”Nyt katso, herra”, sanoi Sancho, ”mitä näet, ne eivät ole jättiläisiä, vaan tuulimyllyjä. Ja aseet ovat vain niiden purjeet, jotka kiertävät ympäri ja kääntävät myllykiviä.”
”Ilmeisesti”, vastasi Don Quijote, ”et tiedä paljoa seikkailuista.”
– Miguel de Cervantes, Don Quixote –
Johdanto; Don Quijote
Saksan perustuslakituomioistuimen päätös 5.5.2020, liittoutuneiden Saksasta vetäytymisen epävirallisena muistopäivänä, aiheuttaa hämmennystä Euroopassa.
Perustuslakituomioistuin totesi, että Euroopan unionin tuomioistuin meni ennakkoratkaisupäätöksellään (Weiss, 493/17) Euroopan unionin sopimuksen artikla 19(1):ssa annetun toimivallan yli, ja että unionin tuomioistuimen toiminta tässä tapauksessa ei mahdu enää Saksan EU-sopimuksen hyväksymistä koskevaan lainsäädännön puitteisiin.
Perustuslakituomioistuimen mukaan unionin tuomioistuimen päätöksellä ei ole demokraattista oikeutusta Saksan perustuslain 20(1) pykälässä, luettuna yhdessä perustuslain 23(1)(2) ja 79(3) kanssa. Se toteaa, että unionin tuomioistuin ei tutkinut riittävän tarkasti Euroopan keskuspankin toimia, päätös vahvistaa kansallisen toimivalla eroosiota, se oli suhteellisuusperiaatteen vastainen, siinä ei otettu huomioon kaikkia olosuhteita, se vaarantaa Saksan valtiopäivien budjettivastuun, ja se johtaisi ennakoimattomiin seurauksiin vastuiden osalta. Saksan hallituksen ja valtiopäivien on varmistauduttava siitä, että Euroopan keskuspankki suorittaa suhteellisuusperiaatteellisen harkinnan niin, että Euroopan unionin perustamissopimusta noudatetaan, ja että Saksan instituutiot, erityisesti Saksan keskuspankki eivät edistä tätä toimintaa eivätkä pane täytäntöön kyseistä EKP:n päätöstä. Perustuslakituomioistuin toteaa selkeästi, että se ei noudata Euroopan unionin tuomioistuimen päätöstä.
Reaktiot ja kaaos ei ehkä ollut ennakoitavissa. Joka tapauksessa, perustuslakituomioistuin on nyt selvästi politisoinut tilanteen, tahtomattaan tai tietoisesti. Se lähti rinnukset paukkuen eurooppalaisia tuulimyllyjä vastaan, ja päätöksen seuraukset ovat, ja tulevat olemaan, sen mukaiset.
Perustuslakituomioistuimen päätöksen oikeudelliset ja poliittiset ongelmat; Don Quijoten harhat
Yleistä. Perustuslakituomioistuimella oli mahdollisuus toimia kriitikkona eurooppalaista integraatiota edistäen. Sillä oli mahdollisuus vahvistaa, tai ainakin hyväksyä, nykyinen käsitys eurooppalaisesta oikeusvaltiosta. Se toimi kuitenkin toisin.
Useiden kommentaattoreiden mielestä kyseessä on ”sisäänpäin kääntynyt” virheellinen päätös, sekä oikeudellisesti että poliittisesti. Perustuslakituomioistuin ei ottanut huomioon alempaa asemaansa eurooppaoikeudellisena toimijana ja väheksyi reaalipolitiikan vaatimuksia, erityisesti nyt korona-aikana.
Päätös tuntuu indikoivan sitä, että tuomioistuin ei pidä unionia federaationa, jäsenvaltiolla on viimeinen sana, ja että Unionin järjestelmässä on viimekädessä kysymys ”monioikeudellisuudesta”.
Jotkut näkevät rikkomismenettelyn Saksaa vastaan ainoana mahdollisuutena.
Päätöstä voidaan pitää ongelmallisen ainakin neljällä tavalla.
Ensinnäkin se on EU-oikeuden vastainen. Toiseksi, sen voidaan katsoa olevan Saksan perustuslain vastainen. Lisäksi se ei ole linjassa eurooppalaisten tavoitteiden. Eikä se ole linjassa Saksan johdonmukaisen EU-politiikan kanssa.
Perustelujen tyyli. Perustuslakituomioistuimen päätöksen perustelut ovat karua ja provokatiivista kieltä, jota ei usein näe oikeudellisessa päätöksessä.
