Pauli Rautiainen: Kohti uutta normaalia – valmiuslain muutaman edellisen soveltamisviikon tilinpäätös

”Kuunnellessaan kaupungista kohoavia ilon huutoja Rieux muisti senkin, että tuota iloa oli aina vaanimassa vaara. Hän tiesi sen, mitä riemuissaan remuava väkijoukko ei tiennyt ja mitä se, joka tahtoi, saattoi lukea kirjoista: ruttobasilli ei kuole eikä häviä milloinkaan, se voi jäädä kymmeniksi vuosiksi uniseen elämäänsä huonekaluihin ja vaatteisiin, se voi odottaa kärsivällisesti asuinhuoneissa, kellareissa, matkalaukuissa, nenäliinoissa ja jätepapereissa, ja saattaa tulla päivä, jolloin se ihmisten onnettomuudeksi ja varoitukseksi ajaa rottansa kuolemaan keskelle onnessaan pahaa aavistamatonta kaupunkia.” – Albert Camus, Rutto –

Camus lopettaa Ruton näihin virkkeisiin. Oranin kaupungin portit ovat avautuneet uuteen normaaliin. Rutto on päästänyt päästänyt sen otteestaan, mutta ruttobasilli ei ole kuollut eikä häviä milloinkaan. Näin saattaa käydä meidänkin vähitellen avautuville yhteiskunnille. WHO:n hätätila-asiantuntija Mike Ryan on todennut, että koronaviruksesta voi tulla taas yksi endeeminen virus yhteiskuntiimme – se ei ehkä koskaan katoa kokonaan.

Kun pohdimme uutta normaalia, otamme toivottavasti opiksi myös siitä, mitä poikkeusolot ovat tuoneet näkyviin vanhasta normaalista. Politiikan tutkija Saara Särmä on ruotinut tätä hyvin kolumnissaan. Usein esteellisissä ympäristöissä sijaitsevien ravintoloiden sulkeminen on nimittäin vaikuttanut eri tavoin ns. normiväestöön kuin niihin liikuntavammaisiin henkilöihin, jotka eivät normaalistikaan ole näihin tiloihin päässeet. Esteellisten elokuvateattereiden sulkemisen vaikutukset ovat samoin kohdistuneet eri tavoin ns. normiväestöön kuin niihin liikuntavammaisiin henkilöihin, joille on oikeudellisestikin vahvistetuin ratkaisuin katsottu aivan riittäväksi oikeuden nauttia kulttuuripalveluista toteuttamisen näkökulmasta normaalioloissakin mahdollisuus katsoa elokuvia suoratoistopalveluista kotona.

Uusi normaali voi olla perus- ja ihmisoikeusnäkökulmasta yhdenvertaisempi yhteiskunta, jos vain käytämme nyt energiamme vanhan normaalin eriarvoisuutta tuottaneiden rakenteiden tunnistamiseen ja päätämme ryhtyä niitä purkamaan. Toivottavasti otamme tämän uuden normaalin rakentamisen keskeiseksi yhteiskuntapoliittiseksi tavoitteeksi.

En ole hetkeen julkaissut perustuslakiblogissa erillistä katsausta valmiuslain soveltamisen viimeisimpiin viikkoihin. Edellisen katsauksen jälkeen kirjoitin kuitenkin yhdessä Suvianna Hakalehdon kanssa kahdeksannen viikon keskeisimmästä kotimaisiin poikkeusoloihin liittyneestä valtiosääntökysymyksestä eli koulujen avaamisesta erillisen kirjoituksen. Siitä on tullut yksi perustuslakiblogin luetuimpia kirjoituksia.

Minulta on kysytty useita kertoja näiden viikkokatsausten tarkoitusta. Kirjoitusten keskeisin tarkoitus on taustoittaa ja avata ajankohtaisia valtiosääntöoikeudellisesti merkityksellisiä tapahtumia. Se on ollut tämän blogin ideana sen perustamisesta lähtien. Lisäksi viikkokatsaukset toimivat avoimena oppimateriaalina Tampereen yliopistossa kesäkuun alussa käynnistyvälle kurssilleni ”Poikkeusolot ja hätätilaoikeus Suomessa vuonna 2020”. Ajatuksenani oli tarjota muutamalle kymmenelle vaille kesätöitä jääneelle opiskelijoille ylimääräinen kesäopintokurssi, mutta nyt kurssille on ilmoittanut jo yli 200 opiskelijaa. Selvästi poikkeusolojen oikeudellis-poliittinen analyysi kiinnostaa.

