Matti Muukkonen: Voiko oikeudelle osoittaa mieltä asettaa ehtoja?

Sanan-, kokoontumis- ja yhdistymisvapaus ovat keskeisiä läntisten demokratioiden peruspilareita, ns. klassisia vapausoikeuksia. Ne ovat toistensa sisaruksia, sillä kaikki palvelevat samaa tarkoitusta: Yksilön oikeutta ilmaista pään sisäisiä asioitaan, so. laajasti ymmärrettyä mielipiteenvapautta. Siinä missä sananvapauden käyttämisen tuloksena tuotetaan puhetta, kirjoitusta tai vaikkapa taidetta, on kokoontumisvapaus ilmaisun instrumenttina keskittynyt väliaikaisten kokousten aikaansaamisen turvaamiseen, kun taas yhdistymisvapauden avulla mahdollistuvat pysyvämmät rakenteet.

Suomen kuusi aluehallintovirastoa (AVI, Etelä-Suomi, Itä-Suomi, Lappi, Lounais-Suomi, Länsi- ja Sisä-Suomi sekä Pohjois-Suomi) antoivat maanantaina 24.8.2020 yleistiedoksiantona uudet tartuntatautilain 58 §:n tarkoittamat päätökset, joilla ne kiristivät rajoitustoimia COVID-19 -pandemian torjumiseksi koskien yleisiä kokouksia ja yleisötilaisuuksia. Päätösten, jotka käytännössä olivat aluehallintovirastojen itsenäisestä toimivallasta ja vastuusta huolimatta identtisiä, mukaan syyskuussa 2020 kiellettäisiin kaikki yli 50 henkilön sisä- ja ulkotiloissa järjestettävät yleisötilaisuudet ja yleiset kokoukset. Pääsäännöstä poikkeavana päätöksenä yli 50 henkilön yleisötilaisuuksia ja yleisiä kokouksia saisi kuitenkin järjestää, mikäli ”turvallisuus niissä voitaisiin varmistaa noudattaen opetus- ja kulttuuriministeriön (OKM) ja Terveyden- ja hyvinvoinnin laitoksen (THL) 14.5.2020 antamaa, päätösten liitteenä ollutta ohjetta.

Asiasta nousi välittömästi kohu, koska rajoitusten kiristyksen 500 henkilön tilaisuuksista 50 henkilön tilaisuuksiin katsottiin tulleen puskista. Päätökset vastasivat kuitenkin sinällään sosiaali- ja terveysministeriön (STM) asiassa 11.8.2020 antamaa ohjauskirjettä ja vaikutti siltä, että aluehallintovirastot olivat toimineet vain kumileimasimina STM:n tahdolle. Tätä vaikutelmaa korosti se, että päätösten tultua julki STM viesti, ettei rajoituksia ollutkaan tarkoitus kiristää. Ohjauskirjeeseen oli sen mukaan putkahtanut kirjoitusvirhe. Ministeriö korjasikin ohjauskirjettään 24.8.2020 todeten, että heidän tarkoituksenaan oli ollut esittää rajoitteiden asettamista yli 500 henkilön tilaisuuksiin.

Aluehallintovirastojen harkinnasta ja päätöksestä

Tartuntatautilain 58.1 §:n mukaan kuntien tartuntatautien torjunnasta vastaavat toimielimet (riippuen hallintosäännöstä esim. kunnanhallitus, sosiaali- ja terveyslautakunta, ympäristöterveydenhuollon lautakunta jne.) voivat silloin, kun yleisvaarallisen tartuntataudin tai yleisvaaralliseksi perustelluksi epäillyn tartuntataudin leviämisen estämiseksi on välttämätöntä, sulkea toimialueellaan mm. sosiaali- ja terveydenhuollon toimintayksiköitä, kouluja ja päiväkoteja ja jopa asuntoja. Edelleen samaisen säännöksen mukaan toimielimellä on mahdollisuus kieltää yleisiä kokousten tai yleisötilaisuuksien järjestäminen. Silloin, kun toimenpiteet ovat tarpeen useamman kunnan alueella, voi toimivaltaa käyttää AVI.

