Perustuslakivaliokunta antoi torstaina kaksi hyvin kriittistä lausuntoa tartuntatautilain muutoksista. Valiokunta katsoi valtion rajat ylittävän liikkumisen koronatestausta koskeneen hallituksen esityksen ja ravintolarajoituksien jatkamista koskeneen hallituksen esityksen covid-19 taudin leviämisen torjuntaan tavoitteet hyväksyttäviksi. Paljoa muuta hyvää valiokunta ei sitten näissä hallituksen esityksissä nähnytkään.
Valiokunnan lausuntojen johdosta molempien esitysten pykälät kirjoitetaan nyt lähes kokonaan uudestaan. Rajat ylittävää liikkumista koskevan esityksen osalta tämä tapahtuu valtioneuvostossa ja ravintolarajoituksia koskevan esityksen osalta eduskunnan sosiaali- ja terveysvaliokunnassa.
Käsittelen tässä kirjoituksessa näitä hallituksen esityksiä. En mene kuitenkaan yksityiskohtiin. Pohdin sen sijaan yleisemmällä tasolla, mistä tartuntatautilain muutosesitysten perustuslakikontrolliin törmäämisessä on oikeastaan kysymys. Kirjoituksen lopussa käsittelen myös tartuntatautilain kehittämiseen liittyviä yleisiä kysymyksiä.
Hallituksen esitys laeiksi tartuntatautilain ja liikenteen palveluista annetun lain väliaikaisesta muuttamisesta (rajatestaus)
Hallitus ehdotti tartuntatautilakiin lisättäväksi säännökset Suomeen saapuvien velvollisuudesta esittää todistus negatiivisesta covid-19-testituloksesta. Esityksessä yritettiin samalla saumata todistuksen esittämisvelvollisuus tartuntatautilain testaus- ja karanteenisääntelyyn ja asettaa liikennepalveluiden tarjoajille erilaisia velvoitteita.
Liikenne- ja viestintäministeriössä valmisteltu hallituksen esitys laeiksi tartuntatautilain ja liikenteen palveluista annetun lain väliaikaisesta muuttamisesta (HE 137/2020 vp) on kenties epäonnistunein hallituksen esitys vuosikymmeniin. Sen kohdalla meni kaikki pieleen. Lopulta perustuslakivaliokunta pysäytti sen eduskuntakäsittelyn torstaina tällä historiallisella ponsilausumallaan:
”Perustuslakivaliokunta esittää, että lakiehdotuksia ei voida käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.”
Perustuslakivaliokunnan valtiosääntöoikeudellisia huomautuksia voi laittaa janalle, jonka toisessa päässä on mietintövaliokunnalle esitetty kevyt pohdiskelu ilman ponsihuomautuksia ja toisessa päässä nyt nähdyllä tavalla muotoiltu kova ponsi, joka tarkoittaa, että hallituksen esitys on kokonaisuudessaan ja niin merkittävällä tavalla vastoin perustuslakia, että sitä ei voida korjata eduskuntakäsittelyn aikana. Perustuslain 42.2 §:n mukaisesti puhemies ei saa ottaa tällä tavoin perustuslainvastaista esitystä täysistuntokäsittelyyn, vaikka mietintövaliokunta antaisikin siitä mietinnön. Hallituksen esitys siis totisesti törmäsi nyt perustuslakiin.
Torstaisen lausunnon tyrmäysvoimasta kertoo se, että perustuslakivaliokunta ei esimerkiksi pääministeri Juha Sipilän hallituksen kaudella antanut yhtään näin totaalisen tyrmäävää lausuntoa. Jopa Sipilän hallituksen ensimmäinen valinnanvapauslainsäädäntöesitys sai perustuslakivaliokunnalta aavistuksen vähemmän kriittisen lausunnon.
Vaikuttaakin ilmeiseltä, että monet ongelmat, jotka vielä hetki sitten liitettiin julkisessa keskustelussa nimenomaan Sipilän hallituksen, kertovatkin lainvalmistelukulttuurimme ja siihen liittyvän hallinnollis-poliittisen kulttuurimme systeemis-rakenteellisista ongelmista. Tämä näkyi keväälläkin mm. hallituksen kompastellessa lainsäädäntöteknisesti valmiuslain käyttöönotto- ja soveltamisasetusten kanssa.
Katsahdetaan perustuslakivaliokunnan lausuntoon tarkemmin. Valiokunta totesi tartuntatautilain ja liikenteen palveluista annetun lain muuttamista koskeneen esityksen sisällöstä:
”Ehdotus – – on perustuslakivaliokunnan mielestä vielä niin keskeneräinen ja siihen sisältyy perusoikeusnäkökulmasta sellaisia puutteita, ettei se tarjoa perustaa asian käsittelylle eduskunnassa. – – [L]akiehdotusten saattaminen perustuslainmukaisiksi ja näin tavallisen lain säätämisjärjestyksessä hyväksyttäviksi edellyttää sääntelyn perusrakenteiden kannalta olennaisia muutoksia sekä mahdollisesti lukuisia muutoksia sääntelyn yksityiskohtiin. – – Perustuslakivaliokunnan mielestä sääntelylle on esitetty hyväksyttäviä perusteita ja valiokunta pitää sinänsä mahdollisena säätää Suomeen saapuvia henkilöitä koskevista vaatimuksista, joilla pyritään estämään koronaviruksen leviämistä Suomeen ulkomailta tulevien henkilöiden mukana. Tällaisen sääntelyn on kuitenkin täytettävä perusoikeuksien yleiset ja mahdolliset perusoikeuskohtaiset erityiset rajoitusedellytykset sekä muutoinkin oltava perustuslain mukaista. Perustuslakivaliokunnan mielestä on selvää, että – – lakiehdotuksen saattaminen perustuslainmukaiseksi edellyttää varsin laajaa jatkovalmistelua, jossa on seikkaperäisesti ja asianmukaisin vaikutusarvioin tarkasteltava ja säänneltävä ehdotettuja maahantuloon kohdistuvia rajoitustoimenpiteitä sekä aineellisesti että menettelyllisesti. Valiokunnan mielestä on edelleen selvää, että jatkovalmistelua ei ole mahdollista tehdä mietintövaliokunnassa.”
Lausunnossaan valiokunta toi esiin, ettei esityksestä käynyt kunnolla ilmi keihin se kohdistuu. Siitä ei myöskään käynyt kunnolla ilmi, millainen toimivalta millekin viranomaiselle annetaan. Siltä osin kuin esityksessä annettiin toimivaltaa THL:lle kysymys oli sellaisen toimivallan antamisesta, joka ei sovellu THL:n kaltaiselle asiantuntijalaitokselle. Viranomaisten toimivaltuudet jäivät myös niiden epämääräisyyden ohella liian avoimiksi. Esityksessä ehdotettujen uusien pykälien suhde tartuntatautilaissa jo oleviin pykäliin (kuten karanteenia koskevaan 60 §:ään) jäi hahmottomaksi ja lukuisia ongelmia sisältäväksi siten, ettei esitys istunut millään muotoa tartuntatautilain systematiikkaan eikä oikein käsitteistöönkään. Totesipa valiokunta jopa, ettei esityksestä käy selvästi ilmi edes se, mitä seurauksia vaaditun covid-19 todistuksen puuttumisella on.
