päinvastoin, tiedusteltaessa asiaa sosiaali- ja terveysministeriöstä, vastattiin, että kun kyse on toimintayksikön sisäisestä toiminnasta ja tosiasiallisesta hallintotoiminnasta yksittäisten hallintopäätösten sijaan, ei siihen tuolloin myöskään liity hallintopäätöksiin liittyviä oikeusturvakeinoja. Kyseeseen tulee vain muistutus, kantelu ja niin edelleen.

Yhteydenpidon rajoittamiseen, siten tosiasiassa vierailukieltoon liittyvää oikeusturvaa on arvioitu muun muassa korkeimman hallinto-oikeuden päätöksessä KHO:2018:8, 16.1.2018. Tapauksessa kehitysvammaisen täysi-ikäisen henkilön B:n äiti ja edunvalvoja A oli valituksessaan hallinto-oikeudelle esittänyt, että hänen ja tahdostaan riippumatta erityishuollon toimintayksikköön määrätyn B:n välistä yhteydenpitoa rajoitettiin yksikön palvelupäällikön allekirjoittaman tapaamisia koskevaksi toimintamalliksi otsikoidun asiakirjan perusteella. KHO katsoi, että hallinto-oikeuden tulee tällaisessa tilanteessa tutkia asia, vaikkei toimintamallia voitukaan pitää valituskelpoisena päätöksenä.

Nähdäkseni yllä kuvatun perusteella ja muutoinkin on selvää, että henkilöllä, jota asumisyksikön yleinen vierailukielto koskee, on mahdollisuus saattaa asia tuomioistuimen (hallinto-oikeuden) käsiteltäväksi. Olisi erittäin tärkeää, että tästä oikeusturvakeinosta informoitaisiin, esimerkiksi, kun yleisiä vierailukieltoja saatetaan yleisesti saataville. Yksittäisten juttujen käsittelyssä tuomioistuimissa tulisi arvioitavaksi myös se, onko perusoikeutta rajoitettu laillisesti. Esimerkiksi perusoikeuksien rajoittamiseen liittyvä suhteellisuusvaatimus on kriteeri, joka näyttäytyy erilaisena silloin, kun sitä sovelletaan arvioitaessa lakiehdotukseen sisältyviä perusoikeusrajoituksia yleisellä tasolla säätämisvaiheessa (tai tässä tapauksessa linjausten antamisvaiheessa), kuin silloin kun siihen tukeudutaan yksittäistapauksellisissa soveltamistilanteissa. Lainsäädäntöprosessissa suhteellisuusvaatimus näyttäytyy vielä jokseenkin abstraktina. Se tavoittaa ongelmat, jotka ilmenevät suoraan säädöstekstistä, mutta se ei tavoita vielä niitä ongelmia, joita suhteellisuusvaatimuksen näkökulmasta saattaa ilmetä vasta yksittäisessä lainsoveltamistilanteessa.

 

Mahdollistaako tartuntatautilaki asumisyksikköjen yleisen vierailukiellon ja voiko siten laillisesti hallitus ”linjata” sellaista?

Yksittäisten tilanteiden ja henkilöiden tilanteiden ohella on nähdäkseni arvioitava, mahdollistaako tartuntatautilaki ylipäätään lähtökohtaisesti vammaisten henkilöiden asumisyksikköjen yleisen vierailukiellon.

Tartuntatautilain 17 § 2 momentin mukaan toimintayksikön johtajan on seurattava tartuntatautien ja lääkkeille erittäin vastustuskykyisten mikrobien esiintymistä ja huolehdittava tartunnan torjunnasta. Tämä on säännös, johon asumisyksiköiden yleiset vierailukiellot perustuvat. Käytännössä päätöksen tekee toimintayksikön johtaja. Toimintayksikön on huolehdittava potilaiden, asiakkaiden ja henkilökunnan tarkoituksenmukaisesta suojauksesta ja sijoittamisesta sekä mikrobilääkkeiden asianmukaisesta käytöstä.

