Pauli Rautiainen: Portugalilaiset lapset ja nuoret haastoivat Suomen Euroopan ihmisoikeustuomioistuimeen ilmastonmuutoksen vastaisten toimien laiminlyönneistä

Syyskuun alussa Euroopan ihmisoikeustuomioistuimeen jätettiin poikkeuksellinen valitus, jossa vastajana ovat Suomi ja 32 muuta Euroopan ihmisoikeussopimuksen jäsenvaltiota.

Poikkeuksellisen valituksesta tekee niin se, että aiheena on ensimmäistä kertaa ilmastonmuutos, kuin myös se, että valtioita on haastettu myös suuri joukko. Joku voisi myös ajatella, että poikkeuksellista on se, että valituksen Strasbourgin tuomioistuimeen ovat jättäneet neljä portugalilaista lasta ja kaksi portugalilaista nuorta. Toisaalta tämä on mitä ilmeisintä – tulevat sukupolvet, joiden ääntä lapset ja nuoret kantavat, ovat ilmastonmuutoksen nimeä kantavan ihmisoikeusloukkauksen uhreja.

Ottanee oman aikansa ennen kuin selviää ottaako ihmisoikeustuomioistuin tutkittavakseen valituksen, joka rakentuu hyvin samanlaiselle oikeudelliselle asetelmalle kuin Alankomaiden korkeimman oikeuden joulukuussa 2019 antaman tuomio tapauksessa Urgenda v. de Staat der Nederlanden. Siinä Euroopan ihmisoikeussopimuksen jäsenvaltion korkein oikeus tulkitsi ihmisoikeussopimuksen 2 ja 8 artiklan velvoittavan leikkaamaan kasvihuonekaasujen päästöjä neljänneksellä.

Portugalilaiset lapset ja nuoret tarjoavat nyt ihmisoikeustuomioistuimelle mahdollisuutta ottaa ihmisoikeussopimuksen tulkinta ilmasto-oikeudenkäynneissä omiin käsiinsä tilanteessa, jossa uusia ilmasto-oikeudenkäyntejä käynnistyy kiihtyvällä tahdilla sopimuksen jäsenvaltioissa. Tarttuuko ihmisoikeustuomioistuin sille tarjottuun mahdollisuuteen? Vai torjuuko se valituksen jättäen ottamatta sitä käsittelyyn? Tällöin ihmisoikeussopimuksen ilmasto-oikeudellisen tulkinnan eteenpäin vieminen jää Urgenda-tapauksen viitoittamalla tavalla kansallisille tuomioistuimille.

Tässä kirjoituksessa kontekstoin ihmisoikeustuomioistuimeen jätettyä portugalilaisten lasten ja nuorten valitusta.

Maailmalla on vireillä yli tuhat ilmastovalitusta, Suomessa ei yhtään.

Maailmalla ilmastovalituksia tuomioistuimiin ovat vieneet lapset ja nuoret, mutta myös vanhukset, maanviljelijät, kaupungit ja eri ikäiset alkuperäiskansan edustajat. Tapauksia on ympäri maailmaa aina Intiasta ja USA:sta Pakistaniin, Kolumbiaan, Etelä-Afrikkaan ja Australiaan. Kuuluisin merkkipaalutapaus on edellä mainittu Alankomaiden Urgenda-tapaus. Tuoreimpiin kansallisiin tapaukseen lukeutuu myös Irlannin tapaus, jossa tuomioistuin katsoi maan ilmastosuunnitelmien olleen riittämättömiä.

Suomessa ei kuitenkaan ole vielä ollut ilmastoperusteisia valituksia, joista olisi annettu tuomioita. Osaltaan tilanne selittynee sillä, että Suomessa ei ole pitkää perinnettä strategista litigaatiosta. Painavampi peruste lienee kuitenkin, että muutoksenhakumahdollisuudet ilmastokriisiin liittyen ovat kaukana selkeästä. Tutkimustakin teemasta on ollut toistaiseksi varsin niukasti: poikkeuksen muodostaa Liisa Selvenius-Hurmeen teksti ilmasto-oikeudenkäynneistä hallintoriitoina.