Valtiosääntöoikeudellisia ja lakiteknisiä ongelmia oli niin paljon, että osoitettuaan näitä lähes jokaisesta säädöstekstin lauseesta, valiokunta vielä huomautti, ettei se ole käsitellyt kuin esimerkinomaisesti murto-osan niistä ongelmista, joita hallituksen esitykseen liittyy.
Esityksen ykstyiskohdista keskustelu on siis tässä kohtaa tarpeetonta. Olennaisempi kysymys onkin se, kuinka näin täydellisen epäonnistunut hallituksen esitys on voitu valmistella ja tuoda eduskuntaan. Tämä on se kysymys, johon politiikantoimittajien ja lainsäädäntötutkijoiden olisi syytä etsiä vastausta.
Liittyykö epäonnistuminen siihen, että tartuntatautilain muutos on valmisteltu liikenne- ja viestintäministeriössä, joka ei ole – eikä sen tarvitsekaan olla – tartuntatautilainsäädännön asiantuntija? Tässä saattaa olla vinha perä, mutta koko totuus se ei liene.
Tutustuminen esityksestä valmisteluvaiheessa hankittuihin lausuntoihin kertoo, kuinka esimerkiksi oikeusministeriön kriittinen lausunto (joka on sinällään annettu hyvin erinäköistä hallituksen esityksen luonnosta koskien) lain sisällöstä on pitkälti sivuutettu. Jo nopealla vilkaisulla esityksen valmistelun aikoina syntyneisiin julkisiin asiakirjoihin ja julkiseen keskusteluun käy selväksi, että lainvalmistelijoiden tiedossa on kyllä ollut, että he ajavat kovaa vauhtia päin seinää. Siitä huolimatta valmistelussa on edetty kohti eduskuntaan nyt annettua hallituksen esitystä. Miksi?
Valtioneuvoston lainvalmistelukäytänteisiin sisältyy useita mekanismeja, joiden olisi pitänyt käynnistää valmisteluprosessin edetessä kohti havaittuja ongelmia hätäjarrutus ja ehkäistä seinään törmääminen. Vanhoina hyvinä aikoina esimerkiksi oikeusministeriön lainvalmisteluosaston johdosta ”hallituksen omat perustuslakiasiantuntijat” olisivat antaneet liikenne- ja viestintäministeriölle oma-aloitteista tukiopetusta, jota olisi kuunneltu korvat höröllä ja puna kasvoilla.
Oikeusministeriön johto kuitenkin purki notkean governancen edistämisen hengessä joitain vuosia sitten ministeriönsä lainvalmisteluosaston ja käytännössä samalla myös tämän lakien laadunvarmistusmekanismin siinä muodossa, jollaisena se oli noina vanhoina hyvinä aikoina toiminut. Notkean hallinnon kehittäjät hurrasivat. Osa lakiasiantuntijoista varoitteli seurauksista.
On myös syytä kysyä, miten tämä esitys pääsi läpi oikeuskanslerinviraston ns. listatarkastuksesta, jossa ennen hallituksen esityksen tuomista valtioneuvoston yleisistuntoon tarkastellaan muun ohessa läpi esityksen perustuslainmukaisuutta. Listatarkastus on keskeinen osa sitä perustuslain 112 §:ssä määriteltyä prosessia, jossa oikeuskanslerin on harkittava tuleeko hänen esittää valtioneuvostolle perusteltu huomautus sen toiminnan lainmukaisuudesta taikka tuon huomautuksen tultua sivuutetuksi merkityttää kannanottonsa valtioneuvoston pöytäkirjaan ja tarvittaessa ryhtyä muihin toimenpiteisiin.
Tämän esityksen kohdalla ollaan niillä rajoilla, että oikeuskanslerin olisi tullut pysäyttää esityksen eteneminen eduskuntaa. Samalla on kuitenkin sanottava, että pysäyttämiskynnyksen pitääkin olla korkealla. Kun perustuslain tulkintavalta kuuluu suomalaisessa järjestelmässä eduskunnan perustuslakivaliokunnalle, on tärkeää, että myös ongelmalliseksi katsottavat esitykset etenevät perustuslakivaliokunnan arvioitavaksi. Vain aivan ilmiselvästi ja ilman vähäisintäkään epäilystä perustuslainvastaiset esitykset voidaan pysäyttää listatarkastukseen. Nähdäkseni kuitenkin tämän esityksen kohdalla oikeuskanslerin olisi pitänyt kiinnittää pontevammin huomio sen kelvottomuuteen – siinä määrin ilmiselvistä, merkittävistä ja lukuisista ongelmista on nyt ollut kyse. Jotain teemasta kertoo oikeuskansleri Tuomas Pöystin twiitti perustuslakivaliokunnan tyrmäävän lausunnon jälkeen:
”Minä toki vastaan siitä, onko PL 112 § soveltamiskynnys oikea [tämän hallituksen] esityksen osalta ja sitä välillä joutuu miettimään mutta tähän astiset ratkaisuni olen tehnyt. PeV:n käytäntö määrittää tätäkin osaltaan, samoin oikeuskirjallisuus.”
Vain tiukalla poliittisella tahdolla ja siihen liitetyllä poliittisella ohjauksella on kyky ohittaa kaikki valtioneuvoston sisäiset hätäjarrutusmekanismit. Siitä on mitä ilmeisimminkin ollut asiassa kysymys. Eduskunnassa hallituksen esitys ei kuitenkaan siis viihtynyt pitkään ennen kuin perustuslakivaliokunta lähetti sen uudelleen valtioneuvostossa valmisteltavaksi todeten lausunnossaan:
”Perustuslakivaliokunnan mielestä – – [hallituksen] esitys on valmisteltava valtioneuvostossa uudelleen hyvän lainvalmistelutavan mukaisesti.”
Hyvän lainvalmistelutavan noudattamisen painottaminen valiokunnan lausunnossa kertoo siitä, että esitys ei ollut vain sisällöllisesti ja lakiteknisesti puutteellinen vaan niiden ohella myös esitystä ympäröivän lainvalmistelukulttuurin osalta täysin kelvoton. Katsotaan seuraavaksi erästä yksityiskohtaa tältä puolelta eli esityksen vireille saattamisen tapaa.
Esitys annettiin eduskunnalle valtioneuvoston yleisistunnossa 1.10.2020. Esitys oli lähetekeskustelussa tiistaina 6.10.2020, jolloin se lähetettiin valiokuntiin. Tähän saakka asia etenee kuten pitääkin – lukuun ottamatta toki sitä jo edellä käsiteltyä seikkaa, että näin paljon sisällöllisiä ja lakiteknisiä ongelmia sisältävän esityksen ei tässä muodossaan olisi oikeastaan pitänyt edetä edes yleisistuntoon saakka.