Lain sanamuoto ei tunnista asumisyksikön yleistä vierailukieltoa. Lain esitöiden HE 13/2016 vp. mukaan

”17 §. Hoitoon liittyvien infektioiden torjunta. Hoitoon liittyvät infektiot aiheuttavat niin meillä kuin muissakin kehittyneissä maissa merkittävän osan tartuntatautikuolemista. Ne ovat uhka potilasturvallisuudelle sekä henkilökunnan työturvallisuudelle. Niiden torjuntaan on panostettava nykyistä enemmän. Hoitoon liittyvien infektioiden tehokas torjunta vähentää hoidon kustannuksia, ja toiminnan kustannusvaikuttavuus on tutkitusti hyvä. Torjunta säädettäisiin kaikkien terveydenhuollon toimintayksiköiden tehtäväksi riippumatta siitä, ovatko ne kunnallisia, yksityisiä tai muun tahon ylläpitämiä. Lisäksi hoitoon liittyvien infektioiden torjunta säädettäisiin myös sosiaalihuollon toimintayksiköiden tehtäväksi, koska niissä ongelmat ovat samanlaiset kuin terveydenhuollossa. Koska sosiaalihuollossa ei välttämättä ole tehtävään perehtynyttä henkilökuntaa, laissa annettaisiin velvoite käyttää apuna tartuntatautien torjuntaa perehtyneitä terveydenhuollon ammattihenkilöitä. Tällaisia voivat olla infektiokoulutusta saaneet lääkärit ja sairaanhoitajat.

Terveydenhuoltolain 8 §:ssä on säädetty potilasturvallisuudesta ja asetettu terveydenhuollon toimintayksiköille velvoite tätä koskevan suunnitelmaan laatimiseen. Koska hoitoon liittyvien infektioiden torjunta on merkittävältä osin työtä potilasturvallisuuden edistämiseksi, tämä työ on sovitettava yhteen muun potilasturvallisuuden edistämisen kanssa.

Toimintayksikön johtaja olisi vastuussa hoitoon liittyvien infektioiden torjunnasta, jotta se tulisi osaksi kaikkea toimintaa ja saisi riittävän huomion. Mikrobilääkkeiden asianmukainen käyttö on ensiarvoisen tärkeää vastustuskykyisten mikrobikantojen synnyn estämiseksi. Tilannekuvan saamiseksi olisi seurattava infektioiden, mikrobilääkeresistenssin sekä lääkkeille erittäin vastustuskykyisten mikrobien, jotka voivat aiheuttaa vaikeahoitoisia infektioita, esiintymistä. Mikrobilääkeresistenssin seuranta kattaa laajemman mikrobiologisen diagnostiikan kuin pelkkä lääkkeille erittäin vastustuskykyisten mikrobien seuranta. Toimintayksikön mikrobilääkkeiden asianmukaista käyttöä voidaan ohjata paremmin, kun tunnetaan jatkuvat resistenssitrendit. Olisi huolehdittava yleisestä hygieniasta ja erityisesti käsihygienian toteutumisesta sekä tarkoituksenmukaisten suojavälineiden käytöstä. Potilaiden, asiakkaiden ja myös lääkkeille erittäin vastustuskykyisiä mikrobeja kantavien työntekijöiden tarkoituksenmukaisella sijoittamisella voitaisiin vähentää tartunnan leviämistä.”

Enemmän kuin kieltoihin yleisesti tai vierailukieltoon erityisesti, lain tarkoituksena hallituksen esitykseen mukaan vaikuttaisi olevan erilaisiin kevyempiin ja kohdennettuihin toimiin ryhtyminen. Tätä merkitsee myös tartuntatautilain 17 § 2 momentin toisen virkkeen sääntely, jonka mukaan toimintayksikön on huolehdittava potilaiden, asiakkaiden ja henkilökunnan tarkoituksenmukaisesta suojauksesta ja sijoittamisesta sekä mikrobilääkkeiden asianmukaisesta käytöstä ja 17 § 3 momentin sääntely, jonka mukaan toimintayksikön johtajan on käytettävä apunaan tartuntatautien torjuntaan perehtyneitä terveydenhuollon ammattihenkilöitä ja sovitettava toimintansa yhteen kunnan tai kuntayhtymän toteuttamien toimien sekä valtakunnallisten hoitoon liittyvien infektioiden torjuntaohjelmien kanssa.

