Matti Muukkonen: Ravintolarajoituksista lokakuussa 2020


Perustuslakiblogissa on kuluvan vuoden aikana käsitelty useita COVID-19-tilanteesta johtuvia perusoikeusrajoituksia sekä niiden perustuslainmukaisuutta. Tuoreimpana esimerkkinä tästä oli blogin vastaavan toimittajan, apulaisprofessori Pauli Rautiaisen kirjoitus ”Tartuntatautilain muutoksen törmäsivät perustuslakiin – mistä on kysymys?”. Tuossa kirjoituksessaan Rautiainen avasi kahden hallituksen esityksen (137/2020 ja 139/2020) valmistelua sekä perustuslakivaliokunnan lakiehdotusten johdosta antamien lausuntojen (PeVL 32/2020 vp ja 31/2020 vp) keskeisiä johtopäätöksiä. Näistä jälkimmäiset (HE 139/2020 vp ja PeVL 31/2020 vp) koskivat ravitsemustoiminnan rajoitustoimia.

Kirjoituksessaan Rautiainen ei ottanut kantaa nykyhetken oikeustilaan. Niinpä seuraavassa suuntaankin katseeni tähän problematiikkaan: Kysyn ja toivottavasti myös onnistun lainopillisesti vastaamaan kysymykseen siitä, mitä rajoitustoimia ravitsemistoimintaan lokakuussa 2020 voimassa olevan oikeuden mukaan kohdistuu?

Käsitteellisesti ravitsemistoiminnalla tarkoitetaan majoitus- ja ravitsemistoiminnasta annetun lain (maralaki) mukaan ”ammattimaisesti tapahtuvaa ruoan tai juoman tarjoamista yleisölle elintarvikelaissa — tarkoitetussa elintarvikehuoneistossa nautittavaksi” sekä henkilöstöravintolatoimintaa. Kyse on ilmoituksenvaraisesta toiminnasta. Vuoden 2018 alusta lähtien ravitsemisliikkeiden, so. ravintoloiden aukioloaikoja ei ole enää yleisesti säädelty, vaan sääntely on kohdistunut esimerkiksi alkoholin anniskeluaikojen rajoituksiin alkoholilailla. Lähtökohtana siis on, että ravintola saa periaatteessa olla auki ympärivuorokautisesti, kuten esimerkiksi monet liikenneasemat tekevätkin. Ravintoloiden enimmäisasiakaspaikkamäärät on taas määrätty anniskeluluvissa tai vaihtoehtoisesti, mikäli ravintolalla ei anniskelulupaa ole, yleensä rakennussuunnitelmissa (HE 72/2020 vp, s. 19).

Ravintolatoiminnan rajoittaminen COVID-19-tilanteessa

COVID-19-tilanteen pahentuessa keväällä 2020 Suomessa katsottiin tarkoituksenmukaiseksi ryhtyä rajoittamaan ravintoloiden toimintaa. Kootusti ravintolatoimintaa on rajoitettu seuraavasti:

  • maralain väliaikainen 3 a §, voimassa 30.3.–31.5.2020 (L 153/2020);
  • maralain väliaikaisen 3 a §:n nojalla annettu asetus, voimassa 4.4.–31.5.2020 (A 173/2020);
  • tartuntatautilain väliaikaiset 58 a ja b §:t, voimassa 1.6.–31.10.2020 (L 400/2020);
  • tartuntatautilain väliaikaisen 58 a §:n nojalla annetut asetukset:

Näistä ensimmäisellä kaikki ravintolat (pl. henkilöstöravintolat) – riippumatta siitä olivatko ne ruokaravintoloita tai baareja taikka yökerhoja – suljettiin lukuunottamatta ruuan ulosmyyntioikeutta. Rajoitustoimet toteutettiin valmiuslain 3 §:n tarkoittamien poikkeusolojen aikana säätämällä perustuslain 23 §:n tarkoittama tilapäinen poikkeus. Kyseisen lakiehdotuksen käsittelyn yhteydessä perustuslakivaliokunta (PeVL 7/2020 vp) päätyi ensimmäisen kerran huomauttamaan, ettei sääntelyä voinut toteuttaa hallituksen esityksen (25/2020 vp) tarkoittamalla tavalla, ellei siihen sisällytettäisi alueellisia ja ajallisia rajausmahdollisuuksia. Lausunnon perusteella mietintövaliokunta (talousvaliokunta) vaatimuksen huomioikin (TaVM 5/2020 vp). Lakimuutoksen jälkeen valtioneuvosto antoi edellä mainitun asetuksen (173/2020), jolla se – käytännössä samoin kuin oli alun perin esittänytkin – ulotti rajoitukset koskemaan koko maata, so. kaikki alueet erikseen asetuksessa mainiten. Kyseisten rajoitusten voimassaolo päättyi toukokuun lopussa, noin kahden kuukauden soveltamisen jälkeen.

