Viime viikolla uutiskynnyksen Suomen mediassa ylitti eduskunnan perustuslakivaliokunnan lausunto, jossa se kritisoi poikkeuksellisen voimakkaasti vaiteliaisuuspyyntöä E-kirjeestä asiassa ”EU:n elpymissuunnitelma; MFF+ ja elpymisväline”. Asiassa on kyse hyvin laajasta kokonaisuudesta, kuten PeV asian tiivistää ”Komission laajaan elpymissuunnitelmaan sisältyy kaksi tiedonantoa ja 21 lainsäädäntöehdotusta. Näistä keskeisimpiä ovat uudistettu rahoituskehysasetusehdotus vuosille 2021—2027 ja muutettu ehdotus neuvoston omien varojen päätökseksi sekä asetusehdotus uuden elpymisvälineen ’Next Generation EU’ perustamiseksi.” Rahallisesti merkittävää olisi, että pakettiin liittyisi 750 miljardin kertaluonteinen rahoitusjärjestely.
Julkisuudessa on käyty keskustelua sekä itse sisällöstä ( = ovatko paketin sisältämät ehdotukset Suomen perustuslain kannalta hyväksyttäviä) että prosessikysymyksistä ( = oliko asian käsittelyprosessi asianmukainen). Tässä kirjoituksessa kuvaan jälkimmäistä kokonaisuutta, paketin käsittelyyn viime viikolla annetuissa lausunnoissa olleita keskustelua herättäneitä eduskunnan menettelykysymyksiä.
Eduskunnan käsittelyjulkisuutta koskeva normipohja
Eduskunnan käsittelyasiakirjat ovat perustuslain 50 §:n pääsäännön mukaan lähtökohtaisesti julkisia. EU-asioiden käsittelyä varten on säädetty perustuslain 50 §:n 3 momenttiin poikkeus, jonka mukaisesti ”käsiteltäessä Suomen kansainvälisiä suhteita tai Euroopan unionin asioita valiokunnan jäsenten on kuitenkin noudatettava sitä vaiteliaisuutta, jota ulkoasiainvaliokunta tai suuri valiokunta valtioneuvostoa kuultuaan on katsonut asian laadun vaativan.” Tämän vuoksi suurella valiokunnalla on toimivalta päättää yksittäistapauksissa, mikä on sen käsiteltäväksi tuodun asiakirjan julkisuus.
EU-asian julkisuuden rajaaminen liittyy lähtökohtaisesti valtioneuvoston kirjelmäänsä esittämään vaiteliaisuuspyyntöön. Valtioneuvoston pyyntö vaiteliaisuudesta on eduskunnan työjärjestyksen 43 a § 3 momentin mukaan lähtökohta siihen asti, kunnes suuri valiokunta on ratkaissut kysymyksen vaiteliaisuuspyynnön noudattamisesta. Perustuslain esitöissä on todettu, että suurelle valiokunnalle on perusteltua antaa tämä toimivalta, koska muiden valiokuntien tehtävänä on vastata asioiden valmistelusta suuren valiokunnan päätöskäsittelyä varten.