Suomen hallinto-oikeudessa viranomaiset ovat itsenäisiä. Niinpä tässäkin asiassa harkintavalta kuuluu vain ja ainoastaan joko kunnan mainitulle toimielimelle tai yksittäiselle AVI:lle, jossa taas toimivalta määräytyy sen mukaan, miten asiasta on työjärjestyksessä päätetty (Ks. AVI-lain 12–13 §:t). Kun kysymys on AVI:sta, on tartuntatautilain 8.3 §:ssä edellytetty sen tekevän yhteistyötä alueensa sairaanhoitopiirien kanssa ja ennen hallinnollisten päätösten tekoa käytettävä hyväkseen sairaanhoitopiirien kuntayhtymien, erityisvastuualueiden (ERVA) ja THL:n asiantuntemusta. Kuten professori, emeritus Olli Mäenpää kuitenkin Helsingin Sanomissa (HS) 26.8.2020 huomautti, on viimekädessä AVI:jen harkinnan oltava itsenäistä. En tässä yhteydessä ryhdy tarkemmin käymään läpi sitä problematiikkaa, joka STM:n ohjauskirjeeseen liittyi.

AVI:n käytännössä identtisissä päätöksissä siis kiellettiin yli 50 henkilön yleisötilaisuudet ja yleiset kokoukset syyskuussa. Näistä yleisötilaisuuksilla tarkoitetaan kokoontumislain (530/1999) esitöiden (HE 145/1998 vp, s. 14/I) mukaan:

”yleisölle avoimia huvitilaisuuksia, kilpailuja, näytöksiä ja muita näihin rinnastettavia tilaisuuksia. — Niiden piiriin kuuluisivat muun muassa erilaiset juhlat, tanssit, teatteri- ja elokuvanäytökset, konsertit, näyttelyt, mainostapahtumat ja urheilutilaisuudet.”

Vastaavasti yleiset kokoukset on esitöissä (mts., s. 13/I) määritelty seuraavasti:

”Yleiset kokoukset ovat ehdotuksen mukaan mielenosoituksia tai muita kokoontumisvapauden käyttämiseksi järjestettyjä yleisölle avoimia tilaisuuksia. — Niin sanot[ut] yhden hengen mielenosoituks[et] — eivät lähtökohtaisesti kuulu lain soveltamisalaan, mutta niiden järjestämistä koskevalla vapaaehtoisella ennakkoilmoituksella ne voitaisiin saattaa lain tarjoaman suojan piiriin. Uskonnolliset tilaisuudet kuuluisivat lain soveltamisalaan lukuun ottamatta uskonnollisten yhdyskuntien tavanomaiseen toimintaan liittyviä tilaisuuksia kuten jumalanpalveluksia”.

Yleisten kokousten ja yleisötilaisuuksien taustalla on joukko perusoikeuksia, joista Suomen perustuslain (731/1999) 13.1 §:ssä säädetty kokoontumisvapaus muodostaa keskeisen. Toki erityisesti, kun tarkastellaan yleisötilaisuuksia vaikuttaa mahdolliset rajoituspäätökset myös muun muassa perustuslain 18 §:n turvaamaan elinkeinovapauteen. Kun yleisiä kokouksia tai yleisötilaisuuksia kielletään, on kyse myös samalla näiden perusoikeuksien rajoittamisen täytäntöönpanosta. Vaikka perusoikeusuudistuksen esitöissä (PeVM 25/1994 vp, s. 5/I) yhdeksi rajoitusedellytykseksi on määritelty lailla säätämisen vaatimus, on oikeuskirjallisuudessa (esim. V-P Viljanen ”Perusoikeuksien rajoitusedellytykset”, s. 67) katsottu lakiin perustuvan rajoitusvaltuuden olevan riittävä, eikä varsinaista rajoitusta itsessään ole aina välttämätöntä säätää nimenomaisesti lailla. Näin ollen voidaan katsoa, että AVI:illa on ollut toimivalta tartuntatautilain 58 §:n mukaisesti asiassa toimia.

Edellä mainitussa HS:n jutussa haastateltu professori Tuomas Ojanen kuitenkin kiinnitti asiassa huomiota myös siihen, kuinka perustuslakivaliokunta (PeV) keväisten poikkeusolojen aikana antamissaan lausunnoissa korosti vaatimusta rajoitusten perustumisesta ajankohtaiseen epidemologiseen tietoon kullakin alueella ja tapauskohtaisesti. Tämän voidaan katsoa johtuvan tartuntatautilain 58 §:ssä säädetystä ”välttämättömyys” -kriteeristä, jonka mukaan toimenpiteistä on mahdollisuus päättää vain silloin, jos ne ovat sanotun mukaisesti välttämättömiä yleisvaarallisen tartuntataudin tai sellaiseksi perustellusti epäillyn torjumiseksi. Tältä osin kysymys on siis selvästi korkeamman kynnyksen takana olevasta toimenpiteestä kuin esimerkiksi tartuntatautilain 15 §:ssä säädetyissä kohdennetuissa terveystarkastuksissa, joita AVI voi määrätä silloin, kun se on tarpeen.