Ilmastokriisi uhkaa ihmisoikeuksia kotimaassakin, mutta oikeussuojakeinot puuttuvat Korkeimman hallinto-oikeuden presidentti on useissa julkisissa puheenvuoroissaan nostanut esiin, että nykyinen lainsäädäntö ei anna tuomioistuimille riittävällä tarkkuudella toimivaltaa käsitellä ilmastoasioita. Presidentti Kuusiniemen näkemykset käyvät ilmi esimerkiksi vuoden 2019 hallintotuomioistuinpäivien puheesta, josta hän omisti merkittävän osan ilmastonmuutosta koskeville asioille. Ajatuksensa suomalaisten tuomioistuinten roolissa ilmastonmuutoksen hillinnässä hän kiteytti näin:

”Ilmastokysymys ympäristöasioissa tulee meillä KHO:ssa nykyisellään harvoin välittömästi esiin. Sovellettava lainsäädäntö kyllä välillisesti vaikuttaa ilmastonmuutokseen ja sen hillitsemiseen, mutta mekanismit ovat epäsuoria. Esimerkiksi ilmastolaki väljänä puitesääntelynä ei Suomessa ole johtanut oikeustapauksiin. On kuitenkin syytä mainita eräs kansainvälinen kehityspiirre. Eräissä maissa (Hollanti, Norja) järjestöt ovat saattaneet nostaa valtiota vastaan tuomioistuinkanteita, joissa on vaadittu pitemmälle meneviä toimia ilmastonmuutoksen torjumiseksi ja Pariisin sopimuksen kunnioittamiseksi. Hyvästä tarkoituksesta huolimatta en pidä tällaista kehitystä toivottavana. Ilmastonmuutos ja sitä koskevien kansainvälisten sopimusten noudattaminen on erittäin monimutkainen, poliittinen ja lainsäädännöllinen kokonaisuus, jonka ratkaiseminen yksittäisillä tuomioistuinpäätöksillä ei nähdäkseni ole perusteltua. Poliittisten päätöksentekijöiden asiana on tehdä kokonaisvaltaisesti tämän mittaluokan kysymyksiä koskevat perusratkaisut ja panna ne täytäntöön lainsäädännöllä. Tähän lainsäädäntöön perustuvien ratkaisujen yhteensopivuutta kansainvälisten sopimusten, unionioikeuden ja perustuslain sekä tavallisen lainsäädännön kanssa tulkitsevat viime kädessä tuomioistuimet. Tuomioistuinten tehtävä on soveltaa ja tulkita lakia, ei luoda tai edes velvoittaa luomaan kokonaan uutta lakia. Se on nähdäkseni tuomioistuinten paikka tämän ihmiskunnan kohtalonkysymyksen ratkaisemisessa.”

Tuomioistuinlaitos on ottanut Kuusiniemen viitoittaman pidättyvän linjan ja kertonut toistuvasti kunnioittavansa lainsäätäjän toimivaltaa. Tällä hetkellä on käynnissä neljä merkittävää ilmastokriisiin kytkeytyvää lakihanketta, joissa lainsäätäjällä on mahdollisuus antaa nykyistä selkeämmin toimivalta tuomioistuimille: ilmastolaki, maa- ja rakennuskäyttölaki, kaivoslaki ja luonnonsuojelulaki.

Jos lainsäätäjä ei sitä anna, nousee esiin kysymys siitä, kuinka kauan tuomioistuimet voivat olla Kuusiniemen viitoittamalla pidättyväisyyden linjalla? Koska emme halua tuomarivaltiota, on tuomioistuinten hyvä malttaa aina hetki, että lainsäätäjä ottaa tarvittavia askelia. Mutta loputtomiin tuomioistuimet eivät voi – eikä niiden pidäkään – odottaa, mistä kertovat lukuisat ihmisoikeusoikeudenkäynnit klassisesta Warren-courtin ajan Brown v. Board of Educationista Alankomaiden korkeimman oikeuden tuoreeseen Urgendaan, joka on nyt ihmisoikeustuomioistuimeen Suomea ja 32 muuta valtiota vastaan jätetyn valituksen esikuvana.

