Pääministeri Marinin hallituksen sotelinjaukset sote-uudistukseksi julkaistiin tänään. Hallituksen ministerityöryhmän linjaus on käynyt eduskuntaryhmien käsiteltävänä ja linjauksista on julkaistu pääkohdat sisältävä tiedote ja powerpoint-esitys. Eduskunnalle lakiesitys ollaan ilmeisesti antamassa joulukuun alussa.
Julkinen keskustelu esityksen tulevasta perustuslainmukaisuuden arvioimisesta on ehtinyt jo vähitellen alkaa. Tässä kirjoituksessa yritän luoda kuvaa lähtöasetelmista, mistä lähdetään liikkeelle, kun asia ”palaa” perustuslakivaliokunnan käsittelyyn parin vuoden tauon jälkeen. Tässä kirjoituksessa en mene tarkemmin esityksen yksityiskohtien valtiosääntöoikeudelliseen tarkasteluun, vaan keskityn tulevan sote-esityksen valtiosääntöoikeudellisen tarkastelukontekstin hahmotteluun.
Viisi arviointikertaa vuodesta 2015 eteenpäin
Kuluva vaalikausi on kolmas peräkkäinen vaalikausi, kun esitystä sote-uudistukseksi ollaan tuomassa eduskuntaan. Tätä aiemmin on käsitelty myös ns. paras-lainsäädäntöä koskevia esityksiä. Perustuslakivaliokunta on vuosina 2015–2019 antanut (laskutavasta hieman riippuen) viisi soteuudistusta koskevaa lausuntoa. Koska perustuslakivaliokunta ottaa lausuntojensa laatimisessa aina huomioon aiemman tulkintakäytäntönsä vastaavista oikeuskysymyksistä, voidaan tätä tulevaa soten valiokuntakäsittelyä ajatella jossain määrin aiempien perustuslakivaliokunnan lausuntojen jatkumona. Nämä viisi aiempaa lausuntoa ovat yhteensä 242 sivua eli sinänsä voidaan todeta, että valiokunta on ehtinyt tehdä merkittävän määrän linjanvetoja sote-uudistuksen raameiksi, ainakin siltä osin, miten asioita ei ole oikeudellisesti mahdollista tehdä.
Perustuslakivaliokunta pyrkii ratkaisutoiminnassaan lähtökohtaisesti yksimielisiin lausuntoihin. Nämä kaikki viisi lausuntoa ovat olleet yksimielisiä. Näiden lausuntojen laatiminen on myös vienyt aikaa. Tulevan valiokuntakäsittelyn kestoa on vaikea ennakoida, mutta aiempien lausuntojen laatimiseen kulunut aika antaa jotain vertailupohjaa:
Tästä voidaan todeta, että perustuslakivaliokunnan sotelausunnon laatiminen on pääosin ollut noin 2–3,5 kuukautta kestävä kestänyt työ.
Mitkä ovat olleet sote-uudistuksen keskeisiä valtiosääntöoikeudellisia kysymyksiä?
Vuosien varrella monissa puheenvuoroissa on pohdittu sitä, että miksi sote-uudistus on ylipäänsä niin vahvasti valtiosääntöoikeudellinen asia. Todella paljon pelkistäen voidaan sanoa, että kun luodaan järjestelmää, jonka tehtävänä on turvata useiden keskeisten perusoikeuksien toteutuminen, tulee huolehtia, että järjestelmä on rakennettu oikeudellisesti kestävälle pohjalle. Yhtenä keskeisimmistä näistä turvattavista oikeuksista voitaneen pitää perustuslain 19 §:n 3 momentissa julkiselle vallalle asetettua velvoitetta:
”Julkisen vallan on turvattava, sen mukaan kuin lailla tarkemmin säädetään, jokaiselle riittävät sosiaali- ja terveyspalvelut ja edistettävä väestön terveyttä. Julkisen vallan on myös tuettava perheen ja muiden lapsen huolenpidosta vastaavien mahdollisuuksia turvata lapsen hyvinvointi ja yksilöllinen kasvu.”
Sote-uudistuksella tulee turvata myös useiden muiden oikeuksien toteutuminen. Uudistuksen tulee perustuslain 6 §:n mukaisesti turvata palvelut yhdenvertaisesti kaikille suomalaisille. Toisaalta on kyse julkisen hallinnon järjestämisen perusteista. Perustuslain 121 §:n 1 momentissa säädetään, että Suomi jakautuu kuntiin, joiden hallinnon tulee perustua kunnan asukkaiden itsehallintoon. Toisaalta saman pykälän 4. momentissa säädetään, että ”Itsehallinnosta kuntia suuremmilla hallintoalueilla säädetään lailla.” Koska hyvinvointialueet (aiemmin tunnettu nimellä ”sote-maakunnat”) olisivat käytännössä ensimmäinen tällainen kuntia suurempi pysyvä hallintoalue, kuluu aikaa myös hyvinvointialueiden roolin valtiosääntöoikeudellisen arvioinnin tekemiseen, mitä on toki aloitettu jo aiemmissa lausunnoissa.