Kun AVI:t ovat tehneet identtiset päätökset ja päätyneet tismalleen samoihin toimenpiteisiin, herää vakava epäily siitä, että ovatko ne todella toimineet hallintolain (434/2003) 31.1 §:n ja tartuntatautilain 8.3 §:n edellyttämällä tavalla harkiten toimenpiteitä nimenomaan oman alueensa tautitilanteen näkökulmasta. Joidenkin sairaanhoitopiirien alueella ei ole kuukausiin ollut yhtään tapausta ja onkohan jopa niin, että jotkut kunnat ovat välttyneet kokonaan tapauksilta. Tällöin perusoikeuksiin puuttumisen perusteet voivat olla hyvin hataralla pohjalla huolimatta siitä, että ihmiset liikkuvat maan sisällä. Hallinnon yleiset oikeusperiaatteet (hallintolaki 6 §) ohjaisivat kuitenkin selvästi tarkempaan harkintaan kuin nyt näyttäisi olevan tehty.

Päätöksen poikkeus

AVI:t ovat siis ensisijaisesti käyttäneet tartuntatautilain 58.1 §:ssä niille osoitettua toimivaltaa. Tähän mielestäni on selkeä toimivaltaperusta olemassa: AVI:t voivat kieltää yleiset kokoukset sekä yleisötilaisuudet, jos ne huolellisesti harkiten ja riittävästi asiaa selvitettyään, siihen päätyvät. Kritiikkiä voidaan esittää päätösten samanlaisuuden ja alueellisen arvioinnin puuttumisen johdosta. En kuitenkaan tämän kummemmin enää puutu tähän ulottuvuuteen. Sen sijaan huomiota on syytä kiinnittää siihen, kuinka AVI:t käytännössä samassa päätöksessään myös kumosivat oman päätöksensä todeten, että yli 50 henkilön tilaisuudet ovat kuitenkin sallittuja, mikäli edellä mainittuja OKM:n ja THL:n ohjeita noudatetaan. Kuten asiasta Twitterissä käydyssä keskustelussa professori Martin Scheinin totesi, muuntuivat AVI:jen päätöksillä nuo ohjeet tai itse ne konkreettiset yksittäiset asiakirjat, jotka AVI:jen päätösten liitteeksi oli laitettu, osaksi kyseistä päätöstä. Näin ollen kyse ei ollut siitä, että esimerkiksi OKM:n ja THL:n muuttaessa ohjeita, muuttuisi automaattisesti myös AVI:jen päätösten sisältö.

Ohjeiden sisällyttäminen nosti esiin kysymyksen siitä, että oliko välttämättömyys kiellolle ylipäätänsä olemassa, jos se samassa yhteydessä poikkeuksella käytännössä kumottiin. Näkemykseni mukaan tässä liikutaan heikoilla jäillä, mutta vakuuttavana on pidettävä ajatusta siitä, että päätös ehtoineen muodostaisi yhden kokonaisuuden, jota sitten arvioitaisiin muun muassa täsmällisyyden ja tarkkarajaisuuden sekä suhteellisuuden (välttämättömyys) näkökulmasta. Tämän ajattelun mukaan kiellon välttämättömyyttä ei siten arvioitaisikaan pelkästään kieltona, vaan myös siitä näkökulmasta, että päätös sisältäisi lieventäviä seikkoja: Kokoontumisvapautta ei kiellettäisi, mikäli AVI:jen asettamat (alkujaan OKM:n ja THL:n muotoilemat) ehdot täyttyisivät. Niin perusoikeusmyönteisen laintulkinnan kuin suhteellisuusperiaatteen mukaan tämä kuulostaisi ihan loogiselta.

Hallinto-oikeudessa on tyypillisesti katsottu voitavan asettaa hallintopäätöksille erilaisia ehtoja. Olli Mäenpää on kuvannut tätä oikeuskirjallisuudessa esimerkiksi näin:

”Hallintopäätöksen ehdolla tarkoitetaan päätökseen asiallisesti liittyviä velvoittavia, rajoittavia, sallivia tai kieltäviä lisämääreitä. Ehdot voivat koskea päätöksen voimassaoloaikaa tai ne voivat täydentää tai tehostaa päätöstä”.

