Lauri Koskentausta: Perustuslakivaliokunnan roolista Suomen EU-kantojen valmistelussa – miltä asia näyttää lukujen kautta?


Kuluva vuosi EU-päätöksenteossa on tähän mennessä sisältänyt lukuisia uusia erityisesti koronakriisin hoitamiseen liittyviä hankkeita. Koronakriisin hoitamiseen liittyvää ns. elpymispakettia koskevan julkisen keskustelun yhtenä osakysymyksenä on ollut se, mikä on kansallisen perustuslakikontrollin merkitys EU-päätöksenteossa. Keskustelua on käyty erityisesti siitä, mikä on perustuslakivaliokunnan lausuntojen rooli suhteessa eduskunnan suureen valiokuntaan ja valtioneuvostoon.

Julkisessa keskustelussa vähemmälle huomiolle on jäänyt se, kuinka usein perustuslakivaliokunta ylipäänsä lausuu EU-asioista. Tässä kirjoituksessa pyrin rakentamaan tilastoaineiston perusteella kokonaiskuvaa siitä, miten usein perustuslakivaliokunta osallistuu EU-asioiden kansalliseen valmisteluprosessiin ja kuinka usein perustuslakivaliokunta esittää asioista joitain tarkempaa huomiota vaativia valtiosääntöoikeudellisia huomioita. Keskityn tässä kirjoituksessa ensisijaisesti tilastoaineiston tarkasteluun, enkä mene tarkemmin oikeudelliseen arviointiin, jota on hyvin tehty jo aiemmin tässä blogissa. Kirjoitus perustuu eduskunnan verkkosivuilta löydettävissä olevaan tilastoaineistoon ja valtiopäiväasiakirjojen hakupalvelusta kerättyihin tietoihin sekä niiden pohjalta tekemääni tarkempaan analyysiin.

Muutama sana oikeudellisesta viitekehyksestä

Ennen lukuihin menemistä on syytä kerrata muutama oikeudellinen reunahuomio eduskunnan EU-päätöksentekoon osallistumisesta. Perustuslain 96 §:n mukaisesti valtioneuvoston tulee antaa eduskunnalle selvitys EU-säädösehdotuksista, jotka kuuluisivat muuten eduskunnan toimivaltaan. Eduskunta käsittelee perustuslain 96 §:n mukaisesti ehdotukset sellaisiksi säädöksiksi, sopimuksiksi tai muiksi toimiksi, joista päätetään Euroopan unionissa ja jotka muutoin perustuslain mukaan kuuluisivat eduskunnan toimivaltaan. Perustuslaissa edellytetään, että valtioneuvoston on toimitettava kirjelmällään (96 §:n 1 momentissa tarkoitettu) ehdotus eduskunnalle viipymättä siitä tiedon saatuaan eduskunnan kannan määrittelyä varten. Ehdotus käsitellään suuressa valiokunnassa ja yleensä yhdessä tai useammassa sille lausuntonsa antavassa muussa valiokunnassa. Suuri valiokunta voi päättää antaa lausunnon asiasta valtioneuvostolle. Valtioneuvosto antaa eduskunnalle tämän velvoitteen toteuttamiseksi ns. U-kirjelmiä, joiden pohjalta eduskunta voi ilmaista kantansa tietystä asiasta.

Perustuslain 97 §:n 1 momentin mukaisesti eduskunnan suuren valiokunnan tulee saada selvitys muiden kuin ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa koskevien asioiden valmistelusta Euroopan unionissa. Valtioneuvosto antaa eduskunnalle tämän pykälän edellyttämiä asioiden valmistelua koskevia selvityksiä ns. E-selvityksenä. Eduskunta voi antaa E-selvityksistä perustuslain 97 §:n mukaisesti valtioneuvostolle lausunnon.

Suuri valiokunta saa U-kirjelmien ja E-selvitysten käsittelyä varten lausuntoja asianomaisilta eduskunnan valiokunnilta. Eduskunnan perustuslakivaliokunnan tehtävänä on perustuslain 74 §:n mukaan antaa lausuntonsa sen käsittelyyn tulevien lakiehdotusten ja muiden asioiden perustuslainmukaisuudesta sekä suhteesta kansainvälisiin ihmisoikeussopimuksiin. Perustuslakivaliokunnan tehtäviin kuuluu näin myös antaa lausuntoja myös näistä EU-valmistelua koskevista asioista. Perustuslakivaliokunta on ottanut kantaa hiljattain lausuntojensa merkitykseen EU-asioiden valmistelussa, todeten mm.