Vaikuttaisi vahvasti siltä, että tartuntatautilakia säädettäessä ei tarkoitettu, että tartuntatautilain 17 § nojalla asetettaisiin valtakunnallisesti ohjattuna yksittäisissä yksiköissä yleisiä vierailukieltoja.

Kun tartuntatautilain 17 § ei nimenomaisesti tunne asumisyksikön yleistä vierailukieltoa, eivätkä lain esityöt anna viitteitä, että sellaisia olisi tarkoitettu, yksi tulkinta on, että tartuntatautilain 17 § nojalla asetettu asumisyksikön yleinen vierailukielto on laissa sääntelemättä jääneestä rajoitustoimenpiteestä. Jos näin olisi, oikeutta antaa asumisyksikön yleistä vierailukieltoa ei lähtökohtaisesti olisi.

Päätöksessä KHO 2018:8 korkein hallinto-oikeus toteaa, että erityishuollossa olevien henkilöiden kanssa tapahtuvaa yhteydenpitoa ja heidän luokseen toimintayksikköön tehtäviä vierailuja varten oli sinänsä mahdollista laatia yleisiä ohjeita, joilla pyrittiin muun ohella turvaamaan vierailujen ja muun yhteydenpidon turvallisuus sekä varmistamaan, että vierailut ja muu yhteydenpito eivät aiheuttaneet haittaa tai vaaraa erityishuollossa olevalle henkilölle. Ohjeita ei kuitenkaan saanut käyttää yhteydenpidon rajoittamistarkoituksessa. Samoin selvää oli KHO mukaan, että myös kehitysvammaisten erityishuollossa yhteydenpidon rajoittaminen voi sinänsä olla tietyissä tilanteissa perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävistä syistä välttämätöntä. Kun otettiin huomioon perustuslain 10 §:n 1 momentti ja ihmisoikeussopimuksen 8 artikla, tällaisen rajoittamisen tuli perustua lakiin ja täyttää perus- ja ihmisoikeuksien yleiset rajoittamisedellytykset. Kehitysvammaisten erityishuollosta annetussa laissa, sellaisena kuin se oli lain 381/2016 voimaantulon jälkeen, ei kuitenkaan ollut säädetty mahdollisuudesta rajoittaa erityishuollossa olevan henkilön ja hänen läheistensä yhteydenpitoa. Toimintamalli sisälsi muualla lainsäädännössä omaksuttuja yhteydenpidon rajoittamista vastaavia seikkoja muun ohella siltä osin kuin toimintamallissa oli todettu, että vierailuista oli ilmoitettava etukäteen, vierailujen pituutta rajoitettiin, vierailuja valvottiin, sekä rajoitettiin aikaa, jolloin puheluita voitiin soittaa. Toimintamallia oli esitetyn selvityksen mukaan myös käytetty yhteydenpidon rajoittamiseen. Toimintamallilla oli siten tosiasiallisesti puututtu A:n ja B:n yksityiselämän ja perhe-elämän suojaan. Kysymys oli myös laissa sääntelemättä jääneestä rajoitustoimenpiteestä. Korkein hallinto-oikeus katsoi näin ollen, että palvelupäälliköllä ei ollut ollut oikeutta rajoittaa A:n ja B:n välistä yhteydenpitoa toimintamallissa tarkoitetuilla tavoilla. Yhteydenpidon rajoitusten laissa sääntelemättömyyden vuoksi asiassa ei ollut edellytyksiä tuomioistuimessa tarkemmin ratkaista, mitkä rajoitukset tapauksessa olisivat saattaneet olla perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttäviä ja välttämättömiä.