Tällaisia ehtoja voi sisältyä esimerkiksi hallintolupiin tai avustuksiin taikka tukiin. Yleensä tällaisten ehtojen asettaminen edellyttää eksplisiittistä laissa olevaa toimivaltasäännössä, kuten nähdäkseni esimerkiksi maankäyttö- ja rakennuslain (132/1999) 141 §:ssä tai 174 §:ssä (196/2016) on tehty. Vastaavasti myös esimerkiksi valtionavustuslain (688/2001) 11.3 §:ssä mahdollistetaan ehtojen ja rajoitusten antaminen. Sen sijaan joissain tapauksissa suoranaisesti ehtojen asettaminen jopa kielletään (ks. esim. kuntalaki, 410/2015, 130.1 §).

Mäenpää on tuonut oikeuskirjallisuudessa asiaan liittyen esiin korkeimman hallinto-oikeuden (KHO) vuosikirjaratkaisun 2013:122 perusteella sen, kuinka joissain tapauksissa viranomaisen harkintavalta voi itsessään mahdollistaa ehtojen asettamisen. Tällöinkin on kuitenkin huomioitava harkintaa rajoittavat hallinnon oikeusperiaatteet. Edelleen Mäenpään mukaan ehtojen asettaminen on mahdollista asianosaisen suostumuksella sekä mahdollisesti myös silloin, kun myönteisen päätöksen tekeminen ei olisi mahdollista ilman asetettavia ehtoja, eikä laissa ole tyhjentävästi säädetty päätökseen liitettävistä ehdoista tai määräyksistä. Ehtoja on mahdollista kuitenkin asettaa vain, mikäli ne ovat viranomaisen toimivallan rajoissa. Selvää on myös, että viranomainen ei voi asettaa sellaisia itsenäisiä velvollisuuksia tai rajoituksia, jotka eivät kuulu sen päätösvaltaan.

Mitä itseasiassa AVI:t päättivät?

Asiaan liittyneessä Twitter-keskustelussa, johon osallistuivat itseni ja Martin Scheininin ohella myös muun muassa Pauli Rautiainen ja Tapio Määttä, suosiota sai kanta, jonka mukaan AVI:jen päätös kieltää tilaisuudet ja samalla asettaa ehtoja olisivat olleet sama hallinnollinen toimi. Näin ollen, kun AVI:t ensin kieltämistä koskevaa toimivaltaansa käyttäen päättivät kieltää yleiset kokoukset ja yleisötilaisuudet yli 50 henkilöiden tapahtumien osalta, olisi sille tuosta samasta kieltämistä koskevasta toimivallasta johdettavissa lievempi toimivalta asettaa tilaisuuksien järjestämiselle ehtoja. Tähän ehtojen asettamiseen ei ole olemassa lakiin perustuvaa toimivaltaa, vaan kyse on nimenomaan kieltonormin kautta johdetusta ajatuksesta.

Näkemykseni mukaan tämä käsitys on jossain määrin rajoittunut, sillä siinä sivuutetaan kokoontumisvapautta koskeva sääntely ja argumentoidaan lähinnä hallinto-oikeuden yleisten oppien perusteella. Käsitykseni mukaan koko ajattelumalli on siinä mielessä virheellinen, että perustuslain 13.1 § nimenomaisesti turvaa kokoontumisvapauden lupaa hankkimatta (kokoontumisen luvanvaraisuuden kielto). Näin ollen, jos yleisten kokousten tai mielenosoitusten järjestäminen on perustuslailla turvattu lupavapaaksi, ei mielestäni kovin vakuuttavaa ole väittää, että tällöin hallintolupakonstruktion kautta voitaisiin tilaisuuksille asettaa ehtoja. Ja tässä tilanne saattaa poiketa joidenkin yleisötilaisuuksien sekä mielenosoitusten välillä, sillä joissain yleisötilaisuuksissa on edellytyksenä hankkia joitain ehtoja. En kuitenkaan tästä eteenpäin enää käsittele niitä, vaan keskityn mielenosoituksiin.

Vähemmälle huomiolle Twitter-keskustelussa jäi se yhdistymis- ja kokoontumisvapauteen liittyvä, monista muista hallinnollisten päätösten kohteena olevista asioista poikkeava seikka, että perusoikeusuudistuksen yhteydessä, PeV:n lisäämänä perustuslakiin otettiin nykyinen 13.3 §, jonka mukaan:

”[t]arkempia säännöksiä kokoontumisvapauden ja yhdistymisvapauden käyttämisestä annetaan lailla” (PeVM 25/1994 vp, s. 9/I).