Sitten alkavat omituiset tapahtumat. Liikenne- ja viestintäministeriö toimitti torstaina 8.10.2020 eduskunnalle sähköpostilla muistion, jossa merkittävä osa esityksen säännöksistä kirjoitettiin kokonaan uudestaan. Kysymys ei ollut vastineesta tai mistään muustakaan eduskunnan valtioneuvostolta pyytämästä selvityksestä vaan sen sijaan valtioneuvoston omasta aloitteestaan laatimasta muistiosta. Tuossa muistiossa tehtiin hallituksen esityksen sisältämiin pykäliin lukuisia merkittäviä muutoksia. Muistio sisälsi lyhyet perustelut muutosehdotuksiin, mutta nuo perustelut eivät kuitenkaan täytä millään muotoa lakiehdotuksen perusteluille asetettavia laatuvaatimuksia.
Perustuslaki ei tunne tällaista asian vireille saattamisen tapaa, sillä perustuslain esitöissä on yleisesti torjuttu käytäntö, jonka mukaan hallitus, tai yleensä esittelevä ministeriö, tekee suoraan muutosehdotuksia asiaa käsittelevälle valiokunnalle. Tämä johtuu siitä, että tällainen vireille saattamisen tapa ohittaa valtioneuvoston sisäiset kontrollimekanismit kuten oikeuskanslerin listatarkastuksen, tapahtuu julkisuudelta piilossa estäen asiaa koskevan yhteiskunnallisen keskustelun ja sivuuttaa kansanedustajien mahdollisuuden käydä asiasta poliittista valtiopäiväkeskustelua lähetekeskustelun yhteydessä. Tällainen vireille saattamisen tapa ei yksinkertaisesti istu demokraattiseen yhteiskuntaan.
Valtiopäiväkäytännössä mietintövaliokunnat toki tekevät tavanomaisesti muutoksia hallituksen esitykseen yhteistyössä ministeriöiden kanssa ja muutosehdotuksia toimitetaan eduskuntaan pykäliä valiokunnissa hiottaessa vastinein. Niinpä vastinemenettelyn ja täydentävän hallituksen esityksen antamisen raja on osin veteen piirretty viiva. Nyt käsillä olevassa tapauksen kohdalla ei ole kuitenkaan löydettävissä mitään sellaista perustetta, joka oikeuttaisi tapahtuneen menettelyn. Huomio kiinnittyy vieläpä siihen, että liikenne- ja viestintäministeriön muistio on toimitettu eduskunnalle sellaisena päivänä, jolloin valtioneuvostolla on ollut yleisistunto, jossa olisi voitu antaa perustuslain tuntemalla tavalla pykälämuutokset sisältävä täydentävä hallituksen esitys.
Ministeriön valmistelevat virkamiehet ja ministeriötä johtava ministeri vastaavat viime kädessä virkavastuulla, että valtiopäiväasiat saatetaan eduskunnassa vireille perustuslain ja muun lainsäädännön mukaisia menettelyjä käyttäen. Perustuslakivaliokunta joutui kiinnittämään tähän huomiota Sipilän hallituksen sote-uudistuksen yhteydessä (PeVL 65/2018 vp) ja tältäkin osin valtioneuvoston tämänhetkinen toimintakulttuuri muistuttaa Sipilän hallituksen sote-uudistuksen yhteydessä nähtyä toimintakulttuuria.
Mikä kummallisinta tässä liikenne- ja viestintäministeriön eduskunnalle lähettämässä muistiossa on se, että muistion muutokset tekivät esityksestä sisällöllisesti vielä huonomman. Tämä käy havainnollisesti ilmi perustuslakivaliokunnan lausunnon tästä kohdasta:
”Ainoa lakiehdotuksesta ilmi käyvä seuraus todistuksen puuttumisesta on 16 a §:n 4 momentin säännös, jonka mukaan tällainen henkilö voidaan määrätä 15 tai 16 §:n perusteella covid-19-tartunnan osoittavaan testiin ja 60 §:n nojalla karanteeniin. Tämä momentti ehdotetaan kuitenkin poistettavaksi liikenne- ja viestintäministeriön 8.10.2020 päivätyssä muistiossa, joten todistuksen puuttumisen vaikutukset jäisivät kokonaan säätämättä lain tasolla.”
Mitä ihmettä tässä on oikein päässyt tapahtumaan? Mikä on se mekanismi, joka on mahdollistanut tapahtumat? Mitä aiomme tehdä, jotta vastaavaa ei enää pääse tapahtumaan? Näihin kysymyksiin vastausta etsittäessä on mielestäni hyvä kiinnittää huomio siihen, että monet asiat tuntuvat oikeastaan tutuilta Sipilän hallituksen sote-uudistuksen ajoilta.
Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi tartuntatautilain väliaikaisesta muuttamisesta (ravintolarajoitukset)
Ravitsemisliikkeiden toimintaa rajoitetaan parhaillaan tartuntatautilain väliaikaisten säännösten ja niiden nojalla annettujen valtioneuvoston asetusten mukaisesti 31.10.2020 saakka.
Tämän ravintolarajoituslainsäädännön säätäminen oli keväällä soppa, josta olen kirjoittanut perustuslakiblogissa jo aiemmin. Keväällähän perustuslakivaliokunta tyrmäsi hallituksen ajatuksen säätää rajoituksista perustuslain 23 §:n mukaisena poikkeusolosääntelynä. Valiokunta laittoi tuolloin hallituksen esityksen tyystin uusiksi velvoittamalla sosiaali- ja terveysvaliokunnan kirjoittamaan pykälät ns. normaaliolojen lainsäädäntönä. Perustuslakivaliokunta velvoitti muokkaamaan sääntelyä samalla sellaiseksi, että rajoitukset ovat vain niin laajoja kuin kulloinkin on välttämätöntä. Sosiaali- ja terveysvaliokunta ei kuitenkaan noudattanut perustuslakivaliokunnan vaatimuksia vaan rakensi mietinnössään tartuntautilakiin perusoikeuksien rajoitusedellytysopin kannalta kestämättömän ns. käänteisen välttämättömyysedellytyksen ”jolleivat rajoitukset ole välttämättömiä koko maassa” -rakenteella. Perustuslakivaliokunnan lausunnon yli kävely mietintövaliokunnassa vieläpä tavalla, joka sotkee perusoikeuksien yleiset opit, ei ole vähäinen asia. Jotain kummallista on tässäkin kohtaa täytynyt tapahtua. Kuinka kova onkaan ollut se poliittinen ja aikatauluun liittyvä paine, joka on aiheuttanut tapahtuneen?
Kun näin nyt kuitenkin tapahtui, oikeuskansleri puki lakia vahvistettaessa päähänsä erittäin harvoin nähdyllä tavalla perustuslain hänelle suoman tasavallan presidentin oikeudellisen neuvonantajan hatun ja saneli presidentin esittelyn pöytäkirjaan, että laki voidaan vahvistaa vain, jos sitä tulkitaan lakia sovellettaessa vastoin lain sosiaali- ja terveysvaliokunnassa saamaa sanamuotoa (eli contra legem) perustuslakivaliokunnan lausuntoon tukeutuen.
Mitä olisi tapahtunut, jos oikeuskansleri ei olisi sanellut lausumaa? Olisiko presidentti sanellut sen itse pöytäkirjaan? Se olisi luonut presidentin ja valtioneuvoston välille institutionaalisen jännitteen, jonka syntyminen vältettiin, kun toimijana oli oikeuskansleri ja toiminnan tyylilajina hillityn ponteva (mutta mediankin lähes tyystin sivuuttama) istuntotapahtuma. Olisiko presidentti voinut jopa olla vahvistamatta lakia? Käsillä olleessa aikatauluraamissa vastaus on: tokkopa.