Jo kesäkuun alussa voimaan tulivat kuitenkin uudet rajoitukset, tällä kertaa tartuntatautilakiin säädettyinä väliaikaisina lisäyksinä. Lain uusissa 58 a ja b §:ssä säädettiin rajoituksista niin ravintoloiden aukioloaikoihin ja alkoholin anniskeluaikoihin kuin asiakaspaikkamääriin ja ravintolatoiminnan sisä- ja ulkotilojen käyttöön. Rajoitukset säädettiin olemaan voimassa kyseisen vuoden lokakuun loppuun saakka. Myös tämän lakiehdotuksen käsittelyn aikana perustuslakivaliokunta (PeVL 14/2020 vp) puuttui valtioneuvoston (HE 72/2020 vp) esityksen sisältöön, kuten aiemmin perustuslakiblogissa on tarkemmin kerrottu. Keskeisenä ongelmana perustuslakivaliokunnan silmissä näyttäytyi se, että hallitus oli pyrkinyt edelleen – aiemman maralain muutoksen mukaisesti – nojaamaan perustuslain 23 §:än. Sen sijaan valiokunnan mukaan asiaa tuli tarkastella perusoikeuksien yleisten rajoitusedellytysten näkökulmasta, ns. tavallisena perusoikeuksien rajoituksena.

Tartuntatautilain muutoksissa tapahtui perustuslakivaliokunnan käsittelyn jälkeen jotain hyvin hämmentävää. Tällä kertaa mietintövaliokuntana toimineen sosiaali- ja terveysvaliokunnan ratkaisu oli pikavauhdilla kirjoittaa säännökset lähes kokonaan uudelleen (ks. StVM 11/2020 vp). Valiokuntamietinnön osalta mielenkiintoisin kohta oli se, ettei perustuslakivaliokunta missään vaiheessa ollut vaatinut muutosta lakiehdotuksen alueellisia rajauksia koskeviin kohtiin. Siitä huolimatta mietintövaliokunta ikään kuin käänsi koko ajatuksen toisin päin. Eräs virke tartuntatautilain 58 a §:ssä muodostui seuraavanlaiseksi:

”Jolleivät rajoitukset ole välttämättömiä koko maassa tartuntataudin leviämisen estämiseksi, valtioneuvoston asetuksella annetaan tarkemmat säännökset alueista, joilla kutakin velvoitetta ja rajoitusta sovelletaan.”

Rautiainen on kuvannut tätä tilannetta tarkemmin omassa toukokuun lopussa julkaisemassaan kirjoituksessa. Tiivistettynä voidaan sanoa, että ongelmaksi muodostui se, että kun alkuperäisessä ja sinänsä perustuslakivaliokunnan maralain yhteydessä edellyttämässä muodossa siitä missä rajoituksia sovellettaisiin, piti säätää asetuksella, oli mietintövaliokunnan ratkaisu esittää, että rajoituksia sovellettaisiin lähtökohtaisesti koko maassa, jonka jälkeen sitten asetuksella lievennettäisiin rajoituksia koskemaan esimerkiksi vain osaa alueita. Vastaavasti lain tiukoista aukioloaikoihin koskevista rajoituksista voitaisiin, mikäli niiden voimassapitäminen ei olisi välttämätöntä, poiketa asetuksella ikään kuin kohti normaalimpaa tilannetta.