”Eduskunnan valiokuntien ja täysistunnon tulee ottaa asianmukaisesti huomioon perustuslakivaliokunnan valtiosääntöoikeudelliset huomautukset (ks. myös HE 1/1998 vp, s. 126/I). Perustuslain 96 §:n mukaan suuri valiokunta tai ulkoasiainvaliokunta voi tarvittaessa antaa ehdotuksesta lausunnon valtioneuvostolle. Perustuslakivaliokunnan mielestä on selvää, että mainitut valiokunnat ovat osana eduskuntakäsittelyä velvollisia ottamaan perustuslakivaliokunnan valtiosääntöiset huomautukset asianmukaisesti huomioon myös perustuslain 96 ja 97 §:n mukaisessa menettelyssä.” (PeVL 16/2020 vp)

Perustuslakivaliokunnan perustuslain 74 §:ssä määriteltyyn tehtävään kuuluu siis myös lausunnon antaminen U-kirjelmistä ja E-selvityksistä. Tässä kirjoituksessa en lähde tarkemmin valiokunnan tehtävää ja toimivaltaa koskevaan valtiosääntöoikeudelliseen arviointiin, vaan keskityn vain lausuntojen määrää ja lausunnon keskeisiä kannanottoja koskevaan arviointiin.

E- ja U-asioiden lukumäärästä

Eduskunnan tilastojen mukaan vaalikaudella 2015–2019 eduskunnalle toimitettiin 282 U-kirjelmää ja 497 E-selvitystä. Vaalikaudella 2011–2015 vastaavat luvut olivat 306 U-kirjelmää ja 700 E-selvitystä. Karkeasti siis keskiarvona voitaisiin sanoa, että eduskunnalle toimitetaan vuosittain noin 70 U-kirjelmää ja 150 E-selvitystä.

Kun nähdään tämä vuosittainen asiamäärä, on hyvä katsoa seuraavaksi, paljonko näistä asioista saatetaan perustuslakivaliokunnan arvioitavaksi. Perustuslakivaliokunta on antanut vuosina 1995–2019 lausunnon 104 U-kirjelmää koskevaan asiaan ja 48 E-selvitystä koskevaan asiaan. Vuosittaisena keskiarvona voitaisiin siis sanoa, että perustuslakivaliokunta on antanut lausunnon vuosittain noin 4 U-kirjelmään ja 2 E-selvitykseen. Seuraavasta kuvasta nähdään, että vuosittainen vaihtelu lausuntojen määrässä on ollut huomattava:

Tässä kuvassa voidaan nähdä kolme ”piikkiä”. Ensimmäinen vuonna 1996 sisältää erilaisia lausuntoasioita, joiden välillä ei ole nähtävissä selvää yhteyttä. Vuoden 2001 tienoilla lausunnot näyttäisivät liittyneen erityisesti oikeus- ja sisäasioiden yhteistyöhön. Tämä selittynee sillä, että syksyllä 1999 EU-päätöksenteossa oli päästy yhteisymmärrykseen oikeus- ja sisäasioiden yhteistyön kehittämisestä. Seuraava piikki tilastoissa näkyy vuosina 2016–2018. Tuolloin näyttäisi olleen kyse jälleen EU:n oikeus- ja sisäasioiden yhteistyön säädöshankkeista sekä talouspolitiikan kysymyksistä. Oikeus- ja sisäasioiden määrän taustalla on oletettavasti ollut erityisesti syksyllä 2015 käynnistynyt kasvava maahanmuutto ja EU-alueella tehtyjen terrori-iskujen vuoksi esille noussut EU:n turvallisuusyhteistyö.

Yksi tapa tarkastella tätä samaa aineistoa on katsoa, mikä on ollut E-selvityksen tai U-kirjelmän esittelyvastuullinen ministeriö. Merkittävässä osassa näistä valmistelua oletettavasti tehdään ministeriöiden yhteistyönä, mutta valmisteluvastuun katsominen antaa jotain kuvaa asioiden luonteesta.

Kuvasta nähdään selvästi, että oikeusministeriön, sisäministeriön ja valtiovarainministeriön valmistelemat asiat ovat päätyneet useimmiten perustuslakivaliokunnan arvioitavaksi. Neljäs isompi asiaryhmä on ollut valtioneuvoston kanslian valmisteluvastuulla olevat ns. EU:n institutionaaliset asiat. Tilastossa näkyvistä ulkoministeriön asioista merkittävä osa on ollut EU:n institutionaalisia asioita, joiden valmisteluvastuu siirtyi ulkoministeriöstä valtioneuvoston kansliaan 2000-luvun alussa.

