Kansalaisaloitteesta on vajaa 10 vuoden aikana tullut vakiintunut osa Suomen poliittista järjestelmää. Perustuslain 53 §:n 3 momentin mukaisesti vähintään viidelläkymmenellätuhannella äänioikeutetulla Suomen kansalaisella on oikeus tehdä eduskunnalle aloite lain säätämiseksi sen mukaan kuin lailla säädetään. Mahdollisuus kansalaisaloitteiden tekemiseen lisättiin perustuslakiin uudistuksessa, joka tuli voimaan 1.3.2012. Eduskunnalle on toimitettu tämän kirjoittamiseen mennessä yhteensä 39 kansalaisaloitetta. Lisäksi kansalaisaloite.fi-sivuston mukaan neljä kansalaisaloitetta on kerännyt tarvittavan allekirjoitusmäärän, jonka vuoksi ne tulevat pääsemään eduskunnan käsiteltäväksi.
Merkittävin osa tähän mennessä eduskunnalle toimitetuista aloitteista on ollut selväpiirteisesti joko kokonaisia lakiehdotuksia tai aloitteita tietynsisältöisen lain säätämiseksi. Viime viikolla 50.000 nimen rajan ylittäneet kansalaisaloitteet henkilötunnusuudistusta ja kansanäänestyksestä EU:n elpymispakettia koskien ovat luonteeltaan hieman poikkeuksellisia näihin aiempiin nähden. Läpikäyn niiden kautta seuraavassa, mitä valtiosääntöoikeudellisia rajoja kansalaisaloitemenettelyn käyttämiselle on ja miten nämä kaksi mainittua aloitetta liittyvät niihin.
Kansalaisaloitteen oikeudellisista edellytyksistä
Kansalaisaloitteelle on siis asetettu perustuslain 53 § 3 momentissa kolme muodollista edellytystä: 1) Aloitteella on oltava vähintään 50.000 allekirjoittajaa 2) Allekirjoittajien tulee olla äänioikeutettuja Suomen kansalaisia ja 3) Aloitteen on sisällettävä esitys lain säätämiseksi. Kahden ensimmäisen kriteerin täyttyminen aloitteissa on oikeudellisesti sinänsä suhteellisen yksinkertaisesti todennettavissa. Sen sijaan tulkinnanvaraisemmaksi on jätetty se, että mitä tarkalleen ottaen luettelon viimeinen kriteeri ”aloite lain säätämiseksi” tarkoittaa? Millaisia rajoitteita se mahdollisesti asettaa kansalaisaloitteelle?
Aloitteista tähän mennessä
Karkean tarkastelun pohjalta voidaan todeta, että noin puolet eduskunnan käsiteltäväksi saatetuista kansalaisaloitteista on ollut esityksiä konkreettiseksi lainmuutokseksi ja noin puolet on ollut aloitteita lainvalmisteluun ryhtymisestä tietyssä asiassa. Lisäksi kahdella aloitteella on esitetty tietyn lain kumoamista ja yhdellä kansanäänestyksen järjestämistä asiasta.
Kaksi tuoretta 50.000 nimen rajan ylittänyttä aloitetta ovat oikeudelliselta luonteeltaan hieman poikkeavia aiempiin eduskuntaan toimitettuihin aloitteisiin verrattuna.
1. Kansalaisaloitteessa ”Henkilötunnuksen uudistamisesta sukupuolineutraaliksi luovuttava” esitetään, että
”Hallitusohjelmaan kirjatusta tavoitteesta ”henkilötunnuksen sukupuolisidonnaisuudesta luovutaan osana henkilötunnuksen uudistamista valtiovarainministeriön selvityksen pohjalta” tulee luopua ja nykyinen järjestelmä säilyttää.”
Käytännössä siis aloitteessa esitetään, että eduskunta velvoittaisi hallitusta siihen, että hallitusohjelmaan kirjattua hanketta ei saa viedä eteenpäin. Esitys ei siis sisällä esitystä lain säätämiseksi, vaan esityksen velvoittaa olemaan valmistelematta lakia eduskunnan käsiteltäväksi.
2. Kansalaisaloitteessa ”Kansanäänestyksen järjestäminen EU:n elpymispaketista” esitetään, että
” Elpymispaketti on kansallisesta näkökulmasta hyvin merkittävä kokonaisuus, jonka taloudelliset ja yhteiskunnalliset vaikutukset edellyttävät kansan laajaa hyväksyntää. Tämän vuoksi kansalaisaloitteessa esitetään, että elpymispaketin käsittävästä kokonaisuudesta tulee järjestää kansanäänestys.”.