Perusteluissa vilahtelee sellaisia ilmaisuja kuin ”epäymmärrettävyys”, ”mielivalta” ja ”metodologinen käsittämättömyys”. Perustelut ovat paljolti luennointia siitä, miten Euroopan keskuspankin ja unionin tuomioistuimen olisi tullut perustella päätöksensä.
Päätöksen tyyli indikoi vahvasti sitä, että taustalla on varsin arvoväritteisiä premissejä.
Etusija. Euroopan unionin oikeuden lähtökohta on se, että unionin tuomioistuimen ennakkoratkaisua (artikla 267, ennakkoratkaisumenettely ja Sopimusta Euroopan unionin toiminnasta) tulee noudattaa. EKP:llä on autonomia perustamissopimuksen artiklan 130 mukaan.
130 artikla: Käyttäessään sille perussopimuksilla ja EKPJ:n ja EKP:n perussäännöllä annettuja valtuuksiaan taisuorittaessaan niillä sille annettuja tehtäviään ja velvollisuuksiaan Euroopan keskuspankki tai kansallinen keskuspankki taikka Euroopan keskuspankin tai kansallisen keskuspankin päätöksentekoelimen jäsen ei pyydä eikä ota ohjeita unionin toimielimiltä, elimiltä tai laitoksilta, jäsenvaltioiden hallituksilta eikä miltään muultakaan taholta. Unionin toimielimet, elimet ja laitokset sekä jäsenvaltioiden hallitukset sitoutuvat kunnioittamaan tätä periaatetta ja pidättymään yrityksistä vaikuttaa Euroopan keskuspankin tai kansallisten keskuspankkien päätöksentekoelinten jäseniin heidän suorittaessaan tehtäviään.
Perustamissopimuksen 344 artiklassa todetaan lisäksi, että
344 artikla: Jäsenvaltiot sitoutuvat ratkaisemaan perussopimusten tulkintaa tai soveltamista koskevat riidat vain perussopimuksissa määrätyllä tavalla.
Euroopan keskuspankin osalta sama ajatus on lausuttu Saksan perustuslain 88 pykälässä.
88 artikla: [liittovaltion pankki – Euroopan keskuspankki]. Federaatio perustaa setelilaina- ja valuuttapankin keskuspankiksi. Euroopan unionin puitteissa sen vastuut ja valtuudet voidaan siirtää Euroopan keskuspankille, joka on riippumaton ja sitoutunut päätavoitteeseen – hintavakauden varmistamiseen.
Artikla 88 toteamus tavoitteesta ei ole kuitenkaan tyhjentävä.
Etusija unionin oikeudessa tarkoittaa sitä, että ristiriitatilanteessa unionin säännös estää kansallisen oikeuden soveltamisen, perustuslain säännökset mukaan lukien. Tämä koskee siis tilannetta, joissa unionille ja sen toimielimille on annettu toimivalta. Tämä ei ole lienee epäselvää.
Etusija liittyy myös siihen, että vain unionin tuomioistuimella on toimivalta ratkaista viimekädessä etusijaa koskevat kysymykset, todeta unionin säännöksen pätemättömäksi (Foto-Frost, 314/85) ja tutkia unionin instituution toimivallan rajat ja ylittämisen seuraukset.
Unionin tuomioistuin harkitsee päätöksiään eurooppalaisesta näkökulmasta. Tähän ei kuulu vain yhden valtion intressien puolustamiset. Samanlaista toimintaa varten on perustettu myös Euroopan keskuspankki.
Perustuslakituomioistuimen päätöksessä ”etusija” tulkittiin siis kansallisena etusijana vastoin periaatteen eurooppalaista merkitystä. Perustuslakituomioistuin pyyhki pöytää siis myös vakiintuneella oikeuskäytännöllä, jonka mukaan vain Euroopan unionin tuomioistuin voi autonomisena tulkitsijana julistaa unionin säännöksen pätemättömättömäksi ultra vires (toimivallan puuttuessa).
Vaikka etusijaa on haastettu aikaisemminkin, tapaus on ainutlaatuinen. Ensimmäistä kertaa perustuslakituomioistuin katsoi, että vaikka ensisijaisuus on sitova periaate, se pidättää itsellään oikeuden – erityisissä tapauksissa – julistaa eurooppalaisten instituutioiden lainsäädäntöaktin laittomaksi ultra vires eli tutkimalla eurooppalaisten instituutioiden toimivallan rajoja, tässä tapauksessa siis Euroopan keskuspankin ja unionin tuomioistuimen päätöksen rajoja.