Toinen tulkintavaihtoehto on, että tartuntatautilain 17 § mahdollistaisi jonkinlaisen vierailukiellon antamisen. Tällöin on selvää, että yksilöllä tulee olla yllä kuvatut oikeusturvakeinot. Kuitenkin myös yleisesti arvioituna tulisi asumisyksikön vierailukiellon täyttää ne edellytykset, joiden tulee täyttyä, kun perusoikeuksia rajoitetaan.

Tässä arviossa tulee huomioida yksityis- ja perhe-elämän kunnioittaminen, liikkumisvapauden kunnioittaminen, henkilökohtaisen vapauden kunnioittaminen, sekä oikeus yhdenvertaiseen kohteluun. Nämä kaikki on yleisesti turvattu kaikille henkilöille (esimerkiksi vierailua haluava omainen) perustuslaissa ja useissa ihmisoikeussopimuksissa, että vammaisille henkilöille erityisesti YK vammaissopimuksessa. Lisäksi vammaisille henkilöille on erityisesti turvattu oikeus elää itsenäisesti ja osallisuus yhteisössä YK vammaissopimuksen 19 artiklassa.

Ollakseen laillinen, tulee perusoikeuksien (ainakin yllä mainittujen) rajoittamisen, josta siis tartuntatautilain 17 §:n mukaisessa asumisyksikön yleisen vierailukiellon asettamisessa on nähdäkseni kyse, täyttää perusoikeuksien yleiset ja erityiset rajoitusperusteet. Rajoituksen tulee perustua eduskuntalakiin (nyt epäselvää on, voidaanko yleinen kielto ankkuroida tartuntatautilain 17 §:ään). Rajoituksen tulee olla tarkkarajainen ja riittävän täsmällisesti määritelty (yleisen vierailukiellon olennainen sisältä ei ilmene nyt laista). Rajoitusperusteen tulee olla perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävä, painavan yhteiskunnallisen tarpeen vaatima (mahdollisesti täyttyisi, oikeus elämään ja terveyteen, mutta tulisi arvioida yleisesti ja erityisesti). Tavallisella lailla ei voida säätää perusoikeuden ytimeen ulottuvaa rajoitusta. Perusoikeuteen (esimerkiksi yksityis- ja perhe-elämän suoja) ei voida puuttua niin laajalti, että se kovertaa tyhjäksi perusoikeuden sisällön). Rajoitusten tulee olla välttämättömiä tavoitteen saavuttamiseksi sekä laajuudeltaan oikeassa suhteessa perusoikeuksien suojaamaan oikeushyvään ja rajoituksen taustalla olevan yhteiskunnallisen intressi painoarvoon (onko yleinen vierailukielto välttämätön?). Perusoikeutta rajoitettaessa on huolehdittava riittävistä oikeusturvajärjestelyistä (ei ole huolehdittu). Rajoitukset eivät saa olla ristiriidassa Suomen kansainvälisten ihmisoikeusvelvoitteiden kanssa (nähdäkseni vammaisten henkilöiden asumisyksiköiden yleinen vierailukielto on).

Vaikka siten katsottaisiin, että tartuntatautilain 17 § mahdollistaisi jonkinlaisen vammaisten henkilöiden asumisyksikköjen vierailukiellon asettamisen, tulee varsinkin yleinen vierailukielto hyvin kyseenalaiseen valoon, varsinkin ilman, että tosiasiassa annetaan mahdollisuutta saattaa asia tuomioistuimen arvioitavaksi.

Kun asumisyksikköjen yleinen vierailukielto vaikuttaa hyvinkin hataralta, on se myös potentiaalisesti hyvinkin vahvasti vammaisten henkilöiden yhdenvertaisuutta uhkaava. Eri asia vielä on arvioida hallituksen toimintaa tällaisen ”linjauksen” antamisessa. Onko se yhdenvertaisuuslähtökohdatkin huomioiden tahdikasta toimintaa?

 

Tartuntatautilaki edellyttää aktiivisia suojelutoimia yleisen vierailukiellon sijaan

Valtiovallalla on positiivisia velvoite kunnioittaa, mutta myös suojella ja edistää perus- ja ihmisoikeuksia. Se merkitsee, että muun muassa oikeus yksityis- ja perhe-elämän suojaan tulee turvata aktiivisin toimin. Erityisesti velvoite suojella ja edistää vammaisten henkilöiden oikeutta yhdenvertaiseen kohteluun on käsillä olevan asian osalta olennainen.