Pysähdytään vielä hetkeksi kertaamaan: keväällä eduskunnassa mietintövaliokunta siis irtaantui perustuslakivaliokunnan kannasta siten, että lakia vahvistettaessa jouduttiin toteamaan, että lakia sovellettaessa on irtaannuttava lain sanamuodosta. Tämän jälkeen olemme nähneet ravintolarajoituksia koskeneita valtioneuvoston asetuksia, joiden kohdalla on kysyttävä, millainen on oikeastaan se välttämättömyysedellytystä koskeva oikeusnormi, jota vasten asetuksenantovaltuuden käyttöä on tullut arvioida. Kysymys kertoo, kuinka voimassa oleva ravintolarajoituslainsäädäntö on valtiosääntöoikeudellisesti kaikkea muuta kuin tyydyttävä.
Jättäkäämme kuitenkin voimassa olevaa oikeutta koskevan sotkun käsittely tähän. Hallitus toi nyt syksyllä eduskuntaan esityksen, jossa ehdotetaan, että mainittujen tartuntatautilain säännösten voimassaoloa jatkettaisiin 28.2.2021 saakka. On kiinnostavaa, ettei esitystä tuotu eduskuntaan vain soveltamisajan pidennyksenä, sillä esitys rakentuu liki identtiselle sääntelylle voimassa olevien ravintolarajoituspykälien kanssa. Ikään kuin hallitus haluaisi pykälätekstit kokonaisuudessaan esitykseensä auki kirjoittaen eksplisiittisesti osoittaa, että se todella haluaa säätää lain siinä muodossa, jonka laki sai sosiaali- ja terveysvaliokunnassa.
Joka tapauksessa valtioneuvosto toi eduskuntaan pykälät sellaisina, joista oli lakia vahvistettaessa todettu, että niitä tulee tulkita vastoin niiden sanamuotoa. Hallituksen esityksessä ei perustella asiaa millään tavalla – ollaan kuin keväistä presidentin esittelyn istuntotapahtumaa ei olisi koskaan tapahtunut. Ikään kuin valtioneuvosto ei olisi ymmärtänyt mitä keväällä tapahtui?
Tässäkin kohtaa pitää kysyä, miten tällainen esitys on voinut tulla eduskuntaan. Miten pykälät, jotka eivät keväällä läpäisseet kunnialla oikeuskanslerin arviointia presidentin esittelyssä, läpäisivät sen nyt syksyllä listatarkastuksen yhteydessä? Ajatteltiinko, että tarkoitus on jatkaa edelleen pykälien contra legem -tulkintaa? Jotain kummallista on tässäkin kohtaa täytynyt tapahtua.
Tokkopa kenellekään saattoi tulla yllätyksenä, että esitystä nyt käsitellessään perustuslakivaliokunta kiinnitti huomion siihen, että ravintolarajoituspykälät eivät olleet valiokunnan keväisen lausunnon mukaisia. Perustuslakivaliokunta velvoitti lausunnossaan sosiaali- ja terveysvaliokunnan purkamaan käänteisen rajoitusedellytyksen:
”Nykyinen ja ehdotettu 58 a §:n kirjoittamistapa asettaa toissijaiseksi ja sen perusteella annettujen asetusten osalta noudatettu käytäntö sivuuttaa rajoitusten alueellisesti eriytetyn soveltamisen, mikä on ongelmallista perusoikeusrajoitusten oikeasuhtaisuuden kannalta. Ehdotetun 58 a §:n 1 momentin mukaan jolleivät rajoitukset ole välttämättömiä koko maassa tartuntataudin leviämisen estämiseksi, valtioneuvoston asetuksella annetaan tarkemmat säännökset alueista, joilla kutakin velvoitetta ja rajoitusta sovelletaan. Säännöksestä tulee poistaa perustuslakivaliokunnan edellyttämään nähden käänteinen säännös.”
Samalla perustuslakivaliokunta kiinnitti huomion siihen, että ehdotettu sääntely oli muutoinkin liian tylppää ja tartuntatautilain systematiikkaan huonosti istuvaa. Valiokunta katsoi, että sosiaali- ja terveysvaliokunnan oli kirjoitettava sääntely jälleen uudestaan:
”Ehdotetun 58 a §:n 2 momenttiin tulee säätää perussäännökset siitä, millä edellytyksillä ravitsemisliikkeen on lyhennettävä aukiolo- ja anniskeluaikaa. Sama koskee 3 momentin sääntelyä ravitsemisliikkeen asiakasmääristä. Säännöksiin tulee lisäksi lisätä laintasoinen perussäännös siitä, että rajoitusten on oltava välttämättömiä yleisvaarallisen tartuntataudin leviämisen estämiseksi tietyllä alueella. Rajoitustoimenpiteistä on säädettävä myös erityyppisten ravitsemisliikkeiden osalta eriytetysti siten, että rajoitukset ovat välttämättömiä juuri niissä yleisvaarallisen tartuntataudin leviämisen estämiseksi. Sääntelyä voidaan täydentää 58 a §:ään laadittavien perussäännösten puitteissa asetuksenantovaltuudella, jolla osoitetaan valtioneuvostolle valtuus tarkempien säännösten antamiseen rajoitusten alueellisesta soveltamisalasta, rajoitusten kohteena olevien ravitsemisliikkeiden määrittelystä, aukioloajoista ja esimerkiksi asiakaspaikkojen määristä. Tällaiset muutokset ovat edellytyksenä lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.”
Tämä uudelleenkirjoittamistyö on parhaillaan eduskunnan sosiaali- ja terveysvaliokunnassa työn alla. Lakitekniikan ja lainvalmistelun laadun kannalta on olennaista havaita perustuslakivaliokunnan kiinnittäneen huomion siihen, että hallituksen ehdotettamasta sääntelystä puuttui tyystin sellaiset perussäännökset, joihin asetuksenantovaltuuden käyttö tulisi kiinnittää. Kunnollisten perussäännösten puuttumisen johdosta asetuksenantovaltuudet olivat aivan liian avoimia samaan aikaan, kun hallituksen esityksen perusteluissa ei ole valiokunnan havainnon mukaan edes yritetty esittää sellaista välttämättömyyden ja oikeasuhtaisuuden arviointia, jota valiokunta on jo keväästä alkaen koronarajoituksia säädettäessä edellyttänyt.
On syytä kysyä, kuinka tähän on tultu? Vastausta etsittäessä on mielestäni hyvä kiinnittää huomio siihen, että tämänkin hallituksen esityksen ongelmien kohdalla monet asiat tuntuvat oikeastaan tutuilta Sipilän hallituksen sote-uudistuksen ajoilta.
Joitain suuntaviivoja tartuntatautilain uudistamiselle
Hallitus valmistelee parhaillaan nyt perustuslakivaliokunnan kritiikin kohteeksi joutuneita esityksiä mittavampaa tartuntatautilain koronarajoituspäivitystä. Tässä tilanteessa lienee paikallaan pohtia yleisellä tasolla hieman tartuntatautilain kehittämiseen liittyviä yleisiä kysymyksiä.