Perustuslakivaliokunnan on arvioitava lisäksi muutenkin esitystä suhteessa perustuslakiin, esimerkiksi omaisuudensuojan, elinkeinovapauden ja kansanvaltaisuuden kannalta. Lisäksi yksi keskeinen tarkastelun elementti on PL 124 §, joka asettaa rajat julkisen hallintotehtävän antamiseen muulle kuin viranomaiselle sekä sitoo merkittävän julkisen vallan käytön vain viranomaisille.
Perustuslakivaliokunnan tehtävänä on arvioida kokonaisuutta siitä näkökulmasta, että ovatko hallituksen esittämät lainsäädäntöratkaisut perustuslainmukaisia. Oikeudellisen arvioinnin keskiössä ovat siis erityisesti oikeus sosiaali- ja terveyspalveluihin, yhdenvertaisuus, päätöksenteon kansanvaltaisuus, kunnallinen itsehallinto ja aluejaotus sekä kysymys hallintotehtävän antamisesta muulle kuin viranomaiselle. Perustuslakivaliokunnan ns. ponsilausumat eli lausunnon ponsiosassa olevat kannanotot muutosvaatimuksista asian saattamiseksi perustuslainmukaiseksi, ovat koskeneet hyvin vaihtelevia kysymyksiä, esimerkiksi lausunnossa 75/2014 ponsikannanotoksi valiokunta nosti kysymyksen mallin kansanvaltaisuudesta ja lausunnossa 15/2018 kysymyksen mallin rahoitussääntelystä. Sotepalvelujen tuottamisen ja järjestämisen sääntelykokonaisuudessa on niin lukuisia oikeudellisia yksityiskohtia, että ennalta on hyvin vaikea sanoa tarkkaan, mitkä ovat mahdollisesti oikeudellisesti ongelmallisia asioita valiokunnassa.
Miten ”lähelle” perustuslainmukaisuutta on aiemmin päästy?
Mikäli perustuslakivaliokunta edellyttää lakiehdotukseen muutoksia, esittää se lausuntonsa ns. ponsiosassa kannanoton siitä, mitä muutoksia lakiehdotukseen tulee tehdä, jotta se voitaisiin käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä. Lisäksi valiokunta on välillä ottanut kantaa erikseen siihen, että laki ei ole säädettävissä ns. poikkeuslakina. Lisäksi valiokunta on välillä ottanut kantaa siihen, että se on edellyttänyt esityksen palauttamista uudelleenarvioitavaksi perustuslakivaliokuntaan vielä ennen ehdotuksen lopullista arviointia. Näillä tarkastelukulmilla viittä lausuntoa voidaan arvioida numeerisesti seuraavasti:
PeVL 67/2014
– Ei voida käsitellä poikkeuslakina-kannanotto
– Ponsikannanotossa 3 asiakokonaisuutta
PeVL 75/2014
– Ei voida käsitellä poikkeuslakina-kannanotto
– Ponsikannanotossa 4 asiakokonaisuutta
PeVL 26/2017
– Ei voida käsitellä poikkeuslakina-kannanotto
– Mietintöluonnos on saatettava uudelleen perustuslakivaliokunnan arvioitavaksi-edellytys
– Ponsikannanotossa 9 asiakokonaisuutta
PeVL 15/2018
– Mietintöluonnos on osittain saatettava uudelleen perustuslakivaliokunnan arvioitavaksi-edellytys
– Ponsikannanotossa 15 asiakokonaisuutta
PeVL 65/2018
– Ponsikannanotossa 16 asiakokonaisuutta
Tätä numeerista tarkastelutapaa voidaan pitää tosin hyvin viitteellisenä, koska huomautukset ovat olleet osin epäyhteismitallisia. Osa ponsihuomautuksista on ollut ns. juridisteknisempiä ja osa taas periaatteellisesti merkittävämpiä. On myös totta, että ponsihuomautusten määrän tarkastelun voisi perustellusti tehdä myös toisin, olen tulkinnut itse ponsia sillä perusteella, että missä olisi kyse ”samasta kokonaisuudesta”, vaikka olisi kyse eri pykäliin kohdistuvista huomautuksista ja laskenut em. luvut sen perusteella.
Yhtenä tarkastelun tasona voidaan todeta, että sinänsä on tultu lähemmäksi hyväksyttävissä olevaa esitystä, kun valiokunta ei ole kahdessa viimeisessä lausunnossa joutunut enää erikseen nimenomaisesti poissulkemaan poikkeuslain käyttömahdollisuutta, minkä voidaan tulkita tarkoittavan sitä, että asia olisi voitu todennäköisesti muokata valiokunnan mukaan tavallisena lakina säädettäväksi. Lisäksi voidaan todeta, että viime vaalikauden viimeisessä lausunnossa ei enää edellytetty asian palauttamista muutosten jälkeen perustuslakivaliokunnan käsiteltäväksi, mitä voidaan pitää sinänsä yhtenä merkkinä, että valiokunta piti kokonaisuutta vähemmän ongelmallisena kuin kahden aiemman lausunnon kohdalla.