Tämä asioiden vaiteliaisuusharkinta, eli käytännössä salassapito, ei kuitenkaan ole rajoituksetonta, vaan sillä on oikeudelliset edellytykset. Perustuslakivaliokunta totesi arvioitavana olevan asian käsittelyssä salassapidon edellytyksistä:
”Perustuslakiuudistuksen esitöissä korostettiin sitä seikkaa, että perustuslain 50 §:n salassapitoa merkitsevien säännösten tulkinnassa välttämättömiä syitä arvioitaessa tulkinnallisena lähtökohtana on pidettävä vastaavanlaisia syitä kuin perustuslain 12 §:n 2 momentissa on vaadittu säädettäessä lailla rajoituksia viranomaisen hallussa olevien asiakirjojen julkisuudelle (HE 1/1998 vp, s. 99). Salassapitosäännöksiä on tulkittava poikkeuksena pääsäännöstä suppeasti (PeVL 43/1998 vp). Julkisuuden rajoituksen sitominen välttämättömään merkitsee, että julkisuuden rajoituksen on kohdistuttava vain sekä sisällöllisesti että ajallisesti välttämättömään. Perustuslakivaliokunnan mielestä sanottu ei menetä merkitystään suuren valiokunnan arvioidessa vaiteliaisuuden alaa ja kestoa perustuslain 50 §:n 3 momentissa tarkoitetulla tavalla asian laadun kannalta (ks. myös SuVL 2/2008 vp, s. 4/I)”
Vaiteliaisuuspyynnöt ovat sinänsä osa normaalia hallintoa eduskunnan EU-kannanmuodostusmenettelyssä. Kun valtioneuvoston tulee perustuslain 96–97 §:ien menettelyissä kuvata eduskunnalle näkemyksensä EU-säädösasiaan, on joissain tilanteissa varmasti välttämätöntä olla julkaisematta Suomen kaikkia kantoja, jotta ministerineuvostossa työskentely on tosiasiassa mahdollista.
Suuri valiokunta on lausunnossaan vuonna 2008 määritellyt lähtökohtia vaiteliaisuuspyyntöjen arvioimiseen:
”Suuri valiokunta hyväksyy valtioneuvoston vaitiolopyynnöt silloin, kun niiden perusteluna on tiedon julkitulosta seuraava todellinen haitta Suomen edulle, esimerkiksi neuvottelutavoitteiden saavuttamisen vaarantaminen neuvotteluvaran paljastumisen vuoksi tai Suomen tahi unionin kansainvälisten suhteiden vaarantuminen sellaisten tietojen paljastumisen vuoksi, jotka toinen valtio tai unionin toimielin voi perustellusti edellyttää pidettävän salassa.” (SuVL 2/2008 vp)
Kyseisessä lausunnossaan valiokunta totesi lähtökohtaisesti valtioneuvoston tulisi kyetä näyttämään asiassa oleva salassapitointressi, eikä lähtökohtaisesti pelkästään pyyntö salassapidosta olisi riittävä.
Tässä ns. elpymissuunnitelmaa koskevassa asiassa oli siis kyse ennen kaikkea siitä, että kuinka laaja salassapito on oikeudellisesti perusteltavissa asian kokonaisuuden arvioinnissa.
Asian julkisuutta koskeva päätöksentekoketju
Valtioneuvosto antoi eduskunnalle asiaa koskevan E-kirjeen 4.6.2020. E-kirjeellä on tarkoitus turvata perustuslain 97 §:ssä turvattu eduskunnan oikeus saada tietoa asioiden valmistelusta Euroopan unionissa. Valtioneuvosto oli esittänyt kirjeessä perustuslain 50 § 3 mukaisen vaiteliaisuuspyynnön.
Perustuslakivaliokunta käsitteli vaiteliaisuuspyyntöä koskevaa kysymystä kokouksessaan 5.6.2020:
”Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että nyt arvioitavaan kirjelmään sisältyy sisällöllisesti ja ajallisesti laaja vaiteliaisuuspyyntö. Eduskunnalta pyydetään perustuslain 50 §:n 3 momentin perusteella vaiteliaisuutta asian käsittelyssä, jotta voidaan turvata Suomen neuvottelutavoitteet. Vaiteliaisuuspyyntö kohdistuu siten eduskunnalle lähetettyyn asiaan liittyvään asiakirja-aineistoon kokonaisuudessaan. Vaiteliaisuuspyynnön keston osalta valtioneuvoston kanslia katsoo, että peruste vaiteliaisuuden ylläpitämiselle on olemassa siihen saakka, kunnes rahoituskehysneuvottelut neuvostossa on saatettu päätökseen.