Yksi kysymys on se, että lakiin olisi syytä säätää säännökset kaikista niistä työkaluista, joita koronaepidemian torjunnassa tarvitaan.
Toinen kysymys liittyy siihen, missä määrin on enää tarkoituksenmukaista ja valtiosääntöoikeudellisesti hyväksyttävää lisätä tartuntatautilakiin tilapäisiä koronatoimiin sidottuja erityisrajoituksia ja missä määrin on siirryttävä kehittämään tartuntatautilain pysyväisluonteista sääntelyä.
Lähtökohdan pohdinnalle muodostaa se, että tartuntatautilain tarkoituksena on muodostaa pysyväisluonteinen lainsäädäntöpohja yleisvaarallisten tartuntatautien torjunnalle. Laki on laadittu siten, että sitä voidaan soveltaa erityyppisiin tartuntatauteihin eikä covid-19-tautia aiheuttava koronavirus sinällään ole mitenkään erityinen tauti muiden tartuntatautien johdossa, vaikka se onkin vuonna 2020 aiheuttanut pandemian. Koronavirusepidemian kestoa ei tunneta. Hallituksen esityksien ilmentämän tietoperustan pohjalta on oletettavaa, että virus on jollakin tavalla keskuudessamme suhteellisen pitkään. Ymmärrykseni mukaan epidemiologeilla ei ole antaa edes pitkän aikavälin sääennusteen osumatarkkuutta vastaavalla tiedon tasolla vastausta koronavirusepidemian kestoon, vaikka toki ponnistelut sen katkaisemiseksi ovat globaalisti mittavat.
Tässä tilanteessa tartuntatautilain pistemäistä muuttamista juuri covid-19 tautiin räätälöidyin toimin on minusta vaikea pitää tarkoituksenmukaisimpana sääntelystrategiana, jos asiaa tarkastellaan terveydenhuolto-oikeuden, kansanterveystyön ja terveysturvallisuuden yleisessä sääntelykehikossa. Tartuntatautien torjunta pitäisi pyrkiä muutoin kuin aivan poikkeuksellisissa tilanteissa, jollaista keväällä 2020 kiistatta elettiin, järjestämään yleisesti kaikkiin yleisvaarallisiin tartuntatauteihin sovellettavin ja pysyväisluonteisesti voimassa olevin säännöksin.
Muutoin tartuntatautilain yleisvaarallisen tartuntataudin torjuntaan käytettävän normaaliolojen sääntelyn ja perustuslain 23 §:n kautta jäsentyvän varsinaisen hätätilaoikeudellisen sääntelyn (poikkeusolosääntelyn) väliin uhkaa muodostua sääntelytaso, joka ilmentää Giorgio Agambenin käsittein normaaliolojen lainsäädännön sisään rakentunutta ns. pysyvää poikkeustilaa, jollaiseksi esimerkiksi terrorisminvastainen sääntely monissa maissa 2000-luvulla muodostui.
Nähdäkseni perustuslakivaliokunnan olisi hätätilaoikeudellisen sääntelyn selkeyden sekä normaaliolojen ja poikkeusolojen käsitteellisen selkeyden vaalimiseksi määrätietoisesti pyrittävä estämään tällaisen sääntelytason syntyminen. Siksi perustuslakivaliokunnan tulisi suhtautua lähtökohtaisesti ja yleisellä tasolla erittäin torjuvasti sellaiseen tartuntatautilainsäädännön kehittämissuuntaan, joka on saanut alkunsa keväällä ja jota esimerkiksi perustuslakivaliokunnalta pyyhkeitä torstaina saaneet hallituksen esitykset ilmentävät. Samalla on toki huomattava, että käytännölliset seikat saattavat yksittäistapauksellisesti puoltaa edelleen tuohon suuntaan etenemistä.
Tartuntataudin torjuntaan voi ajatella liittyvän neljän eri tason toimenpiteitä: 1) varautumistoimenpiteitä, 2) ennakoituun riskiin kiinnittyviä torjuntatoimenpiteitä, 3) toteutuneeseen riskiin kiinnittyviä torjuntatoimenpiteitä ja 4) palautumisvaiheen toimeenpiteitä. Vaikuttaa siltä, että voimassa olevaa tartuntatautilakia valmisteltaessa ei ole riittävästi kiinnitetty huomiota siihen, että valtiosääntöoikeudellisesta näkökulmasta näitä eri toimenpidetasoja on lähestyttävä eri tavoin. Hallituksen rajat ylittävää liikkumista koskeneessa esityksessä, joka kaatui torstaina perustuslakivaliokunnassa, tavoittelemassa ennakoituun riskiin liittyvässä väestötason karanteenisääntelyssä on kysymys valtiosääntöoikeudellisesti arvioituna aivan erilaisesta perusoikeusrajoitusasetelmasta kuin lain 60 §:ään nyt sisältyvässä toteutunseeseen riskiin kiinnittyvässä yksilötason karanteenisääntelyssä. Tämä olisi tunnistettava lainvalmistelussa paremmin.
Korona-aika on osoittanut myös, että tartuntatautilain 58 §:n kaltaiset säännökset, jotka on suunniteltu lähtökohtaisesti rajattuihin toteutuneeseen riskiin kiinnittyviin torjuntatoimenpiteiteisiin, nostavat esiin valtiosääntöoikeudellisia ongelmia, kun niitä käytetään koko väestön tai merkittävän osan väestöä tasolla ennakoidun riskin torjuntaan. Ne ovat yksinkertaisesti liian avoimia. Tämäkin olisi tunnistettava lainvalmistelussa paremmin.
Tartuntatautilaista puuttuu kokonaan sellainen sääntely, jolla yksilöiden ja yhteisöjen perus- ja ihmisoikeuksiin vahvasti puuttuvien rajoitustoimien kokonaisuuden hallinta pidetään riittävissä määrin eduskunnan käsissä eli riittävän täsmällisesti ja tarkkarajaisesti lailla säädettynä. Nyt sellaisten ratkaisujen tekeminen, joka oikeastaan kuuluisi perustuslain mukaan eduskunnalle ylimpänä valtioelimenä, on karannut jo keväällä osin pois eduskunnan käsistä ja laintasoisen sääntelyn piiristä. Ohjeita ja suosituksia käytetään edelleen yksilöiden toiminnan ohjaamiseen sellaisissa kysymyksissä, joissa olisi käytettävä laintasoista sääntelyä jo asiaan liittyvien oikeusturvanäkökohtien takia. Esimerkiksi omaehtoisen karanteenin työ- ja sosiaalioikeudelliset kytkökset ovat sellaisia, jotka asettavat kyseenalaiseksi pehmeän sääntelyn käytön tässä aihepiirissä.
Olisi myös varmistettava, ettei koronatoimiin (kuten vaikkapa koronatestaukseen) ohjata niin paljoa terveydenhuollon ammattihenkilöiden työpanosta tai terveydenhuollon muita resursseja, että ne vaarantavat muita sosiaali- ja terveyspalveluita. Kun riittävät sosiaali- ja terveyspalvelut on turvatta perustuslain 19.3 §:n mukaan lailla, tämänkin teeman käsittelyn kuuluisi olla riittävällä tavalla lakiin perustuvaa.