Tämän tarkastelun pohjalta voidaan lähinnä todeta, että viimeisissä lausunnoissa ongelmat olivat periaatteellisesti jossain määrin pienempiä kuin aiemmissa lausunnoissa, koska poikkeuslakikysymykseen ei tarvinnut ottaa enää kantaa tai vaatia asiaa palautettavaksi enää valiokunnalle. Mutta sinänsä tästä tarkastelukulmasta ei voida ottaa kantaa siihen, kuinka ”lähellä” tai ”kaukana” esityksen perustuslainmukaisuutta on oltu.
Mitä voidaan tässä vaiheessa ennustaa tästä soten PeV-käsittelystä?
Aiemmat viisi sote-lausuntoa osaltaan luovat kehikkoa, jonka puitteissa PeV tulee käsittelemään asiaa. Valiokunnan lausuntokäytäntöä on jälleen enemmän käytössä, kuin asian edellisellä tarkastelukierroksella viime vaalikaudella, mikä on antanut varmasti valmistelulle paremman selkänojan sen arvioimiseen, mitä ratkaisuja on valtiosääntöoikeudellisesti mahdollista tehdä. Tämä on voinut mahdollistaa esitystä koskevien perusratkaisujen kirjoittamista siten, että tiettyjä aiemmin ongelmalliseksi katsottuja ratkaisutapoja on voitu välttää.
Marinin hallituksen esitysluonnoksesta käydyllä lausuntokierroksella annettiin todennäköisesti suomenennätys-määrä lausuntoja. Pääosin oikeudellisesti painottuneita näistä olivat ainakin valtioneuvoston oikeuskanslerin, eduskunnan oikeusasiamiehen ja korkeimman hallinto-oikeuden lausunnot. Kyseisissä lausunnoissa on tarkasteltu useita eri teemoja, kuten esimerkiksi:
- oikeussuojakeinoja koskeva sääntely
- aikaisempien hankintasopimusten mitättömyys
- julkisen hallintotehtävän antaminen yksityiselle
- yksityisyyden ja henkilötietojen suoja
- Uudenmaan erillisratkaisua koskevat säädökset
Nyt kerrotun mukaan lausuntokierroksen jälkeen esityskokonaisuutta on muokattu, mutta varsinaista päivitettyä HE-luonnosta ei ole julkaistu. Tässä vaiheessa on siksi vaikea ennustaa tarkemmin tulevaa PeV-käsittelyä.
Lopuksi
Perustuslakivaliokunta lähtee jälleen arvioinnissaan normaalilla tarkastelutavalla, jossa hallituksen esitystä katsotaan kokonaisuutena ja verrataan valiokunnan aiempiin linjauksiin. Lisäksi valiokunnan voi olla tarpeen ottaa kantaa sellaisiin kysymyksiin, joihin se ei ole vielä joutunut ottamaan kantaa. Yleistäen voidaan sanoa, että mitä enemmän aiempaa lausuntokäytäntöä tietystä oikeuskysymyksestä on, sitä paremmin perustuslakivaliokunnan tulkintaa on voitu ennakoida valmistelussa ja sitä todennäköisemmin esitys katsotaan perustuslainmukaiseksi. Kuitenkin jokainen yksityiskohta lopullisesta esityksestä on katsottava läpi, ennen kuin johtopäätöksiä voidaan tehdä.
Yksi käsittelyä todennäköisesti helpottava tekijä on hyvinvointialueiden toimialan kaventaminen viime kaudella käsittelyssä olleisiin maakuntiin nähden, kun nyt toimialaan kuuluvat vain sote- ja pelastustoimi. Esityksen oikeudellinen tarkastelutilanne on näin yksinkertaisempi, mutta toisaalta muuttunut kokonaisuus saattaa tuoda myös uusia oikeudellisia kysymyksiä perustuslakivaliokunnan ratkaistavaksi. Tietyt aiemmat ongelmat ovat todennäköisesti poistuneet, mutta vasta lopullisen esityksen valiokunta-arvioinnissa nähdään, onko jotain uusia ongelmia tullut tilalle.
Perustuslakivaliokunta tekee ensi keväänä aikanaan harkinnan, onko esitys sellaisenaan säädettävissä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä (eli onko esitys perustuslainmukainen) vai edellyttääkö valiokunta muutoksia esitykseen. Tässä vaiheessa voidaan esittää alustavia arvioita esityksen eri elementtien perustuslainmukaisuudesta. Keväällä nähdään se, onko esitys vietävissä sosiaali- ja terveysvaliokunnan muutoksilla läpi hallituksen tavoittelemassa aikataulussa vai edellyttääkö asia jatkovalmistelua ja jatkokäsittelyä perustuslakivaliokunnassa.
Lauri Koskentausta
oikeustieteen maisteri
Perustuslakiblogi 
Vastaa