—
Perustuslakivaliokunnan mielestä nyt käsillä olevassa asiassa perustuslain 50 §:n 3 momenttiin ei voida perustaa valtioneuvoston pyynnön mukaista laajaa, erittelemätöntä ja pitkäkestoista vaiteliaisuutta.” (PeVP 43/2020)
Suuri valiokunta totesi perustuslakivaliokunnan kannan kokouksessaan 5.6.2020, SuV ei tuolloin kuitenkaan tehnyt vielä ratkaisuja vaiteliaisuuspyynnöstä, joten se jäi silloin vielä voimaan (SuVP 23/2020 vp). Seuraavassa kokouksessaan suuri valiokunta päätti E-kirjeen julkisuudesta päättäen julkaista asiakirjan osittain:
”Valiokunta päätti perustuslain 50 §:n 3 momentin nojalla, että asian käsittelyyn osallistuvien valiokunnan jäsenten on noudatettava vaiteliaisuutta muistion erikseen merkityn sisällön osalta. Todettiin, että asiakirjan julkinen osuus otetaan tämän pöytäkirjan liitteeksi.” (SuVP 24/2020)
Näin lopulta E-kirjeestä julkaistiin osa, mutta osa kuitenkin jäi salaiseksi.
Julkisuutta koskevaa arviointia
Huomionarvoista on, että aiemmin keväällä suuri valiokunta lausui itse perustuslakivaliokunnalle julkisuuden merkityksestä lausunnossaan
”…Tässä yhteydessä suuri valiokunta kiinnittää huomiota myös perustuslain 50 §:n 3 momentin nojalla annettaviin vaiteliaisuusmääräyksiin liittyvään käytäntöön. Valtioneuvosto pyytää vaiteliaisuuden noudattamista EU-asioista eduskunnan työjärjestyksessä ja suuren valiokunnan työjärjestyksessä tarkemmin mainitulla tavalla. Vaiteliaisuuspyyntö on tilapäisesti voimassa määräyksenä, kunnes suuri valiokunta on ottanut siihen kantaa. Yleensä valiokunnalla ei ole vaikeuksia suostua vaiteliaisuuspyyntöön, joka perustuu Suomen neuvottelutavoitteiden edistämiseen. Menneinä vuosina on kuitenkin ollut tilanteita, joissa riittävästi täsmentämätön vaiteliaisuuspyyntö ja –määräys on tarpeettomasti vaikeuttanut julkista keskustelua tärkeästä asiasta. Tällaiset tilanteet on tällä vaalikaudella vältetty eduskunnan ja valtioneuvoston hyvällä yhteisymmärryksellä. Valiokunta haluaa silti muistuttaa, että julkisuuden rajoitus on väkevä poikkeus eduskuntatyön julkisuudesta. Vaiteliaisuusmääräys annetaan perustuslain mukaan vain välttämättömästä syystä, mistä seuraa, että julkisuus asiakirjasta tai muusta tiedosta on rajoitettava mahdollisimman suppeilta ja tarkkarajaisilta osiltaan sekä vain sen ajan, kun on aidosti välttämätöntä.” (SuVL 4/2020 vp)
Valiokunta korosti tässä näin itse, että julkisuus on lähtökohta ja poikkeaminen siitä edellyttää aina perusteltua syytä.
E-kirjettä koskevassa lausunnossaan vaiteliaisuutta koskien perustuslakivaliokunta toisti aiemman pöytäkirjakannanottonsa sisällön ja totesi kiinnittävänsä valtioneuvoston vakavaa huomiota (julkisuus)asiaan.
Yhtenä näkökulmana asian käsittelyssä perustuslakivaliokunta joutui toteamaan, että vaiteliaisuuspyyntö ei saa rajoittaa mahdollisuuksia asiantuntijamenettelyn käyttämiseen.