Kun tätä sääntelymallia tarkastelee, voi helposti huomata, että mikäli lähtökohtana on sääntelemätön tilanne, tarkoitti tartuntatautilain 58 a § selvää kiristystä suhteessa normaalitilanteeseen. Sen nojalla annettava asetus olisi taas askel ikään kuin takaisin, normaalitilanteeseen päin eli perusoikeusrajoituksen näkökulmasta lievennys. Jos vielä tästäkin rajoituksia lievennettäisiin asetuksella, olisi tällöinkin kyseessä (toinen) askel normaalitilanteeseen päin. Näissä kysymys ei siten enää olisikaan uusista perusoikeuksien rajoituksista, vaan niiden purusta. Näkemykseni mukaan tätä voitaisiin lähtökohtaisesti pitää vielä ihan hyväksyttävänä, joskin huomioiden asiaan liittyviä muita valtiosääntöoikeudellisia pähkinöitä. Selkeitä ongelmia sen sijaan tulisi siitä, mikäli esimerkiksi ensimmäisessä vaiheessa vaikkapa Kainuun alueella olisi ensin lievennetty aukioloaikoihin kohdistuvia rajoituksia sekä sen jälkeen asetuksella säädetty jopa siitä, ettei kyseisessä maakunnassa rajoituksia sovellettaisi ollenkaan. Kun tämän jälkeen uusilla asetuksilla taas säädettäisiin siitä, että maakunnassa ryhdyttäisiinkin uudelleen soveltamaan rajoituksia, olisi kysymys tuolloin perusoikeuksien rajoittamisesta asetuksella, eikä lailla, kuten perusoikeuksien yleiset rajoitusedellytykset edellyttävät. Vastaava ongelma kyseisessä sääntelymallissa koskee kaikkia muitakin tilanteita, joissa ensin rajoituksia lievennettäisiin ja sen jälkeen kiristettäisiin.

Vaikka käsittääkseni sosiaali- ja terveysvaliokunnan mietinnön jälkeen oli laajasti tiedossa, että mietinnön sisältämään malliin liittyisi suuria valtiosääntöoikeudellisia ongelmia, ei kukaan halunnut asiaan puuttua. Jälkikäteen ajateltuna, asiassa olisi ollut perusteet sille, ettei silloinen puhemies Matti Vanhanen olisi perustuslain 42 §:n nojalla saanut ottaa kyseistä mietintöä täysistunnon käsittelyyn. Kun laki oli hyväksytty, siirtyi se valtioneuvoston käsiteltäväksi ja Tasavallan Presidentin vahvistettavaksi. Lopputuloksena oli, että oikeuskansleri Tuomas Pöysti kirjasi poikkeuksellisesti istuntopöytäkirjaan oman näkemyksensä kyseisestä laista. Asiasta on aiemmin kerrottu perustuslakiblogissa tarkemmin.

Pöystin kantana oli, ettei ”eduskunnan hyväksymän, tartuntatautilain väliaikaisesta muuttamisesta annettavan lain vahvistamiselle ei ole lain perustuslainmukaisuuteen liittyvää oikeudellista estettä”. Näkemystään hän perusteli muun muassa seuraavasti:

”Sosiaali- ja terveysvaliokunnan mietinnössä on kuitenkin selkeästi todettu säännöksen vastaavan tarkoitukseltaan perustuslakivaliokunnan lausuntoa”.

Tällaista toteamusta ei kuitenkaan mietinnöstä löydy. Vaikka mietintövaliokunta puolisikin ”lakiehdotuksen hyväksymistä perustuslakivaliokunnan lausunnon perusteella tehtävin muutoksin”, ei se missään kohdin onnistunut ratkaisemaan sitä ongelmaa, joka perustuslakiblogissa oli nostettu esiin. Tämä ei muuksi myöskään oikeuskanslerin muistiolla muuttunut. Säännöstä aiottiin tulkita tietoisesti sen sanamuodon ilmaiseman pääsääntö-poikkeussääntö-logiikan vastaisesti.

Laki voimassa, miten tilanne kehittyi?