Aktiiviset velvoitteet merkitsevät vuorostaan esimerkiksi vierailujen jatkumista asumisyksiköissä. Se, että tartuntatautilaki ei mahdollisesti mahdollistaisi asumisyksikön yleisen vierailukiellon asettamista, ei tarkoita, että yksiköissä toimittaisiin vallitsevassa koronapandemiatilanteessa, kuten normaalitilanteessa. Kuten jo todettu, enemmän kuin kieltoihin yleisesti tai vierailukieltoon yleisesti, lain tarkoituksena hallituksen esitykseen mukaan vaikuttaisi olevan erilaisiin kevyempiin ja kohdennettuihin toimiin ryhtyminen. Tätä merkitsee myös tartuntatautilain 17 § 2 momentin toisen virkkeen sääntely, jonka mukaan toimintayksikön on huolehdittava potilaiden, asiakkaiden ja henkilökunnan tarkoituksenmukaisesta suojauksesta ja sijoittamisesta sekä mikrobilääkkeiden asianmukaisesta käytöstä ja 17 § 3 momentin sääntely, jonka mukaan toimintayksikön johtajan on käytettävä apunaan tartuntatautien torjuntaan perehtyneitä terveydenhuollon ammattihenkilöitä ja sovitettava toimintansa yhteen kunnan tai kuntayhtymän toteuttamien toimien sekä valtakunnallisten hoitoon liittyvien infektioiden torjuntaohjelmien kanssa.

Nähdäkseni sääntely merkitsee, että yleisen kiellon sijasta tulee mahdollistaa vierailut, ja mahdollistaa ne nimenomaan kaikille osapuolille turvallisesti, esimerkiksi noudattamalla tehostettuja suojauskäytänteitä ja kohortoimalla toimintaa. Kohortilla tarkoitetaan sitä, että samaa infektiota sairastavat tai saman mikrobin kantajat hoidetaan samassa huoneessa tarvittavin varotoimin. Asiakkaalle ja hänen omaiselleen on selostettava toimenpiteiden tarkoitus. Esillä on ollut erilaisia ”vierailukontteja”. Riittääkö tämä turvaamaan muun muassa oikeuden yksityis- ja perhe-elämän suojaan, tulisi arvioitavaksi yksittäisissä oikeusprosesseissa. Nähdäkseni lähtökohtaisesti ei. Vieläpä sekin, että ainakin TV-uutisissa 3.5.2020 esitetyn kontin ”vierailijoiden pääty” vaikutti esitetyn kuvan perusteella esteelliseltä esimerkiksi pyörätuolia käyttävälle (portaat).

Yllä on tarkasteltu nimenomaan asumisyksikköjen yleistä vierailukieltoa. Sen ohella on syytä käsitellä kahta erillistä asiaa, jotka on käytännön toiminnassa tosiasiassa johdettu vierailukiellosta.

 

Keskeisten ammattikuntien pääsy asumisyksikköihin

Eräs toimintayksikkö on todennut:

”Kuten Suomen hallitus linjasi maanantaina 16.3.2020, vierailut niin ikäihmisten kuin muiden riskiryhmien hoiva- ja palvelukoteihin on turvallisuussyistä toistaiseksi kielletty. Tämä koskee sekä läheisiä, vapaaehtoisia että muita yhteistyökumppaneitamme”.

”(…) kiellämme valtioneuvosto määräyksen mukaisesti toistaiseksi vierailut palveluyksiköissämme koronavirustartuntojen ehkäisemiseksi”. (ei mainintaa siitä, että kielto ei koskisi esim. terapeutteja).