Ilmastolain uudistuksessa pureudutaan esimerkiksi ohjausvaikutuksen vahvistamiseen. Nykyisessä ilmastolaissa ei ole säädetty muutoksenhausta tai valvontaviranomaisista, mutta ilmastolakia koskee yleislakina laki oikeudenkäynnistä hallintoasioissa. Laki mahdollistaa valitusoikeuden niistä ilmastolakiin liittyvistä asioista, jotka on tehty valtioneuvoston yleisistunnon päätöksinä. Näistä valitetaan suoraan korkeimpaan hallinto-oikeuteen lain oikeudenkäynnistä hallintoasioissa 2:8.1 §:n nojalla. Tämä oikeussuojan olemassaolo ei käy ilmi nykyisestä ilmastolaista tai sen esitöistä. Nykyinen tilanne vaatiikin juridista valveutuneisuutta.

Korkeimman hallinto-oikeuden presidentin kannanottojen valossa valitus ei myöskään ilman sääntelyn tarkentamista välttämättä menestyisi.

Huomionarvoista on, että ilmastolain muutoksenhaku ja valvonta poikkeavat muusta vakiintuneesta ympäristölainsäädännöstä. Pääperuste sille, että muutoksenhakuoikeuksia ei ole eritelty on se, että voimassa oleva ilmastolaki on ollut puitelaki, Puitelaki ei aseta yksityisille henkilöille tai oikeushenkilöille oikeuksia tai velvollisuuksia. Useissa muissa puitelaeissa on kuitenkin säännelty muutoksenhausta ja valvonnasta tai kummastakin.

Esimerkkejä tällaisista puitelaeista ovat nuorisolaki, eläinsuojelulaki ja työterveyslaki. Niissä on säännelty valvonnasta, muutoksenhausta tai kummastakin. Nykytilanne ei ole perus- ja ihmisoikeuksien näkökulmasta ongelmaton. Hyvään lainsäädäntötapaan kuuluisi se, että muutoksenhausta ja valvonnasta säädetään laissa, jotta kansalaiset voivat ymmärtää oikeutensa ja niiden rajat. Kenellekään ei pitäisi olla enää jäänyt epäselväksi, kuinka ilmastokriisi on välittömine ja välillisine vaikutuksineen aikamme vakavimpia perus- ja ihmisoikeuskriisejä, joten ihmisillä tulisi olla selkeä mahdollisuus viedä sitä koskevat oikeusloukkaukset myös riippumattomien tuomioistuimien harkintaan.

Jollei lainsäätäjä ota selkeää kantaa muutoksenhakuun, nykyinen epäselvä tilanne johtaa siihen, että muutoksenhakua ei ole asiakokonaisuudesta, jonka YK:n eri ihmisoikeustoimijat ovat todenneet erittäin vakavaksi ja laajaksi uhkaksi perus- ja ihmisoikeuksille. Tälle ajatukselle rakentui Alankomaiden Urgenda-tuomio. Samoin tälle ajatukselle ihmisoikeustuomioistuimeen valittaneet portugalilaiset lapset ja nuoret perustuvat sen, että ihmisoikeustuomioistuimen pitäisi ottaa heidän valituksensa käsiteltäväksi. Tälle ajatukselle myös suomalaisen oikeusjärjestyksen pitäisi perustua!

Tällä hetkellä muukaan aineellinen lainsäädäntö kuin ilmastolaki ei ole käytännössä sisältänyt sellaista selkeää säädöspohjaa, joka mahdollistaisi ilmastonmuutokseen perustuvat valitukset. Rakennus- ja maankäyttölain uudistus voi tosin tältä osin muuttaa tilannetta, sillä valmistelussa on huomioitu myös ilmastoasiat valitusperusteena. Ilmastovalitusten tie tuomioistuimiin on hitaasti aukeamassa Suomessakin. Luonnonsuojelulain ja kaivoslain uudistuksien vaikutus ilmastonmuutosta koskevaan muutoksenhakumahdollisuuteen on vielä varhaista arvioida.