Tässä katsauksessa katsahdan valmiuslain kahdeksannen, yhdeksännen ja käynnissä olevan kymmenennen soveltamisviikon keskeisiin tapahtumiin. Ne liittyvät eri tavoin suomalaisen oikeusvaltion rajojen koetteluun.

Eduskunta hyväksyi valmiuslain käyttöönottoasetusten jatkamisasetukset

Kuten perustuslakiblogissa on jo käsitelty, valtioneuvosto ei jatkanut opetuksen järjestämisvelvoitteisiin kohdistuneiden valmiuslain toimivaltuuksien soveltamista. Tämä ei kuitenkaan tarkoittanut, että valmiuslain soveltamisesta olisi luovuttu. Valtioneuvosto antoi asetukset valmiuslain 86, 87, 88, 93 ja 94 §:ssä säädettyjen toimivaltuuksien käytön jatkamisesta. Nämä edelleen sovellettavat valmiuslain toimivaltuudet liittyvät enemmänkin terveydenhuoltojärjestelmän toimintakyvyn turvaamiseen kuin epidemian leviämisen estämiseen. Asetuksissa supistetaan hieman valmiuslaista näistäkin pykälistä käyttöön otettuja toimivaltuuksia. Valmiuslain 88 §:n soveltaminen ei enää koske ympäristöterveydenhuollon tehtäviä, 93 ja 94 §:n soveltaminen pelastustoimen ja hätäkeskustoiminnan henkilöstöä eikä 93 §:n soveltaminen poliisitoimen henkilöstöä.

Perustuslakivaliokunta kiinnitti asetuksia käsitellessään huomion siihen, ettei valtioneuvosto ole päivittänyt sitten maaliskuun analyysiaan niistä perusteista, joiden nojalla se katsoi poikkeusolojen olevan käsillä:

”Nyt arvioitavan jatkamisasetuksen perustelumuistiossa poikkeusolojen olemassaoloa tarkastellaan lähinnä vain valtioneuvoston maaliskuussa tekemän päätöksen perusteella. Valiokunta pitää välttämättömänä, että mahdollisten tulevien jatkamisasetusten antamisen yhteydessä arvioidaan merkittävästi nyt esitettyä yksilöidymmin poikkeusolojen olemassaolon perusteita.”

Tässä yhteydessä on syytä edelleen muistaa, että valtioneuvosto totesi 16. maaliskuuta maassa vallitsevan sekä tartuntatauti- että talousperusteiset poikkeusolot. Perustuslakiblogissa arvosteltiin tuoreeltaan talousperusteisten poikkeusolojen toteamista varaslähdöksi. Se, että talousperusteisten poikkeusolojen perusteella ei ole kahteen kuukauteen annettu yhtään käyttöönottoasetusta, osoittaa kritiikin oikeutetuksi.

Valtioneuvosto on nyt pitänyt maassa yllä jo kaksi kuukautta oikeudellisesti perusteetta talousperusteisia poikkeusoloja. Ottaen huomioon sen, millaisia toimivaltuuksia talousperusteisten poikkeusolojen ylläpitäminen valtioneuvostolle ja eduskunnan enemmistölle suo, on huolestuttavaa, että olemme nyt hiljaisesti hyväksyneet asian. Toistettakoon siis vielä kerran: poikkeusolojen toteamisen ja valmiuslain mukaisten käyttöönottoasetuksien antamisen pitäisi olla asiaa oikeudellisesti tarkasteltuna välittömässä ajallisessa yhteydessä keskenään.

Perustuslakivaliokunta on määrätietoisesti vaalinut hätätilaoikeuden ytimessä olevaa normaalisuusperiaatetta. Nyt jatkamisasetuksia käsitellessään valiokunta korosti, että epidemian jatkuessa tulee normaaliolojen lainsäädäntöön tehdä epidemian torjunnan edellyttämiä muutoksia:

”Perustuslakivaliokunta on valmiuslakiin liittyvässä arvioinnissa korostanut normaaliolojen lainsäädännön ja perusoikeuksiin mahdollisimman vähän puuttuvien toimivaltuuksien ensisijaisuutta (ks. esim. PeVM 9/2020 vp). Valiokunta toteaa, että erityisesti epidemiatilanteen pitkittyessä tulee ryhtyä normaaliolojen lainsäädännön mahdollisesti tarvittaviin muutoksiin.”