Sosiaali- ja terveysministeriö on ohjeellaan (1.4.2020 VN/7643/2020) todennut:

”Vierailukielto ei koske välttämättömiä kuntoutuspalveluja kuten fysio-ja toimintaterapiapalveluja. (…) Vierailukielto ei koske vammaispalvelulain mukaisia henkilökohtaisia avustajia. Heidän osaltaan on kuitenkin huolehdittava asianmukaisesta suojautumisesta, ensisijainen vastuu tästä on avustajan työnantajalla.”

Kyseiset palvelut ovat vammaisten henkilöiden asumisyksiköissä asuville terveyden ja hengen ylläpitämisen kannalta välttämättömiä. On keskeistä, että nämä ryhmät pääsevät sisään ja voivat tehdä työtänsä. Tietoomme on tullut, että pitkien omien asiakassuhteiden sijasta, ovat esimerkiksi laittaneet omia terapeuttejaan tekemään ko. työtä, ilmeisesti siitä erikseen laskuttaen. Jos tällaisia toimia olisi, eivät ne palvele mitenkään vammaisten henkilöiden yhdenvertaisuutta.

 

Asumisyksikköjen asukkaiden poistuminen asumisyksiköstä

Vierailukielto on käytännössä palveluntuottajien ohjeistuksissa tulkittu jopa niin, että asukas ei saa poistua kotoaan. Tämä on muotoiltu ohjeistuksiin sitä kautta, että painotetaan yhteydenpidon tapahtuvan puhelimella ja muilla vaihtoehtoisilla tavoilla. Yhteydenotoista on käynyt ilmi tilanteita, joissa asumisyksikön asukasta on kielletty poistumasta esimerkiksi sukulaistensa luokse, tai käymään täysin välttämättömissä esimerkiksi terveydenhuollon käynneissä. Tai töissä, opiskelussa tai harrastuksissa.

Joitakin esimerkkejä ohjeistuksista:

”Erossa oleminen omasta läheisestä on haastavaa näinä vaikeina aikoina. Toistaiseksi yhteydenpito hoivakotien asukkaiden ja heidän läheistensä välillä on mahdollista mm. puhelimella ja videoyhteydellä. Ymmärrämme, että se ei korvaa aitoa läheisyyttä ja läsnäoloa ja olemme pahoillamme tästä”.

”Erossa oleminen omasta läheisestä on raastavaa näinä vaikeina aikoina. Monia omaisia on myös huolettanut rajoitusten pitkä kesto. Valitettavasti kysymykseen kestosta kenelläkään ei ole antaa vastausta.”

”Läheisillä on ymmärrettävästi suuri huoli läheisensä pärjäämisestä. Pidämme tärkeänä, että asukkaamme saavat pitää yhteyttä läheisiinsä soittamalla. Henkilökunnan kanssa voi myös sopia vierailut palvelukodin ikkunan taakse. Yritämme löytää jokaiselle asukkaalle sopivan tavan yhteydenpitoon. Suunnitellaan yhdessä mikä on kellekin sopivin tapa pitää läheisiin yhteyttä.”

”On tärkeää pitää yhteyttä omaan läheiseen esimerkiksi puhelimitse, kirjeitse tai videopuhelulla.”

”Asiakkaidemme terveydentilan turvaamiseksi päivätoiminta ja muu vastaava kodin ulkopuolinen toiminta on peruttu toistaiseksi.”

”Kannustamme asukkaidemme läheisiä olemaan asukkaisiin yhteydessä puhelimitse, kirjeellä, kortilla tai videopuhelulla. Jokaisessa kodissamme löytyy tablettitietokoneita, joihin on asennettu Skype-videosovellus. Olemme ohjeistaneet työntekijämme sovelluksen käyttöön”.

”Voit olla yhteydessä hoivakodissa tai palveluyksikössä asuvaan läheiseesi tai ystävääsi esimerkiksi puhelimitse.”

Myös sosiaali- ja terveysministeriön mukaan vierailukielto ei kuitenkaan rajoita asiakkaan oikeutta liikkua.