Poikkeuksellisen menettelyn lopuksi vahvistetuksi tulleessa tartuntatautilain 58 a §:ssä ravintoloiden aukioloajat rajoitettiin 6–23 väliselle ajalle. Anniskeluajanosalta normaalista poikettiin siten, että anniskelu sai lain mukaan tapahtua 9–22 välisenä aikana. Lisäksi laissa rajoitettiin ravintoloiden sisätiloissa yhtäaikaisesti olevien henkilöiden määrää puoleen siitä, mitä anniskeluluvassa tai mikäli anniskelulupaa ei ollut, rakennussuunnitelmassa oli sallittu suurimmaksi asiakas- ja henkilömääräksi. Lisäksi laissa annettiin laadullisia kriteerejä muun muassa liiketilojen puhdistamiseen.

Ensimmäinen heti kesäkuun alusta voimaan tullut asetus (401/2020) ei tätä muuttanut. Näin ollen kesäkuun alusta 21.6. asti käytännössä toimittiin lain mukaisesti koko maassa, kaikilla alueilla ja kaikkien ravintolatyyppien osalta. Sen sijaan jo seuraavassa (A 477/2020) tilanne muuttui. Nyt ravintolat saivat ottaa sisätiloihinsa enintään kolmeneljäsosaa normaalisti sallitusta määrästä. Ravintolan sai avata kello 04 ja sulkea kello 02. Anniskeluun taas oli oikeus 09–01 välillä. Nämä rajoitukset olivat voimassa koko maassa, kaikilla alueilla ja kaikkien ravintolatyyppien osalta 22.6.–12.7. välisenä aikana. Tuon jälkeen samaisen asetuksen vaikutuksesta ajanjaksolla 13.7.–31.8. ei ollut enää voimassa aukiolo- tai sisätilojen henkilömäärärajoituksia, jonka lisäksi anniskeluaikojen osalta noudatettiin normaalilainsäädäntöä eli alkoholilakia. Muita muun muassa siisteyteen liittyviä vaatimuksia oli kuitenkin edelleen voimassa.

Jos tartuntatautilain 58 a § tarkoitti – puutteistaan huolimatta – perusoikeuksien, erityisesti elinkeinovapauden rajoittamista, lievennettiin näitä rajoituksia asteittain asetuksilla käytännössä siten, että lopulta heinäkuun puolivälistä elokuun loppuun oltiin kaikkien keskeisten rajoitusten osalta palattu normaalilainsäädäntöön. Tämän olisi itseasiassa taas tartuntatautilain 58 b.3 §:n mukaan pitänyt tarkoittaa sitä, että valtioneuvoston olisi viipymättä pitänyt ryhtyä toimenpiteisiin 58 a §:n kumoamiseksi. Näin ei kuitenkaan käynyt. Sen sijaan valtioneuvosto antoi jälleen uuden asetuksen (648/2020), joka sinänsä ei kumonnut aiempaa, kuten asetus 477/2020 oli tehnyt asetukselle 401/2020, mutta aiemman voimassaolon määräaikaisuuden päättyessä, se tuli ikään kuin sijaan. Uudessa asetuksessa tilanne rajoitusten osalta ei syyskuun ajaksi muuttunut. Oltiin siis keskeisten rajoitusten (aukiolot, anniskeluajat, asiakaspaikkamäärät) osalta edelleen normaalilainsäädännössä.

Sen sijaan lokakuussa tilanne muuttui jälleen uuden asetuksen (675/2020) myötä. Sen mukaan kuukauden 8. päivästä alkaen siirryttiin taas kiristävään vaiheeseen. Nyt liikkeet saivat olla avoinna 04–01 välisenä aikana ja anniskelu oli sallittu 9–24 välisenä aikana. Kuitenkin jo 11.10. voimaan tulleessa viimeisimmässä asetuksessa (686/2020) Uudenmaan, Varsinais-Suomen, Kanta-Hämeen, Pirkanmaan, Etelä-Pohjanmaan ja Pohjanmaan maakuntien alueella palattiin tartuntatautilain 58 a §:n mukaiseen sääntelyyn, kun taas muiden osalta aukioloaika rajoitettiin edelleen lokakuun 8. päivästä voimassa ollein aikarajoituksin. Tämä tarkoitti sitä, että mainittujen maakuntien osalta myös tartuntatautilain 58 a §:n mukaiset henkilömäärärajoitukset palautettiin kerralla laissa säädettyyn puoleen sallitusta, mutta jätettiin muualla normaalilainsäädännön mukaiseksi.