Hallitus onkin kertonut valmistelevansa esimerkiksi perusopetuslakiin sellaisia muutoksia, joiden avulla perusopetuksessakin voidaan hyödyntää etäopetusta nykyistä joustavammin ilman valmiuslain toimivaltuuksiin turvautumista.

Jatkamisasetuksien tultua eduskunnan hyväksymiksi niissä säädetyt valmiuslain mukaiset toimivaltuudet ovat voimassa 30. kesäkuuta saakka. Asetusten perustelumuistioihin sisältyvien epidemiologisten mallinnusten perusteella on todennäköistä, että ainakin joitain valmiuslain toimivaltuuksia jatketaan vielä tämänkin jälkeen. Tästä kertoo myös se, että ravintoloiden osittaista avaamista koskeva lakiesitys – josta tarkemmin tuonnenpana – rakentuu ajatukselle, että tartuntatautiperusteiset poikkeusolot jatkuvat maassa vielä ainakin viisi kuukautta.

Jatkamisasetusten yhteydessä eduskuntaan saapui jälkitarkastettavaksi niihin liittyvät soveltamisasetukset väliaikaisista poikkeuksista sovellettaessa eräitä vuosilomalain, työaikalain ja työsopimuslain säännöksiä sekä kunnan oikeudesta olla väliaikaisesti noudattamatta terveydenhuollon kiireettömän hoidon ja sosiaalihuollon palvelutarpeen arvioinnin aloittamisen määräaikoja. Perustuslakivaliokunta ei aloittanut niiden käsittelyä välittömästi, sillä ravintoloiden osittaista avaamista koskenut lakiesitys kiilasi niiden edelle. Olisi ollut eduskunnan työskentelyä paremmin kunnioittavaa, jos valtioneuvosto olisi antanut käyttöönottoasetukset ja sitä kautta myös jatkamisasetukset jo hieman aiemmin eduskunnan käsiteltäväksi, kun se selvästi asetusten taustamuistioiden perusteella olisi ollut mahdollista.

Ravintoloiden osittainen avaaminen tapahtuu tartuntatautilain avulla, ravintoloiden sulkemisen kompensaatiosta päästiin sopuun 

Perustuslakivaliokunta edellytti ravintoloiden sulkemisesta perustuslain 23 §:ää soveltaen päätettäessä, että sulkeminen on kompensoitava ravintolayrittäjille. Hallituksen esityksen  laiksi rajoitusten hyvittämisestä kirjoittaminen on ollut selvästi vaikeampi tehtävä poliittisesti kuin valtiosääntöoikeudellisesti. Siksi hallituksen esitykseen on jäänyt sangen ilmeisiä yhdenvertaisuusongelmia, jotka perustuslakivaliokunta siitä antamassaan lausunnossa vaati poistettavaksi:

”Perustuslakivaliokunnan mielestä perustuslain 15 ja 18 §:ään perustuva vaatimus menetysten kohtuullisesta kompensoimisesta merkitsee lakiehdotuksen tarkoitukseen ja perustuslain 6 §:ään liittyvistä syistä, että nyt ehdotettavasta erityislaatuisesta hyvitysjärjestelmästä pääsevät osallisiksi kaikki ne ravitsemisyritykset, joille aiheutuu laissa säädetystä kiellosta taloudellisia menetyksiä myynnin vähentymisen seurauksena juuri lain tarkoittamana aikana. Ehdotettu sääntely jättää kokonaan perustuslakivaliokunnan lausunnossa edellytetyn kohtuullisen kompensaation ulkopuolelle sellaiset ravitsemisyritykset, joilla ei ole lainkaan myyntiä vertailukuukausina tammi-helmikuussa, kuten esimerkiksi kausiravintolat (ks. myös TyVL 4/2020 vp, s. 2). Talousvaliokunnan on täydennettävä hyvitysjärjestelmän sääntelyä tältä osin. Tällainen muutos on edellytyksenä lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.” (PeVL 13/2020 vp)

Talousvaliokunta teki lakiin perustuslakivaliokunnan edellyttämän muutoksen. Perustuslakivaliokunta kohdensi muutoinkin ankarahkoa kritiikkiä hallituksen esityksen laatuun esimerkiksi näin:

”Perustuslakivaliokunnan mielestä sääntely on monimutkaista ja vaikeaselkoista. Esityksen sääntelyn soveltamista tukevat perustelut ovat niukat. Sääntelyn sisällön selvittäminen voi olla erityisesti luonnollisen henkilön harjoittaman ravitsemisliikkeen puitteissa vaivalloista. Talousvaliokunnan on selkeytettävä sääntelyä.” (PeVL 13/2020 vp)

Ravitsemisliikkeet avataan kesäkuusta alkaen osittain muuttamalla tartuntatautilakia, johon esitetään lisättäväksi ravintolatoiminnan rajoituksia koskevat tilapäiset pykälät perustuslain 23 §:n nojalla säädettävinä peruspoikkeuksina. Pykälät oikeuttavat valtioneuvoston antamaan ravintalotoiminnan avaamista koskevaa tarkempaa sääntelyä samaten perustuslain 23 §:n nojalla annettavalla asetuksella.