Suhteellisuusperiaate ja sen ongelmat. Oikeudellisesti perustuslakituomioistuimen peruskritiikki Euroopan unionin tuomioistuinta ja Euroopan keskuspankkia kohtaan perustui siihen, että suhteellisuusperiaatetta oli tulkittu ja sovellettu väärin. Suhteellisuusperiaatetta käytetään harvemmin toimivaltaa koskevissa asioissa. Se liittyy yleensä perusoikeuksien suhteen arvioimiseen (taloudelliset tai poliittiset perusoikeudet).
Perustuslakituomioistuin katsoi unionin tuomioistuimen tulkinneen suhteellisuusperiaatetta ”objektiivisesti” väärin (SEU, artikla 5), kun se ei ollut harkinnut rahapolitiikan ja talouspolitiikan suhdetta tarkemmin. Lainojen osto-ohjelman soveltuvuutta ja välttämättömyyttä ei oltu tasapainotettu osto-ohjelmasta aiheutuvien talouspoliittisten vaikutusten kanssa. Unioni tuomioistuimen päätös ei siis sen mukaan ottanut riittävästi huomioon toimien taloudellisia seurauksia.
EKP:n toimien pätevyyttä ei myöskään tulkittu suppeasti.
Euroopan keskuspankki ei taas perustuslakituomioistuimen mukaan ollut näyttänyt, että tällaista huolellisempaa suhteellisuusperiaatteellista harkintaa olisi suoritettu. Täten myös perusteluvelvollisuutta oli rikottu (artikla 5, SEU). EKP:n päätöksistä puuttuu rahapoliittisten toimien seurausten suhteuttaminen talouspoliittisiin (negatiivisiin) seurauksiin. Näistä syistä jäi epäselväksi, oliko toimien keskeisin luonne rahapoliittinen vai talouspoliittinen.
Siksi perustuslakituomioistuin tuntuu katsovan, että toimet ovat enemmänkin tulonsiirtoa kuin rahapolitiikkaa. EKP:n päätös rikkoo rahoituskiellon periaatetta.
Perustuslakituomioistuimen päätös on ongelmallinen muun muassa siksi, että negatiivisten talousvaikutusten yhteydessä tuomioistuin ei käsittele EKP:n toimien positiivisia vaikutuksia muissa euromaissa. Tämä viittaa määräntynlaiseen kansalliseen sisäänpäin kääntyneisyyteen ja yleisesti perustuslakituomioistuimen ongelmalliseen rooliin “eurooppalaisena” suhteellisuusperiaatetta tulkitsevana tuomioistuimena.
Suhteellisuusperiaatteen ”monopolisoiminen” on sitäkin ongelmallisempaa, kun sen soveltamisen metodit vaihtelevat jäsenvaltioista toiseen. Myös Euroopan unionin tuomioistuimessa kriteerit vaihtelevat usein jutun olosuhteiden mukaan (rajoittavan toimen tehokkuus, välttämättömyys, vaihtoehtoiset toimet, olosuhteet).
Keskuspankkien ongelma. EKP:n toimille on asetetut rajat (artikla 123/125, Sopimus Euroopan unionin toiminnasta). Kansalliset keskuspankit ovat EKP:n määräysvallassa, vaikka ne ovatkin kansallisia instituutiota.
Euroopan keskuspankki on historiansa aikana tehnyt, ja joutuu tekemään, päätöksiä varsin toisenlaisissa olosuhteissa ja toisenlaisten tavoitteiden suhteen kuin kansalliset keskuspankit.
Rahapoliittiset tavoitteet ovat liittyneet yleensä mm. inflaation hillintään, korko- ja hintatavoitteisiin sekä työllisyystavoitteisiin. EKP on todennut, että se “tekee kaikkensa” näiden tavoitteiden saavuttamiseksi. Kyseiset tavoitteet ovat päätöksenteon lähtökohtia, mutta lista ei ole tyhjentävä. Tavoitteiden välillä tarvitaan tasapainotusta, nykyään pitkällä tähtäimellä. Rahapoliittisilla toimilla on myös tavoitteiden saavuttamiseen liittyvä erityinen aikaperspektiivi.
Kansallisten parlamenttien toimivallassa ovat taas verotukselliset ja tulonsiirtoon liittyvät talouspoliittiset toimet.
Tosiasia on kuitenkin, että keskuspankit ovat päätösten täytäntöönpanijoina autonomisia. Kansalliset keskuspankit ovat Euroopan keskuspankin määräysvallassa. Siksi yksi keskeisin ongelma on se, että perustuslakituomioistuin määrää nyt itsenäisen Saksan keskuspankin täytäntöönpanotoimista. Perustuslakituomioistuimella ei, toisin kun se tuntuu katsovan, ole myöskään ole oikeutta määrätä Euroopan keskuspankkia tekemään uusia päätöksiä.