Erilaisia rajoituksia säädettäessä ja niistä päätettäessä on käynyt ilmi, että lainsäätäjän olisi kyettävä tarkemmin määrittämään ne perusteet, joihin koronarajoitusten välttämyysarvio pitäisi kiinnittää. Jos covid-19 taudin vaarallisuus liittyy erityisesti sen huonoon hoidettavuuteen, joka tekee vakavasta tautimuodosta etenkin riskiryhmien keskuudessa potentiaalisesti tappavan ja terveydenhuoltojärjestelmää kuormittavan, miksi torjuntatoimien välttämättömyyden arviointi kiinnitetään hallituksen nyt syksyllä antamissa esityksissä vähäisemmissä määrin tähän lähtökohtaan kuin keväällä annetuissa esityksissä?
Ja miksi ravintoloissa on rajoitettava asiakaspaikkojen suhteellista määrää samaan aikaan kun yleisötilaisuuksissa on rajoitettava osallistujien absoluuttista määrää? Tästä avautuvat yhdenvertaisuuskysymykset, joihin olisi kiinnitettävä jatkossa enemmän huomiota.
Perustuslain suojaamaan elinkeinotoimintaan on keväästä alkaen puututtu hyvin erilaisin sääntelyinstrumentein. Pidän perustuslain 6 §:n yhdenvertaisuussääntelyn näkökulmasta ongelmallisena, että ravintolatoimintaa harjoittavien yrittäjien elinkeinon harjoittamiseen puuttuvaa sääntelyä on jäsennetty eri tavoin kuin esimerkiksi tapahtumateollisuuden alueella toimivien yrittäjien elinkeinon harjoittamiseen puuttuvaa sääntelyä. On ongelmallista, että tätä elinkeinonharjoittajien eriarvoista kohtelua jatketaan edelleen ilmeisen määrittämätön aika samalla, kun siihen on liitetty myös elinkeinonharjoittajien eriarvoista kohtelua rajoitussääntelyn aiheuttamia taloudellisia haittoja kompensoitaessa.
Se seikka, että esimerkiksi yleisötilaisuuksien kieltämisestä on säädetty tartuntatautilaissa ennen koronavirusepidemian puhkeamista ja ravintolatoiminnan rajoituksista sen jälkeen, ei ole nähdäkseni perustuslain 6 §:n näkökulmasta hyväksyttävä peruste kohdella muutoin kuin korkeintaan hyvin lyhytaikaisesti (mistä keväällä 2020 saattoi olla kyse, mutta mistä ei enää voi olla kyse) tapahtumateollisuuden elinkeinoja harjoittavia eri tavoin kuin ravintolaelinkeinon harjoittajia. Ne perusteet, joilla tätä epäyhdenvertaisuutta on voitu pitää hyväksyttävänä koronaepidemian ensimmäisinä kuukausina, ovat ohentuneet ja tulevat ohentumaan edelleen.
Pauli Rautiainen
julkisoikeuden apulaisprofessori
Tampereen yliopisto
Perustuslakiblogi 
Tasavallan Presidentin esittelyssä tapahtuva eduskunnan hyväksymän lain vahvistaminen ei pidä sisällään lain muuttamismahdollisuutta. Jos presidentti ei vahvista lakia, se palaa eduskunnan käsiteltäväksi. Presidentti voi myös pyytää KKO:n tai KHO:n lausuntoa ennen lain vahvistamista. Näin presidentti Halonen teki ainakin kerran.
Nyt ilmeisesti on niin, että valtioneuvoston oikeuskanslerin TPE:ssä esittämä tulkinta on vahvempi kuin eduskunnan hyväksymä laki. Onko tällaisesta tilanteesta ennakkotapauksia? Mikä merkitys oikeuskanslerin muistiolla on oikeuslähteenä?
Nyt perustuslakivaliokunta on poliittisesti talouselämän painostuksen alla unohtanut kansalaisten elämää ja terveyttä kokevat perustuslailliset faktat eikä ole halunnut katsoa asioita noista laajemmista näkökulmista, kuten ehdottomasti nyt pitäsi tehdä.
Perustuslakiblogissa Pauli Rautiainen nostaa esille tärkeitä kysymyksiä lainvalmistelun ongelmatilanteista kahden hyvin merkittävän perustuslakivaliokunnan lausunnon PeVL 31/2020 vp (Hallituksen esityksestä eduskunnalle laiksi tartuntatautilain väliaikaisesta muuttamisesta, HE 139/2020 vp) ja PeVL 32/2020 vp (Hallituksen esityksestä eduskunnalle laeiksi tartuntatautilain ja liikenteen palveluista annetun lain väliaikaisesta muuttamisesta, HE 137/2020 vp) valossa. Pidän hyvänä myös, että myös oikeuskanslerin käytäntöä lainvalmistelun laillisuusvalvonnassa ja perustuslain 112 §:n soveltamiskynnystä pohditaan kriittisesti. Muutama selventävä huomio on tarpeen asian kontekstin tuomiseksi esille. Kommenttini on asiallisesti pääosin sunnuntaina 18.10. twitterissä esittämäni viserrysketju mutta olen sitä hieman toimittanut blogin kirjalliseksi kommentiksi soveltuvaan muotoon.
1. Negatiivista koronatestitodistusta koskeva tartuntatautilain muutos
Hallituksen esityksestä HE 137/2020 tartuntatautilain ja liikennepalvelulain muutoksesta (negatiivinen testitodistus) oikeuskansleri antoi oma-aloitteisesti eli pyytämättä lausunnon. Oikeuskanslerin lausunnot säädösehdotusten valmisteluvaiheessa ovat osa ennakollista säädösvalvontaa. Oikeuskanslerin lausunto löytyy lausuntopalvelusta ja oikeuskanslerinviraston virallisilta kotisivuilta (ks. http://okv.fi/media/filer_public/15/5b/155b09f8-eb8f-4178-b5c3-37398e75f37a/okv_1887_21_2020.pdf). Oikeusministeriö myös antoi kriittisen lausunnon. Lausuntokierroksen asiakirjat ovat pääosin lausuntopalvelussa kaikkien saatavilla (Ks.
Lausuntopalvelu – Lausuntopyyntö hallituksen esityksestä liikenteen palveluista annetun lain muuttamisesta (todistus negatiivisesta testituloksesta)
lausuntopalvelu.fi). Oikeusministeriön lausuntoa ei joistain syystä tosin ole lausuntopalvelussa saatavien asiakirjojen joukossa.
Valmistelusta vastannut liikenne- ja viestintäministeriö halusi nopeaa etenemistä hankkeessa. Oikeuskanslerinviraston esittelijät ja valmistelevan ministeriön esittelijät keskustelivat esityksestä virkamiestasolla. Keskustelussa toimme esille, että oikeuskansleri lausunnon huomiot olivat osin edelleen merkityksellisiä, vaikka saatujen lausuntojen perusteella esitystä oli osin muutettu parempaan suuntaan. Keskustelussa kävi selväksi, että valmistelevan ministeriön eli liikenne- ja viestintäministeriön virkamiehet halusivat virkavastuulla tuoda esityksen nopeasti esittelyyn esittämässään muodossa.