Tartuntatautilakiin lisättävät säännökset ovat parhaillaan perustuslakivaliokunnan käsiteltävänä. Niitä ruoditaan todennäköisesti perustuslakiblogissa yksityiskohtaisemmin vielä myöhemmin. Säännösten perustuslakikontrollin kohdalla perustuslakivaliokunta on periaatteellisesti tärkeiden linjavetojen kohdalla, koska se joutuu käsittelemään ensimmäistä kertaa tartuntatautilain väliaikaista täydentämistä tartuntatautiperusteisten poikkeusolojen kohdalla. Otaksun, että hallituksen esitys ei selviä puhtain papereiden perustuslakivaliokuntakäsittelystä. Se rakentuu hätätilaoikeuden ja tartuntatautilain systematiikkaan heikosti soveltuville lähtökohdille. Siihen sisältyvä asetuksenantovaltuus on täynnä valtiosääntöoikeudellisia ongelmia. Asetusluonnoksessa lähtökohtana oleva toimenpiteiden valtakunnallisuus on myös vahvassa jännitteessä suhteellisuusperiaatteen kanssa, kun asiaa tarkastellaan nykyhetken epidemiologisen tiedon perusteella.

Esityksen käsittelyyn on varattu aikaa, mikä on hyvä, sillä asiaa harkittava hyvin tarkoin ja esityksen poikkeuksellisuutta ei voi ylikorostaa. Pidän hyvin mahdollisena, että pykälät saavat perustuslakivaliokunnan käsittelyn aikana hyvin toisenlaisen asun verrattuna hallituksen esittämään.

Kuvasin perustuslakiblogissa valmiuslain toisen soveltamisviikon katsauksessa hätätilaoikeuden laajenemista kohti perustuslain 23 §:n suoraa soveltamista. Kutsuin tuolloin pykälän soveltamista ”viimeisen hätäluukun avaamiseksi”. Nyt perustuslakivaliokunnan pitää harkita tarkkaan sulkeeko se tuon luukun vai jättääkö se sen sepposen selälleen. Hallituksen esitys tartuntatautilain muuttamiseksi edustaa jäljempää ratkaisua. Hätätilaoikeuden lähtökohdat painottaisivat kuitenkin luukun sulkemista. Tässä ollaan tärkeiden valtiosääntöoikeudellisten valintojen äärellä.

Esitetty sääntelyratkaisu on kiinnostava myös suhteessa siihen, että ravintolat suljettiin muuttamalla majoitus- ja ravitsemistoimintaa koskevaa lakia lisäämällä siihen tilapäiset pykälät samaten perustuslain poikkeusolojen perusoikeuspoikkeuksia koskevaa 23 §:ää suoraan soveltamalla. Perustuslakiblogissa katsottiin, että sulkeminen olisi ollut lainsäädäntöteknisesti jo alun alkaen perusteltua toteuttaa toisella tavalla. Nyt tehty hallituksen esitys vahvistaa, että näin olisi todellakin ollut lainsäädäntöteknisesti järkevä toimia. Onkin syytä pohtia, mikä sai valtioneuvoston aikanaan ravintoloiden sulkemisen yhteydessä toimimaan siten kuin se toimi.

Valtioneuvoston ravintolatoiminnan sulkemiseen liittyvien poliittisten valintojen (eli erilaisten oikeudellisesti mahdollisten samoja epidemiologisesti perusteltuja tavoitteita toteuttavien toimintavaihtoehtojen välillä tehtyjen valintojen) syitä on pohdittu tähän mennessä hyvin vähän. Kun valtioneuvoston viestinnällisesti rakentaman sosiaali- ja terveyspoliittisen sekä oikeudellisen välttämättömyyspuhunnan taakse on alettu viime viikkoina kurkistamaan yhä enemmän, on tässä yksi teema, josta niin politiikan tutkijoille kuin tutkiville journalisteille löytynee analysoitavaa. 