Ilmastolaissa on jo nykyisellään esimerkiksi tiedottamiseen tai suunnitelmien antamiseen liittyviä velvoitteita, joiden laiminlyönnillä voidaan loukata yksilön perus- ja ihmisoikeuksia esimerkiksi suhteessa riittävään tiedonsaantiin tai osallistumiseen. Näissä tapauksissa yksilöllä on mahdollisuus kannella ylimmille laillisuusvalvojille, joilla on toimivalta valvoa perus- ja ihmisoikeuksien turvaamista. Esimerkiksi apulaisoikeuskansleri on omatoimisesti ottanut tutkittavaksi ilmastovuosikertomuksen antamista koskevan asian ja antanut tämän vuoden alussa huomautuksen siitä, ettei ilmastovuosikertomusta ollut toimitettu eduskunnalle kalenterivuosittain.

Kun nyt olen selventänyt, miksei Suomessa ole nähty samanlaisia ilmasto-oikeudenkäyntejä kuin eräissä muissa maissa, on syytä siirtyä portugalilaisten ihmisoikeusvalituksen analyysiin. Millaisesta ihmisoikeusloukkauksesta Suomea siis syytetään?

Suomen epäillään loukanneen ihmisoikeussopimuksen artikloja 2, 8 ja 14.

Portugalilaisten lasten ja nuorten ihmisoikeustuomioistuimeen jättämässä valituksessa Suomen ja 32 muun jäsenvaltion katsotaan rikkovan valittajien oikeutta elämään (artiklan 2 loukkaus) sekä yksityis- ja perhe-elämään (artiklan 8 loukkaus). Lisäksi valituksella jäsenvaltioiden katsotaan syrjineen valittajia samalla heidän ikänsä perusteella (artiklan 14 loukkaus yhdessä artiklojen 2 ja 8 loukkausten kanssa). Miten näihin loukkauksiin valittajien mukaan päädytään? Lyhyesti: samaa reittiä kuin Urgendassa.

Ihmisoikeustuomioistuimen tulkintaperiaatteet sallivat sen, että artiklat 2 ja 8 kytketään niin valtioita sitoviin kuin sitomattomiin kansainvälisiin sopimuksiin riippumatta siitä ovatko jäsenvaltiot nimenomaisesti niihin sitoutuneet. Menemättä tulkintaoppien yksityiskohtiin, tuomioistuin käyttää niitä tällöin inspiraationa Euroopan ihmisoikeussopimuksen sisältämien velvoitteiden tulkintaan. Monet kansainväliset ilmastosopimukset puolestaan viittaavat tieteelliseen tietoon, joka tulee näin vedetyksi mukaan ei vain tosiasiakysymysten vaan myös oikeudellisten velvoitteiden määrittelyyn.

Näin valittajien mukaan rakentuu suunnilleen seuraavan kaltaisesti tiivistettävissä oleva kysymys: miksi ilmastosopimuksiin sitoutuneet ja/tai niiden taustalla olevasta tieteellisestä tiedosta tietoiset ihmisoikeussopimuksen jäsenvaltiot eivät ole ryhtyneet näiden sopimusten ja/tai niiden taustalla olevan tieteellisen tiedon vaatimiin kasvihuonepäästöjen rajoituksiin (ja muihin ilmastonmuutoksen hillintätoimiin), vaikka ilmastonmuutos tappaa tai ainakin vaarantaa artiklassa 2 turvattua oikeutta elämään loukkaavalla tavalla valittajien (ja muidenkin) ihmishengen sekä artiklassa 8 turvatun oikeuden elämään? Samoin valittajien mielestä näin rakentuu myös toinenkysymys: miksi valtiot jatkavat ja ylläpitävät sellaista artiklassa 14 tarkoitetuksi ikäsyrjinnäksi katsovaa toimintaan, jossa ilmastonmuutoksen liian hitailla tai liian vähäisillä hillintätoimilla sen artikloja 2 ja 8 yleisesti vaarantavat vaikutukset kohdistuvat juuri lapsiin ja nuoriin eli valittajiin (ja aivan erityisesti toki niihin sukupolviin, jotka syntyvät vielä nykyisten lasten ja nuorten syntymän jälkeen).