Aloitetta voidaan tulkita siten, että siinä esitetään, että eduskunta säätäisi asiaa koskevan lain neuvoa-antavasta kansanäänestyksestä tai velvoittaisi valtioneuvostoa sellaisen valmisteluun. Toisaalta aloitetta voitaisiin tulkita siten, että se ei sisällä lainsäädäntöaloitetta, vaan aloite kohdistuisi Suomen EU-päätöksenteon prosessiin, josta on säädetty perustuslaissa erikseen.
Läpikäyn seuraavassa tarkemmin, mitä valtiosääntöoikeudellisia rajoitteita näiden kahden aloitteen osalta saattaisi olla.
Kansalaisaloitteen kohde perustus lain esitöiden mukaan
Perustuslain 53 § 3 momentissa puhutaan nimenomaisesti ”aloitteesta lain säätämiseksi”. Lisäksi kansalaisaloitetta koskevissa perustuslain esitöissä todetaan, että aloiteoikeus kohdentuisi nimenomaisesti lainsäädäntöasioihin. Esitöissä on nimenomaisesti todettu, että ”muut eduskunnan toimivaltaan kuuluvat asiat jäisivät aloiteoikeuden ulkopuolelle.”
Hallituksen esityksessä lausuttiin kuitenkin, että tätä ei tulisi tulkita liian rajoittavana asiana:
”Tämä ei kuitenkaan asettaisi merkittäviä rajoituksia kansalaisten aloiteoikeudelle ottaen huomioon lainsäädännön alan laajuus. Aloite voisi koskea voimassa olevan lainsäädännön muuttamista tai kumoamista taikka kokonaan uuden lain säätämistä. Eduskunta voi säätää lain myös asiasta, josta nykyisin säädetään asetustasolla. Kansalaisaloite voisi kohdistua myös perustuslain muuttamiseen tai valtiollisen, neuvoa-antavan kansanäänestyksen järjestämistä koskevan lain säätämiseen perustuslain 53 §:n 1 momentin mukaisesti.”
Lähtökohtaisesti siis, kun kyse on asiasta, joka voidaan muotoilla lainsäädäntötoimeksi, voidaan asiasta tehdä kansalaisaloite. Esitöissä lausuttiin, että pykälänmuotoilu on tarkoitettu tulkittavaksi siten, että ilmaisu ”aloite lain säätämiseksi” tarkoittaa sekä konkreettista säädösehdotusta että aloitetta lainvalmistelutoimiin ryhtymisestä. Sinänsä siis pykälä on tarkoitettu tulkittavaksi laajasti.
Kansalaisaloitetta koskevan hallituksen esityksen perusteluissa lausuttiin kuitenkin myös aloiteoikeuden rajoista. Esitöissä todettiin, että
”Merkittävimpiä aloiteoikeuden ulkopuolelle jääviä asiaryhmiä olisivat kansainvälisten velvoitteiden hyväksyminen ja niiden irtisanomisen hyväksyminen sekä valtion talousarvioasiat. Aloiteoikeuden piiriin kuuluisivat kuitenkin myös sellaiset lainsäädäntöasiat, joilla on vaikutuksia valtion talousarvioon.”
Kansalaisaloite on siis tarkoitettu sinänsä tulkittavaksi laajasti, mutta kuitenkin aloitteen käytöllä on katsottu olevan myös rajoituksensa. Läpikäyn seuraavassa esimerkkejä aiemmasta perustuslakivaliokunnan tulkintakäytännöstä asiaa koskien.