”Perustuslakivaliokunta pitää myös selvänä, että vaiteliaisuuteen eduskunnan työjärjestyksen 43 a ja 43 c §:ssä liitetty asiakirjaan kohdistuva salassapitovelvollisuus ei estä asiakirjan käsittelyä perustuslakivaliokunnan vakiintuneessa asiantuntijamenettelyssä valiokunnan suorittaessa siihen tukeutuvaa perustuslain 74 §:n mukaista perustuslainmukaisuuden valvontatehtävää.” (PeVP 43/2020 vp)
Lehtitietojen mukaan tämä epäselvyys asiakirjojen antaminen asiantuntijoille olisi johtunut koronatilanteen poikkeustoimista, minkä vuoksi en lähde tässä analysoiman kysymyksenasettelua tarkemmin.
Tässä tekstissä tarkastellussa asiassa sinänsä valiokunnat olivat yhtä mieltä siitä, että eräissä tilanteissa E-kirjeeseen kirjatut neuvottelutavoitteet voi olla perusteltua todeta ei-julkiseksi. Molemmat valiokunnat ovat myös ainakin periaatteessa (esim. SuVL 4/2020, PeVL 16/2020) yhtä mieltä siitä, että neuvottelutavoitteiden ei-julkisuudelle tulee olla hyväksyttävät perusteet, eikä vaiteliaisuus voi olla automaatio. Perustuslakivaliokunta katsoi em. pöytäkirjakannanotossaan, että perustuslain kannalta merkityksellistä on, että ”Vaiteliaisuuspyynnössä on yksilöitävä, mitkä asiakirjan sisältämät tiedot edellyttävät vaiteliaisuuden noudattamista ja rajattava vaiteliaisuuspyyntö koskemaan ainoastaan näitä tietoja.”
Valiokuntien arvioinnin tuloksena julkisuutta tarkasteltiin uudelleen, jotta enempi osa asiasta saataisiin julkisen keskustelun kohteeksi. Voitaneen ajatella, että tässä käsitelty tulkintaerimielisyys asian julkisuudesta antaa osaltaan tarpeen arvioida jatkossa yhä tarkemmin sitä, että missä määrin vaiteliaisuuspyyntöjä voidaan esittää laaja-alaisina ilman yksilöimättömiä rajauksia. Suuri valiokunta on itse korostanut, että vaiteliaisuus ei saa rajoittaa liiaksi kansalaiskeskustelun käymisen mahdollisuutta.
Varmasti jatkossakin vaiteliaisuuspyyntöjen rajojen harkinnassa joudutaan käymään tätä rajanvetoa ja sinänsä voidaan pitää hyvänä, että tämä keskustelu antoi valtioneuvostolle lisää ratkaisukäytäntöä kriteereistä vaiteliaisuuspyyntöesitystensä arvioimiseen. Suurella valiokunnalla on merkittävä vastuu sen arvioimisessa, että vaiteliaisuusratkaisuissa vaiteliaisuuden piiriin otetaan vain se, mikä on välttämätöntä.
Perustuslakivaliokunnan kantojen huomioimisesta suuressa valiokunnassa
Julkisuuskysymyksen lisäksi toinen käsittelyprosessin kannalta kiinnostava kulma tämän E-kirjeen osalta oli myös se, miten suuri valiokunta huomioi perustuslakivaliokunnan kannanottoja omassa käsittelyssään.