Valitus antaa ihmisoikeustuomioistuimelle mahdollisuuden arvioida suoraan sitä, seuraako ihmisoikeussopimuksesta jonkinlaisia suoria (ja tällöin varmaankin käytännössä joistakin ilmastosopimuksista johdettavia eli niistä ihmisoikeussopimuksen sisällöksi kuljetettuja) velvoitteita kasvihuonepäästövähennyksiin. On kuitenkin hyvin epätodennäköistä, että ihmisoikeustuomioistuin lähtee tälle tielle, sillä tällöin astutaan syvälle siihen osaan oikeuden ja politiikan vuorovaikutussuhdetta, josta edellä mainitsemieni korkeimman hallinto-oikeuden presidentti Kuusiniemen puheenvuorojen perusteella tuomioistuinten tulee pysytellä mahdollisimman pitkään loitolla.

Valitus onkin rakennettu pikemminkin niin, että johdattaa tuomioistuimen toteamaan, että valtioilla on velvollisuus jo aivan varovaisuusperiaatteen ja positiivisten toimintavelvoitteiden nojalla ryhtyä tarpeellisiin toimiin tiedossaan olevien ihmisoikeussopimuksen artikloissa turvattujen oikeushyvien (perhe-elämä, yksityiselämä ja terveys) turvaamiseen. Tällöin ihmisoikeusloukkaus syntyy silloin, jos valtio ei kykene esittämään hyväksyttävää perustetta sille, miksei se enää tosiasiassa turvaa näitä oikeushyviä, esimerkiksi vähentämällä kasvihuonepäästöjä siten kuin sen tieteellisen tiedon perusteella pitäisi toimia.

Tästä toki avautuu ihmisoikeustuomioistuimelle se haaste, että valtiovastuuta pitäisi varmaankin tarkastella kunkin vastaajavaltion kohdalta erikseen. Olisiko niin, että Venäjän ollessa monella tavalla mitaten iso kasvihuonepäästöjen tuottaja niin sen olisi varovaisuusperiaatteen hengessä toimittava vielä aktiivisemmin kuin vaikkapa Suomen?

Ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännön pohjalta voinee arvioida, että artiklan 2 osalta valituksella tuskin on menestymisen mahdollisuuksia. Kynnys oikeuden elämään loukkauksen toteamiselle on todella korkealla ja vaikka Urgendassa kansallinen tuomioistuin sitä koskevan loukkauksen totesikin, pidän hyvin epätodennäköisenä, että nyt valituksessa esitetyn pohjalta Strasbourgin tuomioistuin olisi valmis samaan.

Artiklan 8 loukkauksen osalta tilanne on kuitenkin toinen. Valittajat tuovat esiin paljon sellaista, jonka on ihmisoikeustuomioistuimen artiklaa 8 koskevassa ratkaisukäytännössä nähty voivan johtaa ihmisoikeussopimusloukkauksen toteamiseen, vaikka samalla onkin sanottava, että käsillä on nyt niin poikkeuksellisen valitus, että ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisun ennakointi on vaikeaa.

Tuomioistuimella on artiklan 8 tulkinnassa käytössään lukuisia erilaisia oikeudellisia tulkintastrategioita, joita eri tavoin painottamalla päädytään erilaisiin lopputuloksiin. Ihmisoikeustuomioistuimeen jätetty valitus nostaakin esiin lukuisia – valittajien sinällään hyvin tunnistamia – tulkintakysymyksiä. Valitus on kuitenkin rakennettu siten, että tuomioistuin kykenee liittämään sen aiempiin esimerkiksi ekstraterritoriaalisuutta koskeviin tulkintadoktriineihinsa.

Etenemme kohti oikeustilan muutosta – kysymys on vain siitä miten ja milloin

Suomalaisen oikeustutkimuksen näkökulmasta on kiinnostavaa, että Euroopan ihmisoikeustuomioistuimeen jätetyssä valituksessa strateginen litigaatio rakentuu hyvin pitkälti juuri niille lähtökohdille, joita Heta Heiskanen muutama vuosi sitten ennakoi aihepiiriä koskeneessa Tampereen yliopistossa tarkastetussa väitöstutkimuksessaan. Hän rakensi tuolloin fiktiivisen ilmasto-oikeudellisen ihmisoikeusloukkaustapauksen ja pohti sen avulla, miten ihmisoikeustuomioistuin voisi ottaa askeleen kohti aktiivisempaa roolia ilmastonmuutoksen vastaisessa taistelussa.