Keskeinen kysymys on siten se, mikä on tällaisen Saksan keskuspankille annetun täytäntöönpanokiellon velvoittavuus, sekä Saksan perustuslain että unionin oikeuden kannalta. Saksan perustuslakituomioistuimen käsityksen mukaan (päätöksen 235 kohta) se voi antaa tällaisen velvoitteen.
Saksan perustuslaki ja sen oma oikeuskäytäntö. Saksan perustuslaki on varsin avoin eurooppalaiselle integraatiolle. Perustuslain johdannossa ja tavoitteissa puhutaan Euroopan integraatiosta keskeisenä tavoitteena. Siksi perustuslakituomioistuimen oikeudellinen tavoitteellisuus ei tunnu välttämättä perustuslain hengen mukaiselta.
Saksan perustuslakituomioistuimen oma 1993 alkanut (Maastricht asia) ja 2009 jatkunut (Lissabonin asia) oikeuskäytäntö, liittyen unionin (ultra vires) pätemättömyyteen, kulminoitui Honeywell tapaukseen 2010. Siinä perustuslakituomioistuin lievensi tiukkaa oikeuskäytäntöään. Päätöksessä luotiin erilaisia standardeja, joiden perusteella eurooppalaisia päätöksiä arvioidaan ja ne voidaan täytäntöönpanna. Keskeisimmät lievennykset liittyivät periaatteisiin, joiden mukaan Euroopan järjestelmä on muuttumassa joka tapauksessa eurooppalaisempaan suuntaan, ja että unionin tuomioistuin ei ole erehtymätön sekään (virhetoleranssi). Siksi tuomio tuntuu olevan epäjohdonmukainen sellaisen joustavuuden kanssa, mitä perustuslakituomioistuin on soveltanut aikaisemmin eurooppalaisia päätöksiä arvioidessaan.
Perustuslakituomioistuimen perustelut eivät tunnu kestävän myöskään demokratia- ja oikeusvaltio -tarkastelua. Saksalainen oikeusvaltio ja demokratia ovat varsin yhteenkietoutuneet eurooppalaisen demokraattisen järjestelmän ja sen kehityksen kanssa. On myös melko rankkaa väittää, että Euroopan unionin tuomioistuin, 17 tuomarin kokoonpanossa, ei olisi harkinnut perustamissopimuksen säännöksiä riittävässä määrin.
Demokratiaskeptisyys on heijastunut perustuslakituomioistuimessa siis aikaisemminkin, mm. OMT 2014. tosin lievemmällä tavalla kuin nyt. Tapauksen eriävässä mielipiteessä (Gertrude Lübbe-Wolff) oikeusvaltio ja demokratia argumentit nostettiin esiin haastamaan itse perustuslakituomioistuimen enemmistön päätös.
Prosessin ongelmat. Perustuslakituomioistuimen prosessissa kuullaan yleisesti erilaisia asiantuntijoita, siinä missä unionin tuomioistuimen prosessit – ja sitä mukaan sen päätökset – ovat yksinkertaisempia näyttö- ja perustelusisällöltään.
Perustuslakituomioistuimessa kuultiin lähes ainoastaan saksalaisia asiantuntijoita ja yksityisempiä intressejä edustavia tahoja. Saksan ”sisäiset” intressit heijastuivat päätöksessä myös tätä kautta.
Seuraukset; kaatuvatko tuulimyllyt?
Saksan perustuslakituomioistuimen tulevaisuus. Koska perustuslakituomioistuin ei ottanut huomioon päätöksen poliittisia vaikutuksia, päätös on omiaan etäännyttämään perustuslakituomioistuinta eurooppalaisesta oikeus-poliittisesta yhteisöstä. On mahdollista, että se menetti vallanhaalimisessaan auktoriteettinsa tavalla, joka ei ole sille edullinen.
On esitetty myös, että perustuslakituomioistuin ei ottanut huomioon koronakriisin olosuhteita päätöstä viimeistellessään. Uusien osto-ohjelmiin olosuhteet ovat kuitenkin erilaiset. Muuttaako olosuhteiden muutos perustuslakituomioistuimen kantaa, sitä on vaikea sanoa. On vaikea nähdä, että Saksan perustuslakituomioistuin kääntäisi kelkkaansa traditiossaan ”sopimuksen vartijana”.