Lakivarauksen ideana oli se, ettei sinänsä nämäkään perusoikeudet olisi rajoittamattomia, vaan lailla voitaisiin säätää ehdoista, jotka olisivat luonteeltaan ”järjestysluontoisia säännöksiä” (ks. HE 309/1993 vp, s. 59/II).

Teoksessaan ”Kokoontumisvapaus” Teuvo Pohjolainen ja Tuula Majuri tuovat esiin (s. 71) sen, kuinka perusoikeusuudistuksen yhteydessä haluttiin tietoisesti ”pidättää lain tasolle” sellainen sääntely, joka koskee kokoontumisvapauden käyttämistä. Edelleen he toivat esiin sen, kuinka perustuslain säännös rajoittaa sitä mitä ehtoja tilaisuuksien järjestämiselle voisi asettaa. Heidän mukaansa tällaisia järjestysluonteisia säännöksiä olisivat ikärajoihin tai täysivaltaisuuteen liittyvät ehdot. Lailla voitaisiin myös kieltää esimerkiksi aseistautuneena kokouksiin tuleminen sekä antaa poliisille mahdollisuus ylläpitää tilaisuuksissa järjestystä sekä ääritapauksissa, osallistujien tai ulkopuolisten turvallisuuden vaarantuessa, hajottaa tilaisuus.

Jos kokoontumisvapautta verrataan sen sisarvapauteen eli yhdistymisvapauteen, on täysin selvää, ettei rekisteröintiviranomaisena toimiva patentti- ja rekisterihallitus (PRH) voi asettaa itsenäisesti ehtoja sille, millaisen yhdistyksen se sallii rekisteröityä, ellei näitä ehtoja ole laissa täsmällisesti ja tarkkarajaisesti säädetty. Se voi yhdistyslain 49 §:n mukaisesti jättää viime kädessä rekisteröimättä yhdistyksen, mikäli rekisteröitymisen edellytykset eivät täyty. Sen sijaan, mikäli tällaista estettä ei ole, on säännöksen 4 momentin mukaan yhdistys rekisteröitävä välittömästi. Olisi ennen kuulumatonta ja lainvastaista, että rekisteriviranomainen ”uhkaisi” jättää yhdistyksen rekisteröimättä, mikäli sen itse asettamiin ehtoihin ei suostuttaisi.

Perustuslain 80.1 §:n mukaan yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista on säädettävä lailla. Samoin on säädettävä lailla niistä asioista, jotka perustuslain mukaan kuuluvat lain alaan. Perustuslain 13.3 §:n mukaan kokoontumisvapauden käyttämisestä on säädettävä lailla. Perustuslain 80.2 §:n mukaan viranomaisia voidaan valtuuttaa antamaan oikeussääntöjä määrätyistä asioista, mikäli siihen on erityisiä syitä, eikä sääntelyn asiallinen merkitys edellytä lain tai asetuksen käyttämistä. Tällaisen valtuutuksen tulee olla täsmällisesti rajattu.

AVI:jen päätöksissä kyse on suurimmalta osaltaan ehtojen asettamisesta kokoontumisvapauden käyttämiselle. Tätä ei perustuslain mukaan voi tehdä muutoin kuin lailla. Asia tulisikin ottaa välittömästi lainvalmistelun kohteeksi ja pohtia sitä taipuuko perustuslain 13.3 § mahdollistamaan tartuntatautilain 58 §:n täydentämisen siltä osin, että AVI:illa ja kuntien ao. toimielimillä olisi mahdollisuus kiellon sijaan asettaa terveysturvallisuutta turvaavia ehtoja. Tässä yhteydessä en vielä osaa tähän ottaa kantaa, mutta tämä varmasti selviää lainvalmistelun yhteydessä. Muutoinkin koko kokoontumisvapauden rajoittamista tartuntatautilailla koskeva kokonaisuus olisi syytä käydä tarkemmin läpi. Tartuntatautilain uudistamisen yhteydessä kyllä esitettiin (ks. HE 13/2016 vp, s. 54), että 58 §:n sääntely olisi toimivaltuuksien osalta jatkumoa aiemmalle laille (583/1986), mutta asiaa tai rajoituksen perustuslainmukaisuutta ei kyllä missään vaiheessa arvioitu ainakaan perusoikeuksien rajoitustestin avulla (ks. s. 70–72 tai PeVL 11/2016 vp).

Matti Muukkonen
tutkijatohtori
Itä-Suomen yliopisto