Valtiovarainministeri käveli perustuslakivaliokunnan kantojen yli – antoiko suuren valiokunnan luova tulkinta perustuslakivaliokunnan kannoista tähän mandaatin? Ehkä ei?

Talouspolitiikan tutkija Antti Ronkainen analysoi viime viikkojen yhtä keskeisintä eurooppalaista valtiosääntökysymystä eli Karlsruhesta kajahtanutta Euroopan keskuspankin toimiin liittynyttä tuomiota perustuslakiblogissa erillisessä kirjoituksessa. Sitä ennen ja sen jälkeen EU-kytkentäiset talouskysymykset ovat olleet toistuvasti perustuslakivaliokunnankin käsiteltävänä. Niissä liikutaan poikkeusolojen tämän hetken keskeisimmissä valtiosääntökysymyksissä, joista pitäisi Suomessa keskustella enemmän.

Eurooppaoikeuden professori Päivi Leino-Sandberg kirjoittaa perustuslakiblogin sisarblogissa Verfassungsblogissa, kuinka perustuslakivaliokunnan viitoittamat kannat olisivat johtaneet Suomen vetolla laatamaan euroryhmän 500 miljardin tukipaketin, mutta eduskunnan suuri valiokunta otti asiasta poliittisen vastuun tulkitsemalla perustuslakivaliokunnan kantoja luovasti. Hän analysoi näin:

”The Grand Committee then faced a difficult task of dealing with a minister who had already accepted a deal that was difficult to reconcile with the mandate given by the Parliament four weeks earlier. It could have ordered the minister reverse that agreement and announce that Finland will use its veto.

Following a long debate and a vote, the Grand Committee adopted a convoluted statement that leaves plenty of room for interpretation. The Committee first raises the point of the Constitutional Law Committee’s constitutional evaluations which ‘constitute binding instructions for the government’. It argues that Finland needs to be prepared to consider temporary and limited measures that have unanimous support of other states, provided they are vital for securing public sector funding and financial stability. Finland cannot approve measures that endanger the country’s budgetary sovereignty or public finances. However, exceptional circumstances cannot be used as an excuse to undermine each Member State’s responsibility for its economic policy or to create joint debt.

Remarkably, the Grand Committee finally recalled that the measures will create ‘an exception to the binding provisions of EU Treaties’. This means they have to be temporary, vital, and build on sufficient conditionality both as regards the purpose of the funds and the ‘standing of the debtor’, which presumably refers to the sustainability of its public finances.

Hence, the Grand Committee left it for the minister to navigate the path between the Constitutional Law Committee’s ‘binding instructions’ and its own tacit acceptance of ‘exception to the binding provisions of EU Treaties’.

Later the same evening the minister joined the rest of the Eurogroup in endorsing the final elements of the deal. There was no trace of conditionality in the documentation.

To the extent the Grand Committee mandated ex post the Minister to conclude the deal, this was done on political grounds only. Both Committees were convinced that the deal was exceptionally problematic from a legal point of view.

The legal and political consequences of this decision in the Finnish constitutional system are yet to be discovered, as are the broader consequences of this newfound flexibility for EU law. Whether the role and application of conditionality in ESM programs is a matter for law or political convenience has implications for the EU constitutional order.”

Asiassa lienee vielä kosolti ruodittavaa. On nimittäin syytä kiinnittää huomio siihen, ettei perustuslakivaliokunnan kantojen yli käveleminen EU-päätöksenteossa ole valtiovarainministerille mikään pikkujuttu. Kelataan siis ajassa hieman taaksepäin. Perustuslakivaliokuntahan totesi tosiaan jo 6. huhtikuuta näin:

”Perustuslakivaliokunta pitää perustuslain kannalta merkityksellisenä, että valtioneuvoston kannan mukaan Suomi tukee Euroopan vakausmekanismin (EVM) rahoitustuen asianmukaista ehdollisuutta. Ehdollisuus tulee toteuttaa EVM-sopimuksen edellyttämällä tavalla.”

Julkisten asiakirjojen perusteella vaikuttaa, että Suomi (edustajanaan valtiovarainministeri Katri Kulmuni) ei euroryhmässä 9. huhtikuuta vaatinut perustuslakivaliokunnan edellyttämää ehdollisuutta. Sovittiinkohan tukipaketista jo tuolloin? Tästä avautuu periaatteellisesti erittäin merkittäviä valtiosääntökysymyksiä. Missä määrin ministeri saa irtaantua tällaisissa tilanteissa perustuslakivaliokunnan oikeudellisesti velvoittavasta kannasta? Ja missä määrin suuren valiokunnan toukokuussa ex post antama liikkumatila voi ylipäänsä oikeuttaa ministerin irtaantumisen perustuslakivaliokunnan kannoista jo huhtikuussa?