Jatko ei kelvannut perustuslakivaliokunnalle

Valtioneuvosto antoi viimeisimmän asetuksen 9.10.2020. Hallituksen esitys 139/2020 vp oli tuolloin jo eduskunnan käsittelyssä. Itseasiassa vielä samaisena aamuna valiokunnassa (8–10) oli ollut yhdessä valtiosääntöoikeuden asiantuntijoiden kanssa kuultavana asetuksen 686/2020 valtioneuvostolle esitellyt (10:40 alkaen) hallintoneuvos Ismo Tuominen. Jo tuossa yhteydessä julkaistujen asiantuntijalausuntojen perusteella tismalleen voimassa olleen lain kanssa samassa muodossa ollut lakiehdotus oli saanut arvostelua. Lopulta 15.10.2020 perustuslakivaliokunta päätyi toteamaan:

”että lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä vain, mikäli valiokunnan sen 58 a §:stä tekemät valtiosääntöoikeudelliset huomautukset otetaan asianmukaisesti huomioon”.

Käänteisesti tämä tarkoitti sitä, ettei ehdotusta ollut mahdollista hyväksyä esitetyssä eli käytännössä siis voimassa olevan lain muodossa. Erityinen kritiikki kohdistui sekä edellä mainittuun sääntelyratkaisuun että nimenomaan yhtäältä ongelmiin rajoitusten alueellisen soveltamisen osalta, mutta toisaalta myös ravintolatyyppien erottelemattomuuteen. Toisin sanoen perustuslakivaliokunta käytännössä totesi, ettei lakiehdotus ollut perustuslain mukainen. Lausunnon (PeVL 31/2020 vp) seurauksena sosiaali- ja terveysvaliokunta teki lakiehdotukseen merkittäviä muutoksia (StVM 27/2020 vp), joista hieman jäljempänä.

Perustuslakivaliokunnan lausunto johti mielenkiintoiseen tilanteeseen. Vakiintuneena käsityksenä voidaan pitää sitä, että kaikilla perustuslakivaliokunnan puheenvuoroilla on vaikutusta voimassa olevan oikeuden hahmottamiseen, vaikkei esimerkiksi sen käsittelemiä lakiehdotuksia edes lopulta hyväksyttäisi. Perustuslakivaliokunnan lausunnoilla on siten myös merkitystä silloin, kun arvioidaan sitä, voidaanko jotain lakia tai asetusta soveltaa. Suomen perustuslakikontrollin näkökulmasta on kuitenkin eroteltava lait ja asetukset toisistaan, sillä perutuslain 106 §:n mukaan vain tuomioistuin voi jättää lain soveltamatta ja silloinkin ainoastaan, mikäli se on ilmeisessä ristiriidassa perustuslain kanssa. Vakiintuneen tulkinnan mukaan, perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella säädetyt lait eivät voi kuitenkaan olla perutuslain kanssa ristiriidassa. Toki jossain määrin epäselväksi on jäänyt tilanne, jossa mietintövaliokunta ei lopulta noudata perutuslakivaliokunnan kantaa.

Perutuslain 107 §:ssä sen sijaan on säädelty siitä miten tulee suhtautua asetuksen tai muun lakia alemmanasteisen säädöksen säännöksiin, mikäli havaitaan ristiriita perustuslain tai lain kanssa. Säännöksessä ei edellytetä 106 §:ää vastaavalla tavalla ilmeisyyttä, vaan asetus taikka muu alemmanasteinen säädös taikka määräys voi olla ikään kuin lievemmällä tavalla perustuslain kanssa ristiriidassa. Tällöin tuomioistuimessa, mutta myöskään muussa viranomaisessa kyseistä säädöstä ei saa soveltaa.

Ravintolarajoitusten osalta tilanne on mielenkiintoinen. Meillä on edelleen tätä kirjoittaessa voimassa laki tai pikemminkin muutama sen pykälä, jotka siinä muodossaan on niiden voimassa olon jatkamista yritettäessä, todettu sellaisiksi, etteivät ne ole perustuslainmukaisia. Edelleen juuri nyt voimassa on myös kaksi asetusta, joista toisella on yhtäältä lievennetty tämän perustuslain kanssa ristiriitaisen lain mukanaan tuomia rajoituksia, mutta toisaalta tilanteesta johtuen niin sanotusti uudelleen kiristetty niitä. Kun kesällä oli pääosin palattu jo normaalitilaan, toi lokakuu mukanaan selvästi perusoikeuksien uusia rajoituksia, jotka tehtiin asetuksella, eikä lailla, kuten perusoikeuksien yleiset rajoitusedellytykset edellyttävät.