Perustuslakivaliokunnan tulkintoja kansalaisaloitteen käyttöalasta
Lex Malmi-kansalaisaloitteella esitettiin säädettäväksi lakia Malmin lentopaikasta. Lailla olisi käytännössä määritelty Helsingin Malmilla oleva alue käytettäväksi lentopaikkana, mikä olisi peruuttanut aiemman valtioneuvoston piirissä tehdyn päätöksen. Perustuslakivaliokunta piti periaatteessa esitystä mahdollisena, mutta kritisoi aloitetta siitä, että sillä olisi pyritty muuttamaan toimeenpanovallan piirissä aiemmin tehtyjä päätöksiä. Valiokunta lausui lausunnossaan PeVL 41/2017 vp muun muassa, että:
”Kansalaisaloitelainsäädännön esitöissä kansalaisaloitteen on todettu voivan toimia kanavana avata kansalaiskeskustelua ja nostaa uusia kysymyksiä poliittisen keskustelun kohteeksi (ks. HE 46/2011 vp, s. 22 sekä PeVM 6/2011 vp, s. 2 ja PeVM 9/2010 vp, s. 9/II). Koska lainsäädännössä on perustuslakivaliokunnan mielestä yleisesti syytä pyrkiä johdonmukaisuuteen ja vakauteen (ks. PeVL 1/2017 vp, s. 2) ja kansalaisaloite koskee lainsäädäntöasioita, ei toimeenpanovallan käytössä tehtyjen päätösten muuttaminen kansalaisaloitteen keinoin sovi luontevasti kansalaisaloiteinstituution tarkoitukseen.”
Tämän pohjalta voidaan todeta, että sinänsä aloitteen sisältämä ehdotus oli oikeudellisesti mahdollinen. Perustuslakivaliokunta kritisoi kuitenkin aloitetta siksi, että valiokunta piti kansalaisaloitetta huonona keinona puuttua toimeenpanovallan puitteissa tehtyihin päätöksiin.
Kansalaisaloitteessa ”avioliiton säilyttämisestä aidosti tasa-arvoisena, miehen ja naisen välisenä liittona ja sukupuolineutraalin avioliittolain kumoamisesta” oli kyse esityksestä kumota eduskunnan aiemmin kansalaisaloitteen perusteella hyväksymä lainmuutos. Perustuslakivaliokunta lausui lausunnossaan (PeVL 1/2017 vp), että lähtökohtaisesti tällainen lain kumoamista koskeva kansalaisaloite ei sovi yhteen kansalaisaloitteen tarkoituksen kanssa:
”Perustuslakivaliokunnan mielestä vastikään eduskunnassa hyväksytyn lain muutosehdotuksen sisältävä kansalaisaloite ei hyvin sovi yhteen sen kansalaisaloitteen säätämisvaiheessa esitetyn tarkoituksen kanssa, että kansalaisaloitteella tuodaan uusia aiheita poliittiseen keskusteluun. Toisaalta lainsäätäjälle kuuluu harkintavaltaa muuttaa lainsäädäntöä kulloisenkin yhteiskuntakehityksen vaatimalla tavalla. Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota myös siihen, että eduskunnan valiokunnat voivat esimerkiksi hallituksen esitysten käsittelystä poiketen itsenäisesti päättää siitä, ryhtyvätkö ne käsittelemään kansalaisaloitetta ja miten sitä käsitellään”
Perustuslakivaliokunta piti kuitenkin siis kansalaisaloitteen käyttämistä lain kumoamisesitykseen sinänsä mahdollisena.
Kansalaisaloitteessa kansanäänestyksen järjestämiseksi Suomen jäsenyydestä euroalueessa esitettiin, että Suomessa tulisi järjestää kansanäänestys jäsenyydestä euroalueessa. Perustuslakivaliokunta arvioi mietintövaliokuntana asian oikeudellisia edellytyksiä. Perustuslakivaliokunta päätti olla laatimatta mietintöä asiasta. Pöytäkirjaansa (PeVP 103/2016 vp) se lausui asiasta mm., että
”—Kansalaisaloite voi kansalaisaloitelain mukaan koskea asiaa, joka kuuluu eduskunnan lainsäädäntövallan alaisuuteen. Eräs merkittävimmistä kansalaisaloiteoikeuden ulkopuolelle jäävistä asiaryhmistä on perustuslain muutosta koskevien perustelujen mukaan (HE 60/2010 vp, s. 40/I) kansainvälisten velvoitteiden hyväksyminen ja niiden irtisanomisen hyväksyminen. Perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan vaikuttaa ilmeiseltä, että nyt käsiteltävän kansalaisaloitteen merkitys kohdistuu huomattavilta osin Suomen kansainvälisiin velvoitteisiin joko EU:n jäsenenä tai EU:n jäsenvaltioiden kanssa tehtyjen, EMU-liitännäisten sopimusten sopimuspuolena. Suomen jäsenyydessä euroalueessa on valtiosääntöoikeudellisesti kysymys kansainvälisestä velvoitteesta.