Valtiosääntöoikeudellisesti tarkastellen ministerin oikeudellinen liikkumatila on kapea. Semminkin kun perustuslakivaliokunta on systemaattisesti pysyttänyt kantansa, jossa se on pitänyt perustuslain kannalta välttämättömänä, että Suomi tukee ja voi hyväksyä Euroopan vakausmekanismin (EVM) rahoitustuen käytössä vain ehdollisuuteen perustuvat ratkaisut. Suuri valiokuntakin on tematiikasta todennut:

”Valiokunta kiinnittää huomiota perustuslakivaliokunnan lausunnoista ilmeneviin valtiosääntöisiin arvioihin, jotka sisältävät ehdottomana pidettävän ohjeen valtioneuvoston toiminnalle.”

Kun mikään mitä koronatukipaketista on EU:n toimesta tiedotettu ei viittaa mihinkään ehdollisuuteen, on syytä ihmetellä, miten Suomen edustajat (eli ennen kaikkea valtiovarainministeri Kulmuni) ovat voineet olla noudattamatta oikeudellisesti ”ehdottomana pidettävää ohjetta valtioneuvoston toiminnalle”. Eduskunnan aseman ylimpänä valtioelimenä ja perustuslakivaliokunnan aseman perustuslain auktoritatiivisena tulkitsina kunnioittamatta jättäminen on vallanjako-opillisesti vakava ylilyönti. Tämä tematiikka on kuitenkin jäänyt kotimaisessa julkisessa keskustelussa lähes kokonaan piiloon.

Mitä valmiuslain soveltamisesta perusopetuksen jälkeiseen koulutukseen pitäisi ajatella?

Poikkeusolojen julistamisen yhteydessä maaliskuun puolivälissä aluehallintovirastot sulkivat tartuntatautilain 58 §:n nojalla tekemillään päätöksillä – saatuaan niiden tekemiseen valtioneuvostolta kirjallisen kehotuksen – oppilaitokset. Sen jälkeen valtioneuvosto antoi valmiuslain nojalla käyttöönotto- ja soveltamisasetukset, joilla supistettiin koulutuksen järjestämisvastuuta kaikissa oppilaitosmuodoissa, jotta niissä voitiin siirtyä etäopetukseen. Rajoituksia purettaessa todettiin, että perusopetuksen jälkeisessä koulutuksessa etäopetusta voitiin jatkaa – ja myös jatkettiin – opetuksen järjestäjien (oppilaitosten) omilla päätöksillä, sillä koulutusoikeudellinen lainsäädäntö sallii hyvin joustavasti etäopetuksen järjestämisen muussa kuin perusopetuksessa. Tarvitaan korkeintaan pieniä normaalin lainsäädännön nojalla annettaviin asetuksiin (kuten vapaata sivistystyötä koskevaan asetukseen) tehtäviä muutoksia.

Tämä kertoo siitä, ettei valmiuslain 109 §:n soveltaminen perusopetuksen jälkeisen koulutuksen järjestämisvastuun supistamiseen etäopetuksen mahdollistamiseksi ollut alkujaankaan valmiuslaissa tarkoitetulla tavalla välttämätöntä. Toisin kuin valtioneuvosto valmiuslain käyttöönotto- ja soveltamisasetuksien perustelumuistiossa kertoo, asia olisi voitu järjestää normaalisuusperiaatetta kunnioittaen jo voimassa olleen koulutusoikeudellisen sääntelyn avulla. Valtioneuvoston päätös valmiuslain soveltamisesta perustui siten alun alkaen ilmeiseen väärään käsitykseen vallitsevasta oikeustilasta. Tämä heijastui eduskunnan päätöksentekoon, jossa asetusten tarkastaminen perustui myös tähän valtioneuvoston eduskunnalle toimittamaan ilmeisen virheelliseen kuvaukseen voimassa olevasta oikeudesta. Perustuslakivaliokuntakaan ei kiinnittänyt asiaan huomiota, mikä osaltaan johtunee siitä, että se ei kuullut asiassa koulutusoikeuden asiantuntijoita.