Aiemmat asetukset (401, 477 ja 648) ovat jo tulleet kumoutuneiksi, joten ne eivät ole enää osa voimassa olevaa oikeutta. Toisaalta perustuslain kannalta ongelmallisen lain nojalla annetut kaksi voimassa olevaa asetusta (675 ja 686) eivät sisältönsä puolesta täytä niitä vaatimuksia, joilla perusoikeuksia voitaisiin rajoittaa. Valtioneuvoston päätöksestä antaa asetukset ei kuitenkaan suoraan voi hakea muutosta, ja muutenkin ne lähtökohtaisesti sitovat yleisesti annettuina oikeudellisina normeina kohteitaan. Käytännössä vasta ravintolarajoitusten rikkominen johtaisi tilanteeseen, jossa aluehallintovirasto joutuisi tartuntatautilain 58 b §:n nojalla antamaan määräyksen noudattaa niitä tai vaihtoehtoisesti, jos puutteita ei määräajassa korjata tai velvoitteiden rikkominen on olennaista, määrättävä ravintolatoiminta välittömästi keskeytettäväksi enintään kuukauden ajaksi. No tosiasiallisesti aluehallintovirasto ei voisi määrätä keskeytystä kuin lain voimassaolon päättymiseen saakka eli lokakuun loppuun.

Mutta ongelmalliseksi tulisi myös aluehallintoviraston päätös, jolla se määräyksen antaisi. Se ei nimittäin saisi perustuslain 107 §:stä johtuen soveltaa kahta voimassa olevaa asetusta. Näin ollen myös edellä mainittujen maakuntien ulkopuolella ainoa niiden sovellettavissa oleva säännös olisi nimenomaan perustuslain kannalta ongelmalliseksi tuoreesti todettu tartuntatautilain 58 a §. Tätä aluehallintoviraston olisi perustuslain 2.3 §:n vuoksi pakko noudattaa, vaikka tiedossa olisikin se, että laki ei ole perustuslainmukainen. Vasta tämän pohjalta annetun määräyksen johdosta tehty muutoksenhaku voisi johtaa siihen, että hallinto-oikeus katsoisi tartuntatautilain 58 a §:n mahdollisesti olevan ilmeisessä ristiriidassa perustuslain kanssa. Tai vaihtoehtoisesti ei katsoisi, mikäli se nojaisi myötävaikutusoppiin.

Siirtyminen tartuntatautilain 58 a §:n soveltamiseen myös muissa maakunnissa kuin edellä mainituissa johtaisi siihen, että myös niissä tehtäisiin vieläkin voimakkaampia rajoitustoimia käytännössä aluehallintoviraston päätöksellä jättää asetukset soveltamatta. Tätä voidaan pitää vieläkin kauempana siitä ideaalista, että perusoikeusrajoituksia tehtäisiin vain lailla. Tuolloin toki de iure perusoikeuksia olisi rajoitettu nimenomaan lailla, mutta lailla, joka on sekä ongelmallinen perustuslain kannalta että joka olisi pitänyt jo käytännössä heinä-elokuussa kumota tartuntatautilain 58 b §:stä johtuen. Aikamoinen sotku siis syntyi siitä, ettei toukokuussa puhemies keskeyttänyt asian käsittelyä ja palauttanut asiaa uudelleen mietintövaliokunnan käsiteltäväksi. Kritiikkiä voidaan osoittaa myös valtioneuvoston ja oikeuskanslerin suuntaan, jotka itsepäisesti tarjoilivat Tasavallan Presidentille vahvistettavaksi lain, jonka perustuslainmukaisuudesta oli esitetty esimerkiksi juuri perustuslakiblogissa vahvoja epäilyjä.

Entä uusi laki?