Keskuspankit. Perustuslakituomioistuin halusi lisää ja parempaa kontrollia Euroopan keskuspankista. Tuomareiden päätöksen jälkeisistä haastatteluista paljastuu se, että eurooppalaisten instituutioiden avoimuus ja vastuullisuus olivat tärkeitä seikkoja perustuslakituomioistuimelle. Päätöksellä on luonnollisesti sinänsä vaikutuksia siihen, millaiseksi Euroopan keskuspankin harkinta ja oikeuttaminen tällaisten toimien yhteydessä muodostuu.
On kuitenkin vaikeaa nähdä, että Euroopan keskuspankki ja Euroopan unionin tuomioistuin perustelisivat uudella tavalla suhteellisuusperiaatteellista harkintaansa. Päätöksessä ei sinänsä velvoiteta Euroopan keskuspankkia tuottamaan uutta informaatiota suhteellisuusperiaatteellisen harkinnan tueksi, vaikka siinä saksalaisilta instituutioilta sellaista vaaditaankin.
Olisi myös ongelmallista, jos Saksan keskuspankki, kieltopäätöksestä huolimatta, soveltaisi keskuspankin päätöksiä vastoin perustuslakituomioistuimen kantaa.
On kuitenkin oletettavaa, että Saksan keskuspankki tulee saamaan jotain lisäinformaatiota, joka on ollut päätöksen perustana, erityisesti siitä, tekikö EKP suhteellisuusperiaatteellisen harkinnan päätöstä tehdessään. Ratkaisisiko tämä asian on vaikeasti arvioitavissa. Mutta se on yksi mahdollisuus.
Seuraukset Euroopassa. Kuten todettua, Saksan perustuslakituomioistuin on, kuten Saksan muutkin tuomioistuimet, usein purreet hammasta unionin perustamissopimusten ja säännösten tulkintoja koskevien päätösten suhteen (Solange I ja II, Brasserie du Pêcheur, OTM jne.). Perustuslakituomioistuimen anti-eurooppalainen lähestystapa ei ole siis mitenkään uusi ilmiö. Nyt kuitenkin sen poliittinen anti-eurooppalaisuus on saanut vankan oikeudellisen kaavun.
Kovinkaan yleinen tämä oikeudellinen kapinallisuusilmiö ei ole, mutta tendenssejä on ollut viimeaikoina nähtävissä Tanskassa ja Tsekin tasavallassa, poliittisesta kapinallisuudesta puhumattakaan (Puola ja Unkari). Tanskan ja Tsekin oikeusjutuissa tilanne on kuitenkin toisenlainen, koska niissä kansalliset tuomarit rikkoivat EU-oikeutta, mutta ne eivät suoraan todenneet unionin tuomioistuimen tehneen niin.
Unkarissa tuntuu vallitsevan sekä perustuslakituomioistuimessa ja asiantuntijoiden piirissä sellainen (virheellinen) ajatus, että etusija ei ole pitävä periaate eurooppalaisessa järjestelmässä yleisesti.
Suhteellisuusperiaatteellisen harkinnan avaaminen saattaa olla myös vaarallista. Kansalliset perustuslakituomioistuimet saattavat nyt soveltaa sitä nyt kukin omalla tavallaan, oikeudenalasta riippumatta. Aina voidaan löytää jokin olosuhde tai kriteeri, joka on merkitsevä, jota unionin tuomioistuin ei olisi ottanut huomioon. Näin on erityisesti silloin, kun unionin tuomioistuimelta ei kysytä ennakkoratkaisua tai sen soveltamaa metodia aletaan kritisoimaan itsenäisesti. Muiden maiden perustuslakituomioistuimet saattavat viitata Saksan tapaukseen perustellessaan omaa kantaansa. Olisi kuitenkin yllättävää, jos esimerkiksi Italian perustuslakituomioistuin tekisi näin osto-ohjelmien suhteen.
Muiden maiden perustuslakituomioistuimet eivät ole käsittääkseni aikaisemmin seuranneet Saksa perustuslakituomioistuinta tällä kapinallisella tiellä, vahingonkorvausjuttuja lukuunottamatta (Italia). Tämä voi indikoida myös sitä, että nytkään ei tule tapahtumaan viruksen leviämistä.
Kun perustuslakituomioistuimen olisi siis tullut edesauttaa naapurivaltioita muuttumaan eurooppalaisemmiksi, se teki päinvastoin. Sen tarkoituksena on tuskin kyseenalaistaa integraatioprosessia sinänsä. Päätös tulee aiheuttaa kuitenkin sekä sekaannusta ja voi lisätä oikeudellista opportunismia. Anti-eurooppalainen tendenssi saa uutta tuulta siipiensä alle.