Perustuslakivaliokunta esitti ponsikannanottonaan edellytyksen valtioneuvoston asiaa koskeviin neuvotteluihin:
”valtioneuvoston ei tule asian käsittelyn tässä vaiheessa hyväksyä tai edistää nyt ehdotettua unionin lainanottoa ja jäsenvaltion siihen kytkeytyvää vastuuta avustusmuotoisista tukivälineistä.” (PeVL 16/2020 vp)
Lausunnossaan perustuslakivaliokunta muistutti aiemmasta tulkintakäytännöstään, jonka mukaisesti valtioneuvoston tulee ottaa huomioon perustuslakivaliokunnan lausunnot EU-lainsäädännön valmistelussa:
”Perustuslakivaliokunnan mukaan on ollut selvää, että Suomen perustuslain tulee ohjata myös valtioneuvoston kannanmuodostusta EU-lainsäädännön valmistelussa (PeVL 23/2018 vp, s. 4, PeVL 20/2017 vp, s. 6). Valiokunta on nimenomaisesti painottanut yleisesti esimerkiksi sen varmistamista, että EU-oikeuden asetusehdotukset pysyvät olemassa olevien perus- ja ihmisoikeusperiaatteiden puitteissa (PeVL 13/2017 vp, s. 5). Valiokunnan mukaan Suomen perustuslaissa turvatut perusoikeudet ovat merkityksellisiä myös EU-sääntelyn valmistelussa (ks. esim. PeVL 15/2017 vp, s. 4 ja PeVL 9/2017 vp, s. 5—6 ja niissä viitatut lausunnot).
Perustuslakivaliokunnan mielestä on siten ollut selvää, että valtioneuvosto on perustuslain 2 §:n 3 momentissa julkisen vallan käytön lakiperustaisuuden ja julkisen toiminnan lakisidonnaisuudesta säädetyn johdosta sidottu perustuslakiin myös EU-sääntelyn valmistelussa. Perustuslain 74 §:ssä perustuslakivaliokunnalle säädetystä valtiosääntöisestä tehtävästä johtuu, että mikäli perustuslakivaliokunta on perustellusti asettunut tietylle kannalle perustuslain tulkinnassa, ei vastakkaista kantaa voida pitää ainakaan selvänä ja riidattomana (ks. myös HE 1/1998 vp, s. 164). Valtioneuvosto ei siten voi toimia EU-lainsäädännön valmistelussa vastoin perustuslakivaliokunnan ilmaisemaa selvää ja ehdotonta valtiosääntöoikeudellista kantaa. Velvollisuus ottaa valiokunnan kannanmuodostus asianmukaisesti huomioon on luonteeltaan oikeudellinen velvollisuus. Perustuslakivaliokunta on perustuslainmukaisuuden ensisijainen tulkitsija ja perustuslainmukaisuutta koskevat kannanotot sitovat niin eduskunnan muita valiokuntia kuin valtioneuvostoa”
Suuri valiokunta ei ottanut tähän suoraan kantaa omassa lausuntotekstissä, eikä lausuntonsa ns. ponsiosassa. Sen sijaan lausunnossaan asiaan suuri valiokunta lausui eduskunnan EU-kannanmuodostusjärjestelmästä:
” Euroopan unionin asioiden käsittelyssä suuri valiokunta toimii ulkoasiainvaliokunnan rinnalla toimielimenä, joka koko eduskunnan puolesta tekee päätökset Suomen suhtautumisesta niihin EU:ssa päätettäviin asioihin, jotka sisältönsä puolesta kuuluvat Suomessa eduskunnan toimivaltaan. Suuri valiokunta pohjaa päätöksensä erikoisvaliokuntien valmisteluun. Tarvittaessa suuri valiokunta myös sovittaa yhteen erikoisvaliokuntien toimialojensa näkökulmasta esittämiä kantoja.
Suuren valiokunnan ilmaisema eduskunnan kanta on ohjeellinen lähtökohta valtioneuvoston toiminnalle EU:ssa. Suuren valiokunnan on siksi annettava valtioneuvostolle riittävän selkeä neuvotteluohje, joka kuitenkin antaa valtioneuvostolle ja neuvottelijoille tarvittavan joustavuuden, jotta he vaihtelevissa tilanteissa voivat saavuttaa Suomen kannalta parhaan lopputuloksen. Neuvotteluohje osoittaa Suomen tavoitteet sekä ne kysymykset, jotka esimerkiksi maamme sijainnin, talouden tai valtiosäännön erityispiirteiden vuoksi voivat olla Suomelle ongelmalliset. Etenkin eri jäsenvaltioiden kansallisten erityispiirteiden asioissa mahdollisimman varhainen vaikuttaminen on osoittautunut tehokkaimmaksi keinoksi saavuttaa tyydyttävä ratkaisu.