— Vaikka kyseessä olisikin aloite lainvalmisteluun ryhtymisestä, perustuslakivaliokunnan mielestä kansalaisaloite ei tässä kansainvälisiin velvoitteisiin liittyvässä asiassa sisällä sellaista eduskunnan päätöksenteon pohjaksi kelpaava yksiselitteistä ehdotusta kansanäänestyksestä ja sen toimeenpanosta äänestysvaihtoehtoineen, joka voisi toimia perustana eduskunnan täysistuntokäsittelylle ilman perusteellista valtioneuvostossa tapahtuvaa valmistelua.”
Valiokunta oli valmis tulkitsemaan asiaa aloitteen tekijän kannalta sinänsä myönteisesti, mutta katsoi että kyse olisi ollut kansainvälisen velvoitteen hyväksymistä tai irtisanomisen hyväksymistä koskevasta asiasta, joten asia ei lähtökohtaisesti olisi käsiteltävissä kansalaisaloitteella.
Arviointia
Kansalaisaloitteen tarkoituksena on todettu olevan täydentää edustuksellista poliittista järjestelmää. Perustuslakivaliokunta totesi kansalaisaloitetta koskien perustuslain muuttamista koskevassa mietinnössään (PeVM 9/2010 vp), että kansalaisaloite tuo uuden
”kansalaisyhteiskunnan aktiivisuuteen nojaavan tavan saada lainsäädäntöasia vireille eduskunnassa. Kansalaisaloite voi toimia myös kanavana avata kansalaiskeskustelua ja nostaa uusia kysymyksiä poliittisen keskustelun kohteeksi.”
Pääsääntöisesti eduskunnan käsiteltäväksi tuodut kansalaisaloitteet ovatkin olleet esityksiä uuden lain säätämiseksi tai lainvalmisteluun ryhtymiseksi.
Eduskunta on käsitellyt nyt kahdesti kansalaisaloitteita lain kumoamiseksi. Sen sijaan eduskunta ei ole vielä saanut käsiteltäväkseen aiemmin esitystä siitä, että eduskunnan tulisi velvoittaa hallitus luopumaan hallitusohjelmaan kirjatun säädöshankkeen jatkovalmisteluksi. Pidän hieman epäselvänä, onko eduskunnalla oikeudellista mahdollisuutta kieltää valtioneuvostoa valmistelemasta sellaista asiaa, mitä hallitus ohjelmaansa on kirjannut. Ottaen huomioon, että perustuslaki ei oikeudellisesti rajoita, millaisia esityksiä hallitus saa eduskuntaan tuoda, on vaikea nähdä tapaa, jolla eduskunta voisi aloitteella oikeudellisesti sitovasti vaatia luopumaan aloitteen kohteena olevasta sääntelyhankkeesta. Eduskunta voi esittää poliittisen kannanoton siitä, ettei se aio viedä asiaa eteenpäin, jos asiaa koskeva esitys tuotaisiin eduskuntaan. Kuitenkin koska kyse ei ole perustuslain 53 § 3 momentin tarkoittamasta esityksestä lain säätämiseksi, voidaan pitää epäselvänä, millaisiin toimiin eduskunta voi ryhtyä henkilötunnusta koskevan kansalaisaloitteen johdosta.
EU:n elpymispakettia koskevassa kansalaisaloitteessa taas tulee pohdittavaksi, onko asiassa kyse perustuslain esitöissä tarkoitetusta kansainvälisen velvoitteen hyväksymisestä, joka olisi rajattu kansalaisaloitteen käyttöalan ulkopuolelle. Käsiteltäessä edellistä kansanäänestysaloitetta, totesi perustuslakivaliokunnan kuulemma professori Ojanen käsityksenään siitä, miten käsitettä kansainvälisestä velvoitteesta tulisi tulkita:
”Pidän selvänä, että perustuslainsäätäjä on sinänsä tarkoittanut rajata kansalaisaloitteen kohdentumisen sellaisiin asioihin, jotka eduskunnassa voidaan viime kädessä ratkaista nimenomaan lainsäädäntöpäätöksin ilman, että aloitteen kohteena olevan (lainsäädäntö)asian toteutuminen vaatisi viime kädessä minkään muun tahon myötävaikusta. Kuten edellä on kuitenkin jo todettu, euroalueen jäsenyydessä on kysymys juuri sellaisesta kansainvälisestä velvoitteesta, jossa eduskunnan ohella toimivaltaa on toimeenpanovallalla (hallitus ja tasavallan presidentti) kansallisella tasolla.”