Teema on jo heijastunut myös suomalaisessa pro-EU/anti-EU keskustelussa. Jotkut oppositiopuolueet vaativat eroa rahaliitosta. Tasavallan presidentti tuntuu kyseenalaistavan uudet ehdotukset taloudellisesta solidaarisuudesta ja vaatii palamaan tiukkaan valtiollisen talouspolitiikan järjestelmään (SEUT artikla 125).
Ratkaisu; pyörivätkö tuulimyllyt?
Oikeudellinen pidättyväivyys. Oikeudellinen pidättyväisyys liittyy muun muassa siihen, tuleeko asiat ratkaista poliittisesti vai oikeudellisesti. Usein tuomioistuimet ”pidättäytyvät” tekemästä epäselvissä tilanteissa radikaaleja oikeutta luovia päätöksiä, ja ne siirtävät vastuun lain muuttamisesta lainsäätäjälle. Tämä liittyy keskusteluun demokratiasta ja oikeusvaltiosta.
Korkeimpien tuomioistuinten on usein vaikea hyväksyä ”oikeudellista pitäytyvyyttä”. Euroopassa periaatteen soveltamisen puute tuntuu kuitenkin aina johtavan ”kansallisen” keskusvallan intressien korostamiseen sekä ”ulkoisten (tai sisäisten alajärjestelmien järjestelmien) toimivallan suppeaan tulkintaan.
Perustuslakituomioistuimet ja korkeimmat oikeudet, kaikissa maissa, joutuvat nyt miettimään sitä, ollaanko pidättyväisiä vai mennäänkö tähän oikeudelliseen peliin mukaan.
Rikkomuskanne. Perustuslakituomioistuimen päätöstä ei ole vielä pantu varsinaisesti täytäntöön niiden saksalaisten instituutioiden taholta, joille se on osoitettu. Rikkomuskanne siltä osin ei ole varmaankaan mahdollista ennen kuin Saksan keskuspankki ottaa kantaa siihen, kumpaa se seuraa, EKP:tä vai perustuslakituomioistuinta.
Rikkomiskanteen nostaminen unionin tuomioistuimessa Saksaa vastaan perustuslakituomioistuimen päätöksen perusteella sisältäisi mekanismeja, joissa jäsenvaltio voisi korjata menettelyään ja asiasta voitaisiin käydä alustavaa keskustelua, ja siinäkin mielessä se voisi olla kannatettava toimi. Rikkomisjutun nostamiselle voisi olla vaikutusta myös muiden maiden tuomioistuinten tilannearvioon.
Ongelma on kuitenkin se, onko perustuslakituomioistuimen päätös liian suuri pala nieltäväksi eurooppalaiselle oikeusyhteisölle.
Rikkomiskanne asettaisi Saksan hallituksen myös varsin omalaatuiseen ja vaikeaan tilanteeseen.
Tilanne unionin tuomioistuimessa muodostuisi myös varsin ongelmalliseksi, koska rikkomiskanteet kansallisia tuomioistuimia vastaan ratkaistaan oikeudellisen päätöksentekoon liittyvien erityispiirteiden perusteella (Köbler, 224/01).
Perustuslakituomioistuin varoittaa kriisistä, jonka rikkomuskanne aiheuttaisi.
Unionin tuomioistuin. Unionin oikeuden toimivaltarajojen arvioiminen on ongelmallinen asia. Onko nyt siis aika keskustella vieläkin monimuotoisemmasta unionin tuomioistuimen toimintatavasta, esimerkiksi kokoonpanoon, prosesseihin ja harkintatapoihin liittyen. Ehkä siis jonkinlaista kaksiportaista järjestelmää? Se vaatisi tietysti perustamissopimuksen muutosta.
Voidaan toki ajatella, että Euroopan unionin tuomioistuin ei ole tarpeeksi vahva ja vakuuttava toimija eurooppaoikeudellisten säännösten vartijana. Pidemmällä tähtäimellä unionin tuomioistuimen rakenne/toiminta saattaisi siis vaatia uudistuksia. On ehdotettu (Weiler) – ja voidaan ehdottaa – että Euroopan unionin tuomioistuimeen voitaisiin perustaa erillinen ”perustuslaillinen osasto”. Se ratkaisisi ristiriitaiset tilanteet kansallisten ja eurooppalaisen perustuslaillisuuden suhteen (ultra vires mitättömyysjutut) kokoonpanossa, jossa olisi mukana tuomareita sekä unioni tuomioistuimesta että kansallisista korkeimmista tuomioistuimista.