Onko nyt ihmisoikeustuomioistuimeen jätetty Suomeenkin kohdistuva portugalilaisten lasten ja nuorten valitus sellainen, jonka yhteydessä Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen roolia ihmisoikeuksien ja ilmastonmuutoksen välisen suhteen tarkastelussa ei pohdita enää vain tutkijoiden kirjoituspöydillä vaan myös tuomioistuimen ratkaisuissa? Kenties on. Kenties ei ole.

On hyvin mahdollista, että ihmisoikeustuomioistuin tarttuu moniin sille tarjolla oleviin keinoihin jättää valitus tutkimatta. En mene tutkimatta jättämiselle mahdollisesti tarjolla olevien perusteiden analysointiin tässä tarkemmin. Niitä on lukuisia ja tutkimatta jättäminen on mielestäni jopa todennäköistä.

Tämän kirjoituksen teemana olleen jätetyn valituksen kontekstoinnin kannalta olennaisempaa on se, että strategista litigaatiota ja tuomioistuinten ihmisoikeusaktivismia tutkineet tietävät hyvin, että jonakin päivänä tämän tyyppisissä teemoissa tuomioistuinten ovi aukenee. Varsinkin kun ovi on jo raollaan, mistä muun muassa Urgenda-tapaus ja Irlannin ilmastotuomio meille kertoo.

Tokikaan jokainen tuomioistuimen kokoonpano ei ole Warren Court. Sen ei pidäkään olla. Jos olisi, oikeus menettäisi kykynsä ylläpitää yhteiskunnallista vakautta ja ennakoitavuutta. Se menettäisi tältä osin oman yhteiskunnallisen funktionsa. Jossain vaiheessa tulee kuitenkin aika, jolloin voimassa olevan oikeuden ja sen ideologisen perustan välinen railo muodostuu niin suureksi, että jonkin tuomioistuimen kokoonpanosta tulee juuri niissä yhteiskunnallisissa oloissa Warren Court.

Warren Courtin kenties klassisinta oikeustapausta Brown v. Board of Education edelsi lukuisia samanlaisia tapauksia, joissa mustat lapset taistelivat yhdenvertaisesta oikeudesta opetukseen ilman rotusegregaatiota. Oli sattumanvaraista, että Yhdysvaltain korkein oikeus löysi separate but equal -doktriinin perustuslainvastaisuuden juuri Linda Brownin kohdalla. Tuossa ajassa oli kuitenkin selvää, että jostakusta lapsesta oli tuleva hän, jonka kohdalla oikeustila muuttuu ja seperate but equal -doktriini, josta lainsäätäjä ei ollut valmis luopumaan, murtuu.

Jää nähtäväksi mikä on neljän portugalilaislapsen ja kahden portugalilaisnuoren ihmisoikeustuomioistuimeen jättämän valituksen kohtalo. Historiallista on jo valitus itsessään ja kuten esimerkiksi inuiittien 2000-luvun alussa tekemä ilmastovalitus, tämäkin valitus voi inspiroida kehitystä eteenpäin. Olennaista nimittäin strategisessa litigaatiossa ei ole ainoastaan yksittäinen oikeustapaus ja sen merkitys. Olennaista on ennemminkin liikkeen suunta. Ja se alkaa olla jo tiedossa.

On aika pysähtyä sen äärelle, että ilmastoraportit on luettu ja lapsikin jo tietää, että ilmastokriisin ratkomisella on kiire. Mutta muutosta ei ole tapahtunut merkittävästi. Joskus asiat ovat historiassa muuttuneet vasta kun tuomioistuin on käskenyt. Jollei tuomioistuimet uskalla toimia viimeisenä perälautana, mitä jää jäljelle?

Suomen osalta voidaan myös kysyä, kuinka uskottava on ihmisoikeusneuvostoon pyrkivä maa, joka ei uskalla tarttua aikamme polttavimpiin ihmisoikeuskysymyksiin? Vastaus voi olla erilainen aikalaisten ja historian silmissä.

Pauli Rautiainen
julkisoikeuden apulaisprofessori
Tampereen yliopisto