Lukumääriä koskien on vielä syytä todeta, että näiden varsinaisessa lausuntomuodossa esitettyjen kannanottojen lisäksi perustuslakivaliokunta on esittänyt E- ja U-asioihin myös joitain kymmeniä ns. pöytäkirjakannanottoja. Pöytäkirjakannanotossa valiokunta ilmaisee kantansa lausuntoa tiiviimmin kokouspöytäkirjaansa tehtävällä lyhyellä kirjauksella. Pöytäkirjakannanotot ovat monesti olleet muuttuneen käsittelytilanteen vuoksi tehtyjä tarkennuksia asiaan, josta valiokunta on hiljattain lausunut. Lisäksi pöytäkirjakannanottoina on lausuttu esimerkiksi käsittelyn prosessikysymyksistä. Olen huomioinut tässä kirjoituksessa vain varsinaiset perustuslakivaliokunnan lausunnot, enkä ole ottanut arvioinnissa mukaan pöytäkirjakannanottoja. Lukumääristä on myös syytä todeta, että osa lausunnoista on annettu samaa EU-hanketta koskien käsittelyprosessin eri vaiheissa, joten tässä arvioitavat 152 lausuntoa kohdistuvat pienempään määrään asioita.

Millaisia lausuntokantoja perustuslakivaliokunta on esittänyt?

Perustuslakivaliokunta laatii U- ja E-asioita koskevat lausuntonsa muiden lausuntovaliokuntien tapaan siten, että ensin lausunnossa esitellään asia, kuvataan valiokunnan kannan perustelut ja lopuksi valiokunnan kannanotto ilmaistaan ns. lausunnon ponsiosassa yhden virkkeen mittaisena kannanottona. Edellä olevan lausuntojen määrää koskevan tarkastelun tekemiseksi olen läpikäynyt näiden 152 lausunnon ponsiosat ja tehnyt sen perusteella karkean jaottelun siitä, millainen valiokunnan kanta asiaan tiivistäen on.

Eduskunnan valiokuntatyötä ohjaavassa valiokuntaoppaassa todetaan perustuslakivaliokunnan EU-asioiden kannanotoista näin: ”Perustuslakivaliokunta ei yleensä ota lausunnossaan suoraan kantaa valtioneuvoston kantaan vaan ilmaisee näkemyksensä kyseiseen asiaan liittyvistä valtiosääntöoikeudellisista näkökohdista. Tämän vuoksi perustuslakivaliokunnan ponsi muotoillaan kulloisenkin tilanteen edellyttämällä tavalla, ja se voi poiketa vakiomuotoiluista.” Ponsiosien kirjoitusasu on vaihdellut jonkin verran aineistona olevissa lausunnoissa. Olen tähän kirjoitukseen tekemässäni jaottelussa hieman yksinkertaistaen ryhmitellyt lausunnot pienempiin ryhmiin ponsikannanoton sisällön mukaan.

Ensinnäkin silloin, kun valiokunta on ollut lausunnossaan valtioneuvoston kannassa ilmaistun kanssa yhtä mieltä, on se lausunnon ponnessa ilmoittanut pääsääntöisesti yksinkertaisesti vain ”yhtyvänsä valtioneuvoston kantaan”. Valiokunnan kannanotto on ollut tällainen 28 %:ssa läpikäydyistä asioista. Valiokunnalla on ollut myös toinen tapa ilmaista neutraalisti, ettei valiokunnalla ole merkittäviä huomautuksia; lausunnoista 16 %:ssa valiokunta on ponsiosan kannanottonaan lausunut neutraalisti, ”että suuri valiokunta ottaisi huomioon lausunnossa esitetyn”. Kun yhdistetään nämä kaksi joukkoa lausunnoista, voidaan todeta, että noin 45 %:ssa E- ja U-asioita koskevissa lausunnoissa perustuslakivaliokunnalla ei ole ollut ainakaan ponsikannanotoksi kirjaamista edellyttäviä valtiosääntöoikeudellisia huomioita asiaan.