Valtioneuvoston yleisistunnon yhteydessä jouduin tämän vuoksi arvioimaan PL 112 §:n soveltamista istunnossa. Siitä keskusteltiin listatarkastuksen yhteydessä oikeuskanslerinvirastossa.
Päädyin omaan tulkintaani PL 112 §:n korkeasta kynnyksestä oikeuskanslerin puuttumisesta esityksen antamiseen valtioneuvoston yleisistunnossa. Hallituksen HE 137/2020 vp yhteydessä sitä joutui kyllä pohtimaan. Päädyin, että jää lausumarajani alle. Tämä tulkinta on toki osin kritiikin kohteena perustuslakiblogissa. Tulkinta tuli kuitenkin otettua.
Perustuslakivaliokunnan lausunnon valmistelun pohjaksi perustuslakivaliokunnan saamat asiantuntijalausunnot ovat kaikki kriittisiä. Ne eivät ainakaan kaikki kuitenkaan suoraan puolla sitä, että olisi pitänyt pysäyttää esitys valtioneuvostossa, (perustuslakivaliokunnan saamat asiantuntijalausunnot ks. https://eduskunta.fi/FI/vaski/KasittelytiedotValtiopaivaasia/Sivut/HE_137+2020_asiantuntijalausunnot.aspx…). Oikeuskanslerin laillisuusvalvonnassa seuraamme perustuslakivaliokunnan tulkintalinjaa johtuen PL 74 §:ssä perustuslakivaliokunnalle annetusta perustuslain tulkintaetusijasta. Siten jokainen hyvin kriittinen arviointi perustuslakivaliokunnassa vaikuttaa oikeuskanslerin linjaan PL 112 §:n soveltamisessa.
Kansalaisyhteiskuntaan suuntautuneena ja suhteellisen ketterästi viestivänä instituutiona oikeuskansleri ja oikeuskansleria tukeva oikeuskanslerinvirasto pääsevät usein julkisuuden valokeilaan lainvalmistelun yhteydessä. On hyvä kuitenkin muistaa, että lainvalmistelu on valtioneuvoston vastuulla. Valtioneuvoston sisällä vastuu kuuluu esittelevälle ministeriölle perustuslain 68 §:n 1 momentin mukaisesti. Esittelevässä ministeriössä asian esittelevä virkamies on perustuslain 118 §:n mukaisessa virkavastuussa esityksen laillisuudesta ja asian riittävästä selvittämisestä, tästä on kirjoitettu mm. perustuslakivaliokunnan laajassa lausunnossa PeVL 30/2020 vp, (ks. erityisesti lausunnon s. 4-5). Esittelevän virkamiehen vastuusta on valtioneuvoston esittelijän käsikirjassa. (ks. Valtioneuvoston esittelijän käsikirja, hallituksen julkaisuja 1/2017, s. 19 ja s. 21—24). Valtioneuvoston ohjesäännön (262/2003) 45 §:n mukaan kansliapäällikkö vastaa lainvalmistelun laadusta ministeriössä. Blogikirjoituksessa tuodaan hyvin esille, että valtioneuvoston yleisistunnon jälkeen eduskuntaan ministeriöstä toimitettavat asiakirjat eivät tule oikeuskanslerin tietoon eivätkä ole laillisuusvalvonnan kohteena kuin jälkikäteen. Laillisuusvalvonnan ja julkisuuden puute valtioneuvostossa ja eduskunnan täysistunnossa ovat syitä siihen, miksi perustuslaki suhtautuu täysin torjuvasti ministeriöaloitteiseen esityksen korjailuun, se tehdään täydentävällä hallituksen esityksellä perustuslain 71 §:n mukaisesti. Jos hallituksen esitys täytyy kokonaan valmistella uudelleen, on esityksen peruuttaminen ja kokonaan uuden antaminen perustuslain 71 §:n ja sen perusteluiden valossa oikea menettely.
Rajat ylittävän liikenteen sääntelyssä on aitoja oikeudellisia ja terveysturvallisuuteen liittyviä ongelmia, minkä vuoksi ennakoitavaa ja perustuslainmukaista sääntelyä tarvittaisiin hyvin kipeästi. Tästä on laajasti kirjoitettu oikeuskanslerin kantelun johdosta antamassa päätöksessä OKV/61/10/2020. Euroopan komissio on EU-oikeuden valvojana ensin hiljaisesti ja sitten nimenomaisesti sietänyt nyt rajavartiolain (578/2005) ja EU:n Schengenin säännöstön (Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2016/399) pohjalta tehtäviä päätöksiä rajatarkastuksista ja rajaliikenteen rajoittamisesta, jotka eivät saa rajoittaa perustuslain 9 §:n mukaista liikkumisvapautta. Tämän toimintamallin oikeudellinen siedettävyys vähenee nopeasti päivä päivältä. Asia täytyy saada nopeasti EU-oikeuden ja perustuslain kannalta oikeudellisesti kestävälle pohjalle
2. Tarkentavia huomioita ravintolarajoituksia koskevasta sääntelystä
Perustuslakivaliokunnan tartuntatautilain väliaikaista muuttamista koskevasta hallituksen esityksestä antaman lausunnon PeVL 31/2020 vp valmistelua varten valiokunnalle annetut asiantuntijalausunnot suosittelen kaikkia valtiosääntöoikeudesta kiinnostuneita sekä ministeriöiden lainvalmistelijoita aivan erityisesti lukemaan. On hienoa, että tämä aineisto kaikkien luettavana ja helposti tavoitettavana (ks. https://eduskunta.fi/FI/vaski/KasittelytiedotValtiopaivaasia/Sivut/HE_139+2020_asiantuntijalausunnot.aspx…
Tartuntatautilain tässä HE 139/2020 vp jatkettavaksi ehdotetut ja siis tällä hetkellä voimassa olevat säännökset muotoiltiin eduskunnassa. Käsittääkseni eduskunnan sisäisesti keskusteltiin myös sosiaali- ja terveysvaliokunnan mietinnön muotoilun perustuslainmukaisuudesta (ks. sosiaali- ja terveysvaliokunnan mietintö StVM 11/2020 vp ja perustuslakivaliokunnan lausunto PeVL 14/2020 vp hallituksen esityksestä laiksi tartuntatautilain väliaikaisesta muuttamisesta HE 72/2020 vp.