Erehtyminen on inhimillistä, etenkin poikkeusolojen ensimmäisinä päivinä. Ottaen huomioon sen, että valmiuslaki edellyttää selkeästi käyttöönottoasetuksen välitöntä kumoamista, kun sen voimassa pitäminen ei ole enää välttämätöntä, nousee kuitenkin seuraavia kysymyksiä. Milloin valtioneuvosto tai opetus- ja kulttuuriministeriö ymmärsi erehtyneensä? Ja mihin toimenpiteisiin ne ryhtyivät ymmärrettyään erehdyksensä? Jos valtioneuvosto tai opetus- ja kulttuuriministeriö ymmärsi erehdyksensä ennen ensimmäisten käyttöönottoasetusten jatkamisasetusten antamista, mutta antoi silti jatkamisasetukset, se kiistatta ylitti valmiuslain sille suomat toimivaltuudet sekä erehdytti eduskuntaa tavalla, jota ei voi pitää vähäisenä.

Etenkin ministerit Henriksson ja Andersson ovat toistelleet erilaisin sanankääntein, ettei välttämättömyysedellytyksen tulkinta ole mielipidekysymys vaan oikeudellinen fakta. Vaikuttaa kuitenkin siltä, että vaihtoehdottomuuden retoriikan pintaa rapsuttamalla tulee esiin, kuinka välttämättömyysedellytyksen tulkintaa onkin lähestytty eri asioiden kohdalla eri tavoin. Tässäkin näemme, kuinka viestinnällisesti epäpoliittiseksi kehystetty toimijuus onkin ollut luonteeltaan sangen poliittista.

Miten hallintoa voidaan ohjata?

Viime viikkoina on noussut yhä vahvemmin keskusteluun kysymys siitä, kuinka paljon valtioneuvosto ja ministeriöt voivat ohjata itsenäisiä alue- ja paikallishallinnon toimijoita. Perustuslakiblogissa on kiinnitetty huomio jo mitä moninaisempiin oikeudellisiin viritelmiin, joilla hallintoa on ohjattu.

Eräs vielä esiin nostamatta jäänyt oikeudellisesti ongelmallinen asetelma liittyy tapaan, jolla sairaanhoitopiirit rajasivat tukihenkilöiden oikeutta osallistua synnytyksiin. Ne nimittäin ratkaisuissaan ainakin julkisuuteen antamiensa tiedotteiden perusteella vetosivat hallituksen linjauksiin. On kuitenkin terveydenhuolto-oikeuden peruslähtökohtien näkökulmasta kestämätöntä, että terveydenhuollon potilasturvallisuutta koskevia ja hoidollisia ratkaisuja perustellaan valtioneuvoston poliittisin linjauksin.

Toimivalta ja sen käytön perusteet pitäisi johtaa puhtaasti terveydenhuolto-oikeuden sisäpuolelta kuten terveydenhuoltolaista ja erikoissairaanhoitolaista. Siinä ei näet ole mitään ongelmaa, kun toimivaltainen ylilääkäri ryhtyy rajoitustoimenpiteisiin, jotka hän arvioi itse lääketieteellisesti perustelluiksi, mutta heti sen jälkeen, kun ylilääkäri sanoo toimivansa tietyllä tavalla valtioneuvoston poliittisen linjauksen perusteella, hän menettelee vastoin terveydenhuolto-oikeuden perusperiaatteita. Käsitykseni mukaan tämäkin aihepiiri on parhaillaan ylimpien laillisuusvalvojien tarkastelussa.

Tämä on jälleen yksi esimerkki siitä, että muutamana viime vuosikymmenenä maahan NPM- ja governance-ajattelun hengessä rakennettu ohjausjärjestelmä ei taivu poikkeusoloihin. Hallinnon normiohjauksen purussa on mitä ilmeisemminkin viime vuosikymmeninä menty liian pitkälle, kun on uskottu hallinnon talous- ja informaatio-ohjauksen autuaaksi tekevään voimaan. Suunnitelmat eivät kuitenkaan taivu normeiksi eikä oikeusturvakysymyksiä saa unohtaa, kuten vammaisoikeuksiin erikoistunut lakimies Jukka Kumpuvuori asumispalveluiden osalta perustuslakiblogissa jo aiemmin kirjoitti.