Euroopan unionin ”poliittista” vastuullisuutta voidaan toki parantaa yleisestikin. Oikeusjärjestyksen osalta kyse olisi kuitenkin erittäin suurista muutoksista sen suhteen, mitä tarkoitamme unionin oikeusjärjestelmällä.
Unionin tuomioistuimen perustelujen laadun kehittäminen voi tietysti tapahtua ilman sen suurempia muutoksia.
Euroopppalaiset keskuspankit. Saksan keskuspankilla on siis eräänlainen kahden lojaliteetin ongelma. Se on toisaalta Saksan perustuslaillinen instituutio, mutta se on myös oikeudellisessa suhteessa Euroopan keskuspankkiin ja unionin oikeuteen. Viimeksi mainittu seikka mahdollistaa sen toimimisen puhtaasti eurooppalaisena instituutiona. Tällöin Euroopan keskuspankki voisi vaatia Saksan keskuspankkia toteuttamaan unionin oikeuden vaatimukset. Saksan keskuspankki olisi siten keskeisessä asemassa ristiriitaa ratkaistessaan.
Tämä asettaisi Saksan perustuslakituomioistuimen kuitenkin vaikeaan tilanteeseen, mutta pelastaisi monella tavalla unionin järjestelmän, sen poliittiset lähtökohdat, ja miksei myös Saksan perustuslain, jos sitä tulkitaan “oikein” eli eurooppalaisen tavoitteellisuuden kannalta.
Saksan perustuslakituomioistuinta koskevan lain 35 pykälän perusteella Saksan keskuspankki voisi myös pyytää täytäntöönpanon sallimista.
Euroopan keskuspankki on siten erittäin keskeisessä asemassa ratkaistaessa kehittynyttä ristiriitaa. Se voisi aina tuoda mukaan peliin myös Euroopan parlamentin, jolloin eurooppalainen demokraattinen legitimiteetti kasvaisi. Tähän on olemassa ihan oma prosessinsa. EKP ei ole kuitenkaan millään muotoa velvoitettu toimimaan Saksan perustuslakituomioistuimen päätöksen perusteella.
Esiin on noussut myös vaatimus Euroopan keskuspankin avoimemmasta toiminnasta ja päätöksenteosta. Jo nyt keskuspankki keskustelee ja keskusteluttaa Euroopan parlamenttia, mutta sen toimintatapoja on aina mahdollista kehittää avoimempaan suuntaan. Myös keskuspankin toimivallan rajoituksesta voitaisiin keskustella.
Joka tapauksessa EKP on nyt varovaisempi, ja voi olla, että käytännössä sen mahdollisuudet toimia ovat nyt rajoitetummat. Draghin ”teemme mitä vaan” ei ehkä kuitenkaan ollut se keskuspankin johtajan kestävin lausuhdus.
Koronatilanne. Miten sitten jo vanhoille faktoille ja olosuhteille perustuva päätös on nähtävä koronatilanteessa?
Vaikka Euroopan keskuspankin 2017 ja toisaalta koronapäätösten 2020 päätösten olosuhteet ja faktat ovat erilaiset, on aivan selvää, että Saksan perustuslakituomioistuin on seurannut osto-ohjelmia myös 2020 koronakontekstissa. ”Koronaostot” ylittävät volyymiltaan nyt annetun päätöksen aikaiset toimet moninkertaisesti. Perustuslakituomioistuimen on tullut ymmärtää, millaisiin olosuhteisiin sen päätös putoaa.
Onko perustuslakituomioistuin siis varoittamassa Eurooppaa siitä, että koronakriisin hoitaminen ylittää sen, mitä Saksan perustuslaki sallii? Vaikka perustuslakituomioistuin toteaa nimenomaisesti, että päätös ei koske kononatilannetta, rivien välistä on luettavissa (”obiter dicta”), että uudet toimet voisivat olla, vielä suuremmalla syyllä, ristiriidassa Saksan perustuslain kanssa.