Euroopan ihmisoikeussopimuksen 5 artiklan (oikeus vapauteen ja turvallisuuteen) mukaan jokaisella on oikeus vapauteen ja henkilökohtaiseen turvallisuuteen. Samasta oikeudesta säädetään YK vammaissopimuksen 14 artiklassa

Mikäli henkilöllä ei ole tosiasiallista mahdollisuutta poistua tiloista vapaasti, kyseessä voi olla vapaaehtoisesti palvelun piirissä olevan henkilön osalta laittomasta vapaudenriistosta. Tosiasiallinen mahdollisuus lähteä ulos tarkoittaa sitä, että henkilö saa ilman kohtuutonta viivytystä tarvitessaan henkilökohtaista apua turvalliseen ulos lähtemiseen ja siellä toimimiseen. On myös havaittavissa ilmiö, että vammaisten henkilöiden henkilökohtaisen avun palveluja on leikattu, tästä esimerkkinä erään palveluntuottajan ohje:

”Mikäli palvelujen maksajan eli sopimuskumppanimme toimintaohje on alla olevia yhtiön ohjeita tiukempi, sitoudumme noudattamaan sopimuskumppanimme ohjeita ja käytänteitä”. (…) ”Harraste- ja virkistystoiminnan henkilökohtaisen avun tuottamisen keskeytämme toistaiseksi palvelujen ostajalta saamiemme velvoittavien ohjeiden mukaisesti”.

Lyhytaikainenkin vapauden rajoittaminen kuuluu vapaudenriiston alaan, mikäli vapauden rajoittaminen intensiteetiltään muuten täyttää Euroopan ihmisoikeussopimuksen 5 artiklan soveltamisen edellytykset

Jos henkilö selviää ovien ulkopuolella omatoimisesti, esimerkiksi ovien lukitseminen ei lähtökohtaisesti ole laillista. Tilannetta, joka nykyisin vallitsee useissa asumisyksiköissä, voidaan tarkastella lukitun oven kriteerin perusteella. Lukitun oven kriteeri voidaan kiteyttää seuraavasti: Mikäli on perusteltua tarvetta lukita asumisyksikön ulko-ovet tai muutoin lukituilla ovilla rajoittaa merkittävästi vammaisten henkilöiden liikkumisvapautta, on laittoman vapaudenriiston välttämiseksi huolehdittava siitä, että; a) henkilöllä on tosiasiallinen mahdollisuus ilman kohtuutonta viivytystä lähteä ulos ja b) asumisyksikön asukkaiden erilainen liikkumisvapauden rajoittamisen tarve tulee huomioida esimerkiksi erilaisilla kulkulupajärjestelyillä. Huomioitavaa on myös se, että rajoittamisen tulee perustua lakiin, eli käytännössä kehitysvammalakiin ja sen soveltamisalan piirissä oleviin henkilöihin.

Lähtökohtana on, että vain julkinen valta on oikeutettu rajoittamaan perusoikeuksia. Yksityisten osalta voidaan todeta, että kunhan perusoikeuksien toteutumisesta yksityisten palvelujen piirissä on säädetty laissa, yksityisen palveluntarjoajan kanssa on tehty asianmukaiset sopimukset ja lainsäädännössä on turvattu rikosoikeudellinen virkavastuu tai siihen rinnastettava vastuunalaisuus, ei ongelmaa pakkotoimien käytöstä lain edellyttämällä tavalla periaatteessa ole. Kansainvälisten ihmisoikeussopimusten nojalla Suomen valtio sopimuspuolena on kuitenkin viime kädessä vastuussa tapahtuneista ihmisoikeuksien loukkauksista.