Toiseksi voidaan todeta, että noin puolessa tarkastelluista lausunnoista valiokunta on halunnut lausunnon ponsiosassa ilmaista, että sillä on ”huomautuksia tai täydennyksiä” valtioneuvoston kantaan. Tällaisia asioita on ollut 26 %:ssa tarkastelluista lausunnoista, jolloin valiokunta on ilmaissut kantanaan, että se yhtyy huomautuksin/täsmennyksin/pienin täsmennyksin valtioneuvoston kantaan. Näissä käytännössä on ollut kyse siitä, että valiokunta on halunnut painottaa jotain yksittäisiä asiaan liittyviä näkökulmia, mutta ei ole esittänyt suurempaa kritiikkiä.

Kolmanneksi aineistosta voidaan havaita, että  viidesosassa asioista perustuslakivaliokunta ilmoittanut yhtyvänsä valtioneuvoston kantaan, mutta korostanut, että asiassa tulee kiinnittää huomiota valiokunnan lausunnossa esitettyihin valtiosääntöoikeudellisiin seikkoihin. Muista lausuntokannanotoista voidaan todeta, että kolmen lausunnon ponnessa on otettu kantaa valtioneuvoston ja eduskunnan väliseen yhteistyön toimivuuteen yksittäistapauksessa. Neljässä lausunnossaan perustuslakivaliokunta taas on kannanottonaan kiinnittänyt valtioneuvoston huomiota asiaan liittyviin valtiosääntöoikeudellisiin seikkoihin, joita on eritelty tarkemmin lausunnon perusteluissa.

Käytännössä siis valiokunnan huomautukset ovat ainakin ponsitasolla katsottuna olleet pääsääntöisesti pienehköjä huomautuksia asiaan. Tällainen tarkastelu toki ei kerro, kuinka laajoja nämä huomautukset ovat käytännössä perusteluissa olleet. Ponsiosien tarkastelusta on syytä vielä nostaa erikseen kuuden lausunnon ryhmä, joissa perustuslakivaliokunta on nimenomaisesti lausunut, että esitys ei olisi hyväksyttävissä.

Perustuslakivaliokunnan kannanotot siitä, että esitys ei ole hyväksyttävissä

Kuudessa tarkastelun kohteena olleessa lausunnossa perustuslakivaliokunta on ottanut nimenomaisesti ponnessa kantaa siihen, että käsiteltävänä oleva asia ei ole hyväksyttävissä esitetyssä muodossa. Tällaisten lausuntojen vähäisen määrän vuoksi nostan ne kokonaisuudessaan seuraavaksi luettelona:

Lausuntonaan perustuslakivaliokunta ilmoittaa/(esittää)

– ”…että se ei pidä hyväksyttävänä antaa asetusta perustamissopimuksen 235 artiklan nojalla, että se yhtyy asiassa valtioneuvoston alustavassa kannassa esitettyihin varauksiin ja että mahdollisesti kehitettävä komission väliintulojärjestelmä ulottuu vain laittomista toimista aiheutuviin tilanteisiin.”

– ”…että se pitää ennenaikaisena hyväksyä ehdotuksia palveluntarjoajien ja viranomaisten asemasta ja tehtävistä valmistelun tässä vaiheessa saatavilla olevan tiedon perusteella ja että se muutoin yhtyy valtioneuvoston kantaan kiinnittäen huomiota edellä esitettyihin valtiosääntöoikeudellisiin seikkoihin.”

– ”…että sen mielestä valtioneuvoston on syytä suhtautua torjuvasti ehdotuksiin keskitetyn rekisterin perustamisesta valmistelun tässä vaiheessa saatavilla olevan tiedon perusteella ja että se muutoin yhtyy valtioneuvoston kantaan kiinnittäen kuitenkin huomiota edellä esitettyihin valtiosääntöoikeudellisiin seikkoihin.”

– ”…että sen mielestä valtioneuvoston on syytä suhtautua torjuvasti ehdotuksiin, jotka eivät turvaa julkisuusperiaatteen toteutumista asianmukaisesti ja että se muutoin yhtyy valtioneuvoston kantaan kiinnittäen kuitenkin huomiota edellä esitettyihin valtiosääntöoikeudellisiin seikkoihin.”

– ”…että valtioneuvoston kannasta poiketen Suomen ei tule hyväksyä asetuksen ehdotettua sääntelyä palveluntarjoajille osoitetuista tehtävistä ja asemasta.”

– ”…että valtioneuvoston kannasta poiketen Suomen ei tule hyväksyä yleisnäkemystä, ellei valiokunnan edellä palveluntarjoajan ja viranomaisen asemasta ja tehtävistä lausumaa oteta huomioon.”