Mikäli elpymispaketin kansallisessa hyväksymisessä on oikeudellisesti lopulta kyse eduskunnan osallistumisesta kansainvälisen asian (=EU-asian) päätöksentekoon 8 luvun mukaisella tavalla, on mielestäni epäselvää, että onko luonnehdittavissa perustuslain 53 § 3 momentin mukaiseksi lainsäädäntöasiaksi. Jos asian katsottaisiin olevan eduskunnan kansainvälisten asioiden toimivaltaa koskeva päätös, saattaisi se lähtökohtaisesti näin rajautua kansalaisaloitetta koskevan toimivallan ulkopuolelle. Eduskunta voisi mahdollisesti kuitenkin luonnehtia asian esitykseksi kansanäänestystä koskevan lain säätämiseksi, jolloin asia saattaisi kuitenkin olla käsiteltävissä normaalisti kansalaisaloitteena. Koska aloite kohdistuu konkreettiseen EU-päätöksenteon asiaan, jää kuitenkin mielestäni epäselväksi, miten asia tulisi tulkita, koska vastaavaa tulkintatilannetta ei suoraan kuitenkaan ole ollut käsillä aiemmin. EU-päätöksenteon toimivaltakysymyksistä on säädetty perustuslaissa erikseen, eikä kyse ole aina suoranaisesti lainsäädäntöasioista.
Lopuksi
Oikeudellisesti on mielestäni selvää, että lähtökohtaisesti kansalaisaloite on tarkoitettu käytettäväksi joko konkreettisen lakiehdotuksen tekemiseen tai aloitteen tekemiseen lain säätämiseksi. Perustuslain ja sen esitöiden mukaan kansalaisaloite on tarkoitettu lainsäädäntöaloitteiden käsittelyyn, jonka ulkopuolelle rajautuisivat eduskunnan muuhun kuin lainsäädäntötoimivaltaan kuuluvat asiat.
Aiemmasta perustuslakivaliokunnan kansalaisaloitteita koskevasta tulkintakäytännöstä voidaan todeta, että perustuslakivaliokunta on katsonut kansalaisaloitteen käytöllä olevan myös rajoja. Voidaan sinänsä todeta, että eduskunta on pitänyt kansalaisaloitetta lain kumoamiseksi mahdollisena. Yksittäisen toimeenpanovallan asian käsitteleminen ei ole ollut ehdottomasti mahdotonta, mutta perustuslakivaliokunta on kritisoinut tällaista kuitenkin. Perustuslakivaliokunta on taas pitänyt kansainvälisen velvoitteen kohtaloa koskevaa kansalaisaloitetta ongelmallisena. Tässä tekstissä käsitellyt aloitteet sisältävät mielestäni uudenlaisia tulkintatilanteita, jotka tulevat mahdollisesti tarkemmin pohdittavaksi tulevaisuudessa aloitteiden eduskuntakäsittelyssä.
Kansalaisaloite on vakiintunut viime vuosien aikana osaksi Suomen valtiollista päätöksentekojärjestelmää. Oikeudellisesti arvioituna on selvää, että aloitteita tulee voida tehdä sinänsä laaja-alaisesti erilaisista kysymyksistä. Tällä tekstillä haluan nostaa kuitenkin esiin pohdinnan siitä, että perustuslain 53 § 3 momentin kriteerin ”aloite lain säätämiseksi” voidaan tulkita sisältävän myös rajoituksen, että aloitteen tulisi sisältää jokin selkeä esitys uuden lain säätämiseksi. Toisin sanoen, mielestäni on mielenkiintoinen ja tarkemman pohtimisen arvoinen kysymys, että tulisiko kansalaisaloitteelta edellyttää selkeää aloitetta lain säätämiseksi, jotta se otetaan tarkempaan eduskuntakäsittelyyn, vai tulkitaanko oikeutta aloitteiden tekemiseen vapaammin.
Lopuksi on syytä todeta, että eduskunta voi lopulta ratkaista hyvin vapaasti itse, millainen käsittely kullekin aloitteelle annetaan. Eduskunta voi myös halutessaan luovia poliittisen ja oikeudellisen järjestelmän rajamaastossa, mikäli se haluaisi lausua jotain aloitteesta, vaikka asia sinänsä ei etenisikään oikeudellisten kysymysten vuoksi.
Lauri Koskentausta
oikeustieteen maisteri
Perustuslakiblogi 
Vastaa