Asiasta oli tullut huolia myös tasavallan presidentin tietoon. Tasavallan presidentti tiedusteli lain vahvistamisen yhteydessä näkemystäni ja varoitti etukäteen, että tätä tulee kysymään minulta istunnossa. Oikeudellisesti kysymys oli tasavallan presidentin esittelyn yhteydessä tapahtuneesta perustuslain 108 §:n 2 momentin mukaisesta oikeudellisten tietojen antamisesta tasavallan presidentille. Luin istunnossa etukäteen muistion muotoon kirjoittamani lausunnon, joka merkittiin tasavallan presidentin esittelyn 29.5.2020 pöytäkirjaan (ks. tasavallan presidentin esittelyn 29.5.2020 kyseisen asiakohdan istuntoaineisto ja pöytäkirja, joissa oikeuskanslerin muistio). Pidin lausunnossani lakia perustuslainmukaisena mutta ohjasin sen tulkintaa. Lain muotoilu ei kyllä rajoitusten välttämättömyyden esille tuomisen kannalta ollut kovin onnistunut. Nyt perustuslakivaliokunta ottaa lausunnossaan PeVL 31/2020 vp asian uudelleen tarkasteluun. Perustuslakiavaliokunnan samaisen lausunnon mukaisesti myös sosiaali- ja terveysministeriössä on oikeudellisesti tarpeen arvioida myös tartuntatautilain nojalla annetun valtioneuvoston asetuksen osalta välttämättömyys- ja oikeasuhtaisuuskriteerien täyttymistä perustuslakivaliokunnan asettamilla kriteereillä. Tämä pitäisi tehdä viipymättä.
Tuomas Pöysti
Jälkirjoitukset
Keskustelu on kirvoittanut muutamia lisähavaintoja ja tietoja. Laajempi tartuntatautilain muutos covid-19-taudin leviämisen estämiseksi on ollut lausuntokierroksella. Siitä on myös oikeuskansleri ja oikeusministeriö antaneet kriittiset lausuntonsa. Yleisellä tasolla on selvää, että perus- ja ihmisoikeuksien kunnioittaminen edellyttää sitä, että covid-19-taudin leviämistä tehokkaasti estetään. Yleisellä tasolla on myös selvää, että se pitää tehdä normaalisuusperiaatteen mukaisesti tavallisella lainsäädännöllä ja että silloin tulee noudattaa perusoikeuksia rajoittavissa säännöksissä kaikkia perusoikeuksien yleisiä rajoitusedellytyksiä ja perusoikeuskohtaisia erityisiä rajoitusedellytyksiä. Samoin on selvää, että jo perustuslain 2 §:n oikeusvaltioperiaatetta koskeva säännös edellyttää viranomaisvaltuuksien tarkkarajaisuutta, täsmällisyyttä ja selkeyttä. Tähän valmisteluun perustuslakivaliokunnan lausunto PeVL 32/2020 vp on painava kannanotto.
On paljon mahdollista, että epidemiatilanne on menossa talven tullessa nopeasti huonoon suuntaan. Kukaan ei sitä toivo mutta se on eurooppalainen ja kansainvälinen kehitys huomioon ottaen enemmän kuin varteenotettava mahdollisuus. Lainsäädännön tulisi siksi olla valmis, samoin hallinnon sekä terveydenhuoltojärjestelmän. Covid-19.taudin leviämistä vastaan on tarpeen taistella tehokkain mutta oikeusvaltiossa hyväksyttävien keinojen avulla. Tämän toteuttaminen tulee tähän astisen kokemuksen perusteella olemaan voimainponnistus.
Rakenteellisia ja kultuurisia syitä lainvalmistelun ja varsinkin nopeasti tapahtuvan lainvalmistelun ongelmiin on. Perustuslakivaliokunta on käsitellyt niitä ansiokkaasti useissa lausunnoissaan, viimeksi muun muassa lausunnossaan eduskunnan tietojensaantioikeuden toteutumisesta, ks. erityisesti lausunnon sivut 10 – 14, https://www.eduskunta.fi/FI/vaski/Lausunto/Documents/PeVL_30+2020.pdf
Annoin perustuslakivaliokunnalle aika perusteellisen asiantuntijalausunnon ongelmien taustalla olevista seikoista (ks, https://www.eduskunta.fi/FI/vaski/JulkaisuMetatieto/Documents/EDK-2020-AK-315158.pdf). Siinä sivuilla 6-8 tuon esille havaintoja.
Perustuslakivaliokunta on oikeuskanslerin kertomuksesta antamassaan mietinnössä PeVM 16/2020 vp toistanut keskeisiä lainvalmistelun rakenteellisia kysymyksiä, suora lainaus:
”Hyvän lainvalmistelun periaatteet ovat verrattain usein olleet esillä myös perustuslakivaliokunnan käytännössä (ks. esim. oikeuskanslerin kertomuksia 2014, 2015 ja 2016 koskevat mietinnöt PeVM 8/2015 vp, PeVM 3/2016 vp ja PeVM 1/2017 vp sekä PeVL 19/2016 vp). Valiokunta on korostanut erityisesti sitä, että lainvalmisteluprosessissa avainasemassa perustuslaillisten näkökohtien huomioon ottamisessa ovat asianomaiset ministeriöt. Valmisteluvaiheessa tapahtuvien puutteiden ja virheiden korjaaminen prosessin myöhemmissä vaiheissa saattaa olla vaikeaa. Valiokunnan mukaan ministeriöiden on huolehdittava, että niissä on riittävästi ammattitaitoista, myös perustuslakikysymyksiä tunnistavaa ja tuntevaa henkilökuntaa (PeVM 3/2016 vp). Valiokunta on korostanut erityisesti ammattitaitoisten lainvalmistelijoiden merkitystä onnistuneen säädösvalmistelun toteuttamisessa ja pitää edelleen tärkeänä, että ministeriöt kiinnittävät erityistä huomiota kokeneiden lainvalmistelijoiden riittävyyteen (ks. PeVM 8/2015 vp, s. 3). Valiokunta on kiinnittänyt myös huomiota oikeuskanslerin ennakollisessa säädösvalvonnassa antamien lausuntojen ja ilmaisemien käsitysten asianmukaiseen huomioimiseen (PeVL 79/2018 vp, s. 3, PeVL 19/2016 vp, ks. myös PeVL 16/2016 vp, s. 4). ”
***
Viime kädessä on kyse siitä, miten organisoidaan niin poliittisessa kuin virkamiesjohdossa sekä miten toteutetaan valtioneuvostolle valtioelimenä parlamentaarisessa järjestelmässä kuuluvaa keskeisintä tehtävää huolehtia lainsäädäntötyön johtamisesta ja lainvalmistelusta sekä talousarvioesitysten ja lisätalousarvioesitysten valmistelusta.
Kirjoitus tuo ansiokkaasti esille lainvalmistelun rakenteellisia ongelmia, mutta ei riittävästi ymmärrä tilanteen poikkeuksellisuutta. Lainvalmistelun hätäisyys Sipilän hallituksen aikana, kun ei ollut hätä, ei oikein vertaudu tämän hallituksen tilanteeseen, jossa lainvalmistelun kiireellisyyspaine ei ole niinkään ”poliittista”, vaan tosiasiallista.
Sivusta seuraajana hätkähdän, ettei kirjoittajan mielestä ”covid-19-tautia aiheuttava koronavirus sinällään ole mitenkään erityinen tauti muiden tartuntatautien johdossa, vaikka se onkin vuonna 2020 aiheuttanut pandemian.” Minusta Covid-19 on erityinen tauti juuri siksi, että se on aiheuttanut pandemian.
Yleisvaaralliset tartuntataudit ovat yleisvaarallisia juuri siksi, että ne ovat aiheuttaneet pandemian, useimmat useampiakin. Covid-19 ei siis tässä suhteessa ole erityinen poikkeus, vaan pääsee joukkoon täytettyään samat ehdot kuin muutkin taudit.