Valiokunnalle on siis muotoutunut jonkin verran lausuntokäytäntöä, jossa se on todennut tietyn esityksen tai sen osan olevan valtiosääntöoikeudellisesti niin ongelmallinen, että sitä ei tulisi edistää. Neljässä näistä asioista on ollut kyse rajat ylittävää rikosoikeusyhteistyötä koskevasta säädösesityksestä, yhdessä kauppapolitiikan alasta ja yhdessä julkisuusasioista. Kaikki nämä mainitut kuusi lausuntoa ovat liittyneet U-kirjeisiin. Valiokunnan ongelmallisimmaksi katsomat, yllä olevassa luettelossa kaksi viimeksi mainittua lausuntoa, ovat koskeneet samaa (lainvalvontaviranomaisen rajat ylittävä pääsy sähköiseen todistusaineistoon) säädöshanketta. Tämän pohjalta voidaan todeta, että perustuslakivaliokunnalla on siis valmius myös lausua suoraan, että sen käsiteltäväksi tullut U- tai E-asia on valtiosääntöoikeudellisesti niin ongelmallinen, ettei sitä tulisi hyväksyä.

Arviointia

Tämän tarkastelun pohjalta voidaan todeta, että E-selvitykset ja U-kirjelmät tulevat perustuslakivaliokunnan käsiteltäväksi vain hyvin harvoin suhteessa asioiden vuosittaiseen kokonaismäärään. Viime vuosina perustuslakivaliokunnassa tapahtunut EU-asioiden määrän kasvu tuskin johtuu mistään yksittäisestä seikasta. Pitäisin todennäköisenä, että kyse on uudenlaisten EU:n sääntelyinstrumenttien tuomista täysin uudenlaisista tulkintakysymyksistä.

Karkeasti voidaan todeta, että vajaassa puolessa asioista (noin 45 %) perustuslakivaliokunta ei löydä merkittävämpää huomautettavaa. Noin viidenneksessä asioista valiokunta esittää huomautuksia nimenomaisesti valtiosääntöoikeudellisista seikoista ja neljänneksessä jotain muita kannanottoja. Vain hyvin harvalukuisessa määrässä tapauksia perustuslakivaliokunta on pitänyt esitystä tai sen osaa selkeästi niin ongelmallisena, ettei sitä voi hyväksyä.

Lukumäärätarkastelusta voidaan todeta, että noin puolet perustuslakivaliokunnan EU-asioista antamista lausunnoista sisältää huomautuksia, jotka on otettava tavalla tai toisella huomioon asian jatkovalmistelussa. Tämä lukumääräinen tarkastelu on tietoisesti yksinkertaistus asiasta, jonka osana ei ole mahdollista ottaa kantaa tarkemmin siihen, millaisia huomautuksia perustuslakivaliokunta on esittänyt, millaisia oikeuskysymyksiä ne ovat koskeneet, miten ne on huomioitu ja mikä merkitys niiden huomioimisella on.

Tässä tekstissä tehdyn tarkastelun pohjalta voidaan todeta, että EU-säädösesityksiin on liittynyt viime vuosina yhä enemmän kysymyksiä, joita on tullut arvioida Suomen perustuslain kannalta perustuslakivaliokunnassa. Ottaen huomioon se, että EU-säädösasioista tulisi pyrkiä neuvottelemaan Suomen perustuslain kannalta hyväksyttävissä oleva muoto asioihin, on näihin perustuslakivaliokunnan kannanottoihin kuitenkin tarpeen kiinnittää asianmukaista huomiota. Tämä kirjoitus tarjoaa osaltaan kuvaa siitä, paljonko E- selvityksiä ja U-kirjelmiä käsitellään perustuslakivaliokunnassa. Tarkempi, todennäköisesti myös käytäntöä palveleva analyysi, jää tehtäväksi toisessa asiayhteydessä.

Lauri Koskentausta
oikeustieteen maisteri

Vastaa

Täytä tietosi alle tai klikkaa kuvaketta kirjautuaksesi sisään:

WordPress.com-logo

Olet kommentoimassa WordPress.com -tilin nimissä. Log Out /  Muuta )

Google photo

Olet kommentoimassa Google -tilin nimissä. Log Out /  Muuta )

Twitter-kuva

Olet kommentoimassa Twitter -tilin nimissä. Log Out /  Muuta )

Facebook-kuva

Olet kommentoimassa Facebook -tilin nimissä. Log Out /  Muuta )

Muodostetaan yhteyttä palveluun %s