Koulujen avaamiseen liittyvät aluehallintovirastojen tartuntautilain 58 §:n nojalla annetut päätökset ovat nekin oikeudellisesti mielenkiintoisia. Niissä on päätetty näin:

”Aluehallintovirasto määrää tartuntatautilain 58 §:n 1 momentin nojalla, että sen toimialueella sijaitsevien lukioiden, ammatillisten oppilaitosten, ammattikorkeakoulujen, yliopistojen ja vapaan sivistystyön sekä aikuisten perusopetuksen tiloja voidaan käyttää lähiopetukseen ja muuhun koulutuksen järjestäjän oppilaitoksen tiloissa järjestämään toimintaan edellyttäen, että tiloja käytettäessä noudatetaan tartuntatautilain 1 §:ssä säädetty tartuntatautilain tarkoitus huomioon ottaen opetus- ja kulttuuriministeriön sekä Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen 11.5.2020 antamaa oheista ohjetta (liite 1).”

”Aluehallintovirasto määrää tartuntatautilain 58 §:n 1 momentin nojalla, että sen toimialueella sijaitsevien varhaiskasvatuslain (540/2018) sekä perusopetuslain (682/1998) mukaista varhaiskasvatusta ja opetusta antavien päiväkotien ja oppilaitosten tiloja voidaan käyttää varhaiskasvatuksen sekä esi- ja perusopetuksen antamiseen jäljempänä esiin tuoduin edellytyksin. —
1. Tiloja käytettäessä tulee tartuntatautilain 1 §:ssä säädetty tartuntatautilain tarkoitus huomioon ottaen noudattaa opetus- ja kulttuuriministeriön sekä Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen 11.5.2020 antamaa oheista ohjetta (liite 1).
2. Ohjeen mukainen käytännön suunnittelu ja toiminnan järjestäminen on suoritettava toteuttaen kunnan omaa tartuntatautilain 9 § mukaista tehtävää tartuntatautien vastustamistyössä.”

Tartuntatautilain 58 §:n sanamuodon mukaan aluehallintovirasto ”voi päättää toimialueensa oppilaitostensa tilojen sulkemisesta”. Nyt tehdyillä päätöksillä ei kuitenkaan varsinaisesti suljeta yhdenkään oppilaitoksen tiloja. Niillä pikemminkin velvoitetaan oppilaitokset noudattamaan opetus- ja kulttuuriministeriön sekä THL:n laatimaa ohjetta eli kuljetetaan keskuskushallinnon normiohjausta koulutusoikeudellisen opetuksen järjestäjien ja opettajien autonomian sisäpuolelle. Tartuntatautilain 58 §:ää ei ole tarkoitettu tällaiseen. Eikä tartuntautilain 1 §:n tavoitesäännöskään tarjoa yleishallinto-oikeudellisen ajattelun lähtökohtia kovinkaan hyvin kunnioittavaa oikeudellista kiinnikettä näille ohjeille. Aluehallintovirastojen päätökset voi oikeastaan popularisoida tähän muotoon:

”Sillä toimivallalla, joka meillä aluehallintovirastona on sanoa sinulle että tuosta ovesta ei saa kukaan kulkea, määräämme sinut huolehtimaan, että tuon oven kulkemisen jälkeen noudatetaan tätä ohjetta, jonka laatimiseen ei ollut kellään alkuunkaan toimivaltaa. PS. Ovesta kulkemiseen emme ota kantaa – ehkä kunnissa ottavat, kun tulee tarve.”

Miten hallintoa voidaan ohjata? Kun tarkastelemme hallinnon ohjausta korona-aikana, huomaamme, että kunhan oikeudellisesti suojattu toimivaltapiiriä suojaava autonomia ei lakiteknisesti rikkoonnu, niin pehmeä sääntely voi olla todella kovaa. Kuten edellä kuvattu esimerkki kertoo, niin alunperin pehmeää sääntelyä voidaan pyrkiä erilaisin toimin kovettamaan. Erään kollegani kehittämää metaforaa lainaten: hallinto-oikeudellinen ajattelu näyttää sallivan sen, että pehmeä sääntely käyttäytyy kuin virus, joka tunkeutuu jonkin sille isäntänä toimivan viranomaisen toimivaltaan ja ottaa sen haltuunsa. Reseptoreina toimivat tavoitesäännökset ja suunnitelmat, jotka päästävät sen sisään. Koronakriisin hallinta tuottaa myös hallinto-oikeuden ja ylipäänsä julkishallinnon tutkijoille paljon möyhittävää, kun pöly tehtyjen toimenpiteiden yltä vähitellen laskeutuu.

Pauli Rautiainen
julkisoikeuden apulaisprofessori
Tampereen yliopisto