Seikkailu jatkuu…
Onko Saksan perustuslakituomioistuimessa sama tilanne kuin Yhdysvaltojen korkeimmassa oikeudessa, jossa politiikka nostaa päätään ja päätökset saatavat kääntyä tuomioistuimen sisäisten poliittisten voima-asetelmien mukaan? Joiden saksalaisasiantuntijoiden (Franz C. Mayer). mukaan tuomioistuimen sisällä on perinteisesti erilaisia filosofioita. Olisi naivia kuvitella, että Saksan perustuslakituomioistuin olisi sen ”objektiivisempi” ja ”ristiriidattomampi” tulkintojensa suhteen kuin muutkaan korkeimmat oikeudet
Päätöksen jälkeen osaston puheenjohtaja Voßkuhle jätti paikkaansa ja meni takaisin Freiburgin yliopiston perustuslakiprofessorin paikalle. Tuomioistuimeen jäi silti päätöksen tehneeltä osastolta kuusi tuomaria (esittelevä tuomari vielä 2 vuodeksi), jotka oletettavasti pysyvät päätöstensä takana.
On aivan selvää, että eurooppalaisen raha- ja talouspoliittisen keskustelun aika on tullut – ei populistisena “sisällä vai ei?” tyyppisenä keskusteluna – vaan analyyttisenä keskusteluna siitä, mihin tulisi mennä talouspoliittisessa päätöksenteossa ja rakenteissa. Keskustelun taustalla ovat ongelmat sen suhteen, että talouspoliittinen koordinaatio ei toimi (mm. verotus, 1992 Maatrichtin sopimuksesta alkaen). Jäsenvaltiot eivät ole onnistuneet kehittämään eurooppalaisen järjestelmän riittävää solidaarisuutta.
Saksan ”habermasilainen” parlamentaarinen intersubjektiivinen poliittinen suvereniteetti ei ole useinkaan muodostanut ongelmaa eurooppalaiselle poliittiselle päätöksenteolle. Kun Kreikan tukipaketti 2015 hyväksyttiin, riitti hyvin, että yöllä Euroopan neuvostossa allekirjoitetut sopimukset tuotiin muutaman tunnin varoitusajalla Saksan parlamentin käsittelyyn ennen niiden hyväksymistä. Politiikalla on siis mahdollisuuksia ratkaista nyt syntynyt lukko.
Tosin politiikka tuntuu toimivan vain silloin, kun kyse on puhtaasti poliittisesta päätöksenteosta. Nyt tilanne on hieman toinen, kun kyse on lähtökohtaisesti Euroopan keskuspankin autonomisesta päätöksenteosta.
Macron ja Merkel pyrkivät toimillaan eurooppalaisen talouspolitiikan legitimiteetin parantamiseen. Ajatus on itänyt jo kauan, mutta nyt korona-aikana se on realisoitunut konkreettisiksi ehdotuksiksi.
Miten uudet ehdotukset suhteutuvat tilanteeseen? Miettivätkö eurooppalaiset poliitikot radikaaleja perustamissopimusmuutoksia ja yhteisvastuun lisäämistä? Vai pyrkiikö Merkel (ja Saksa) vain pelastamaan poliittisesti oman eurooppalaisen nahkansa Macronin tuella?
On mahdollista, että uudet ehdotukset eivät liity mitenkään perustuslakituomioistuimen päätökseen. Mutta ne eivät voi olla täysin irrallaan perustuslakituomioistuimen päätöksestä, jo ehdotusten ajoituksesta johtuen. Joka tapauksessa, ehdotusten keskeisin periaate on solidaarisuus. Tässä yhteydessä on muistettava, että perustuslakituomioistuimen päätöksen lähtökohtana ei ollut solidaarisuusperiaate, vaan melko muodollinen oikeudellinen arvio rahapolitiikan instrumenteista ja tavoitteista sekä niiden suhteesta talouspolitiikkaan. Päätös koski, tai sen ainakin olisi pitänyt koskea, oikeusjärjestelmän sisäistä johdonmukaisuutta.
Euroopan parlamentti tulisi olemaan keskeisessä asemassa uutta järjestelmää kehitettäessä. Tilanne saattaa siis kehittyä mielenkiintoiseksi eurooppalaisen politiikan ja kansallisen oikeuden väliseksi peliksi.
Perustuslakituomioistuimen päätös voidaan nähdä myös eräänlaisena poliittisen aukon täyttämisenä, jolla tulee olemaan – jollei siis jo ole – vaikutuksia poliittisen päätöksen jäntevöitymiseen Euroopan unionissa. Paradoksaalisesti, päätöksellä voi siten olla loppujen lopuksi integraatiota lisäävää vaikutus pikemminkin kuin ehkäisevä vaikutus (EU:n oma vero- ja talouspolitiikka).
Eeppinen seikkailu tuulimyllymaailmassa jatkuu. Don Quijote voi saada muitakin kanssamatkustajia…
Markku Kiikeri
Perustuslakiblogi 
Vastaa