Lisäksi voidaan arvioida suostumuksen merkitystä. Lähtökohtana se, että vammaisten henkilöiden palvelujen tarjoaminen perustuu vapaaehtoisuuteen. Kuitenkin, tullessaan vapaaehtoisesti palvelujen piiriin, esimerkiksi muuttaessaan asumisyksikköön tai osallistuessaan työtoimintaan, henkilö antaa suostumuksensa noudattaa palvelujen tarjonnassa yleisesti noudatettavia sääntöjä, jotka saattavat sisältää joidenkin perusoikeuksien lievää rajoittamista. Tällaisia rajoituksia saattavat olla esimerkiksi yhteisten tilojen käyttämiseen liittyvät rajoitukset. Toisaalta vahvemmin perusoikeuksia rajoittavien käytäntöjen osalta ei voida pitää riittävänä kuvailtua yleistä suostumusta noudattaa ”paikan tapoja”. Syvemmät puuttumiset henkilön perusoikeuksiin asettavat omalle suostumukselle tiukemmat edellytykset ja toisaalta suuremman merkityksen. Nyt käsillä olevassa rajoituksessa, poistumisen estämisessä, on kyse erittäin merkittävästä perusoikeuksien rajoittamisesta, jota ei voitane katsoa hyväksytyksi vain suostumalla ”paikan tapoihin”.

Nähdäkseni hallituksen linjauksen mukaisen asumisyksikköjen yleisen vierailukiellon venyttäminen kieltoon siitä, että vammainen henkilö ei saa poistua kotoaan eli asumisyksiköistä, ei ole laillista. Kyse voi olla jopa laittomasta vapaudenriistosta.

Ennen kaikkea nähdäkseni kyse on yhdenvertaisuuslain mukaisesta syrjinnästä. Vammaisia henkilöitä, jotka asuvat asumisyksikössä, kohdellaan nähdäkseni heidät eriarvoiseen asemaan heidän vammaisuutensa perusteella asettavalla tavalla. He eivät välttämättä edes kuulu riskiryhmään ja toiseksi asetettu vierailukielto on yllä kuvatulla tavalla potentiaalisesti laiton.

Vammaisten henkilöiden osalta on sekin huomionarvoista, että erittäin rajuja syrjinnän muotoja voidaan pitää epäinhimillisenä kohteluna (joka on kielletty niin perus- kuin ihmisoikeustasolla). Esimerkiksi vammaisten henkilöiden pakottaminen olemaan jatkuvasti asumisyksiköissä, joista osa voi olla hyvinkin laitosmaisia, voi olla kiellettyä epäinhimillistä kohtelua.

 

”Tartuntaepäilyn” seuraamuksena eristäminen

Palveluntuottajien ohjeissa on esimerkiksi seuraavia ohjeita:

”Tartunnasta epäilty asukas pidetään erillään (…) muista asukkaista (…). Hoidamme asiakasta hänen omassa kodissaan erillään muista asiakkaista.”

”Kun epäilemme koronatartuntaa palvelukodissa: * Tartuntaepäillyt pidetään erillään muista palvelukodin asukkaista. Asukas pysyy huoneessaan. Asukas ruokailee omassa huoneessaan. Asukkaalle järjestetään päivittäin virkistystoimintaa omassa huoneessa, jos hänen vointinsa sallii. Asukas voi jaksamisensa mukaan pitää puhelimitse yhteyttä läheisiin. (…).

Olisi näissä tilanteissa tärkeää ja laillista, että tilanteissa noudatetaan niitä menettelyjä, joista tartuntatautilaissa esimerkiksi karanteenin ja eristämisen osalta noudatetaan. Muutoin on hyvin todennäköistä, että tilanteissa toimitaan syrjivästi vain ”tartuntaepäilyn” perusteella.

 

Muuta 

Ylläkuvattujen lisäksi ”kaupungilla kuulee” mitä ihmeellisimmistä rajoituksista. Erään ohjeen mukaan:

”Toistaiseksi myös syntymäpäivien tms. merkkipäivien vietto palveluyksiköissä on kielletty”.

Vammaiset henkilöt ja heidän omaisensa ovat asetettujen asumisyksikköjen vierailukieltojen vuoksi täysin kestämättömässä tilanteessa. Nyt ”linjausta” vielä jatkettiin hyvin epämääräisesti ”katsellaan kesällä” -tyylisesti. On surullista seurata, miten käsillä oleva kriisi osoittaa todeksi sen, että vammaisoikeudet ovat niitä, joista ensimmäisenä oikeusvaltiossa karsitaan. Ja vielä hyvin helpolla.

 

Jukka Kumpuvuori
Luvan saanut oikeudenkäyntiavustaja, Turku