Erikoisvaliokuntien tehtävänä on antaa omaa toimialaansa koskeva poliittinen panos suuren valiokunnan kannanmuodostukseen. Tarvittaessa suuri valiokunta sovittaa yhteen erikoisvaliokuntien toimialojensa näkökulmasta esittämiä kantoja.” (SuVL 6/2020 vp)
Lisäksi suuri valiokunta lausui ponsikannanotossaan,
”että sillä ei ole tässä vaiheessa huomautettavaa selvityksestä ilmenevään valtioneuvoston kantaan. Vakiintuneen valtiosääntöisen tavan mukaan suuri valiokunta varautuu tarkentamaan kantaansa asian käsittelyn edetessä valtioneuvoston täydentävien kirjelmien ja selvitysten pohjalta.” (SuVL 6/2020 vp)
Näiden voidaan katsoa olleen valiokunnan ”vastaus” perustuslakivaliokunnalle sen lausunnossaan edellä todettuun kannanottoon siitä, että valtioneuvoston tulisi huomioida perustuslakivaliokunnan kannanotot EU-sääntelyn valmistelutehtävässään. Suuri valiokunta on jättänyt tarkastelematta tässä yhteydessä tarkemmin perustuslakivaliokunnan em. ponsikannanoton.
Nämä kaksi kannanottoa näyttäisivät olevan hieman jännitteisessä suhteessa keskenään. On sinänsä selvää, että suuri valiokunta vastaa poliittisten kantojen yhteensovittamisesta, mutta suuri valiokunta käytännössä sivuuttaa tässä lausunnossa arvioinnin siitä, millainen rooli sen tulisi antaa perustuslakivaliokunnan valtiosääntöoikeudellisille (ponsi-)huomautuksille. Sinänsä on normaalia eduskuntaelämää, että vastuuvaliokunnat luovivat joskus hyvinkin ympäripyöreillä kannanotoilla perustelematta tarkemmin reagointiaan valtiosääntöoikeudellisiin huomautuksiin. Kuitenkin olisi ollut hyvä, jos suuri valiokunta olisi analysoinut perustuslakivaliokunnan huomautuksia vielä tarkemmin, kuin se on lausunnossaan tehnyt.
Tässä asiassa jää myöhemmin nähtäväksi, mikä on suuren valiokunnan kanta myöhemmissä vaiheissa, jos perustuslakivaliokunta pitää jotain kysymyksiä Suomen perustuslain kannalta edelleen ongelmallisina. Lausuuko SuV tuolloin perustuslain kannalta ongelmallisista asioista omissa kannoissaan vai jättääkö se valtioneuvoston omaan harkintaan, miten sen tulisi huomioida perustuslakivaliokunnan lausunto suuren valiokunnan kannan tulkinnassa? Voitaneen ajatella, että em. perustuslakivaliokunnan lausunnossa on sinänsä ohjeistettu suoraan valtioneuvostoa, eikä suurta valiokuntaa. Edellä todetuista oikeudellisista syistä valtioneuvoston tulisi huomioida perustuslakivaliokunnan kannanotot EU-säädösvalmisteluun joka tapauksessa.
Oikeudellisesti sinänsä on kiistatonta, että perustuslakivaliokunnan kannanotot perustuslain mukaisuudesta tulee ottaa vakavissaan. Jäämme mielenkiinnolla seuraamaan, jatkuuko vastaava jännite tämän asian jatkokäsittelyssä, kun molemmat valiokunnat todennäköisesti ottavat asiaan kantaa EU-neuvotteluprosessin edetessä.
Lauri Koskentausta
oikeustieteen maisteri
Perustuslakiblogi 
Vastaa