Edellä kerrotut johtanevat vielä ravintola-alan vahingonkorvausvaatimuksiin valtiokonttorille sekä myöhemmin todennäköisesti oikeudenkäynteihin. En ole vahingonkorvausoikeuden asiantuntija, joten en nyt lähde ottamaan niihin kantaa kuin viittaamalla perustuslain 118.3 §:ään ja vahingonkorvauslakiin. Myös niin perustuslakivaliokunnan kuin esitutkintaviranomaisten ja syyttäjän arvioitavaksi jää, onko tapahtunut sellainen, jonka johdosta olisi syytä käynnistää ministerivastuuasian ja/tai rikostutkinta. On kuitenkin syytä muistaa, että esimerkiksi virkavelvollisuuden rikkomista koskevan tunnusmerkistön mukaan niin tahalliset kuin tuottamukselliset teot ovat rangaistavia, jolleivat ne ole vähäisiä. Vaikka vähäisyysrajaa onkin meillä hilattu säännöksen tarkoittamasta ”pienten hiirien korkeushyppykilpailusta” sisäratojen miesten seiväskilpailuun, on syytä pohtia, onko perutuslain rikkominen tai sen esittely tutkinta- ja tuomitsemisrajan ylittävä. Ministereiden ja oikeuskanslerin osalta pohdinnan paikka on siinä, täyttyykö olennaisuus.

Kuten kerrottua sosiaali- ja terveysvaliokunta on työskennellyt perustuslakivaliokunnan uusimman lausunnon jälkeen ja muodostanut uudet säännökset (StVM 11/2020 vp). Korjatut muutokset ovat myös läpäisseet eduskunnan täysistunnon ensimmäisen käsittelyn. Tarkoituksena on, että lain toinen käsittely on perjantaina 23.10.2020. Käsittelyn jälkeen asia siirtyy takaisin valtioneuvostolle ja edelleen Tasavallan Presidentin vahvistettavaksi siten, että lakien on tarkoitus tulla voimaan nykylain määräaikaisuuden päättyessä, marraskuun alussa.

En tässä yhteydessä puutu ehdotuksen sisältöön sen kummemmin kuin tuomalla esiin muutaman säännöksistä tehdyn havainnon. Kuten edellä on kerrottu, on perustuslakivaliokunta edellyttänyt jo keväisen maralain säätämisestä lähtien lakiin sisällytettävää asetuksenantovaltuutusta sen osalta, että asetuksella tarkemmin säädettäisiin millä alueilla laki olisi ja missäkin muodossa voimassa. Sosiaali- ja terveysvaliokunnan mietinnön mukaisessa tartuntatautilain uudessa 58 a §:ssä on tähän viittaava 2 momentti, jonka mukaan:

”Ravitsemistoiminnan harjoittajan tulee huolehtia siitä, että asiakkaiden oleskelu järjestetään yleisvaarallisen tartuntataudin leviämisen estämiseksi riittävän väljästi ja asiakaspaikat sijoittuvat riittävän etäälle toisistaan. Jos yleisvaarallisen tartuntataudin leviämisen estämiseksi on välttämätöntä, voidaan valtioneuvoston asetuksella säätää tarkemmin kyseistä aluetta koskien ravitsemisliikkeen asiakkaiden oleskeluun ja asiakaspaikkojen sijoittamiseen liittyvistä velvoitteista sekä ravitsemisliikkeen sisä- ja ulkotilojen asiakaspaikkamäärään liittyvistä vaatimuksista. Valtioneuvoston asetuksella voidaan rajoittaa sellaisen ravitsemisliikkeen, jonka pääasiallisena ravitsemistoimintana on tarjota yleisölle maksusta elintarvikelaissa (23/2006) tarkoitetussa elintarvikehuoneistossa alkoholijuomia, asiakasmäärää enintään 50 % ravitsemisliikkeen suurimmasta asiakas- tai henkilömäärästä, joka on mainittu tilaa tai sen osaa koskevassa alkoholilain 18 §:ssä tarkoitetussa anniskeluluvassa tai, jos ravitsemisliikkeellä ei ole anniskelulupaa, rakennusten paloturvallisuudesta maankäyttö- ja rakennuslain (132/1999) 117 b §:n nojalla ja rakennuksen käyttöturvallisuudesta mainitun lain 117 d ja 117 k §:n nojalla annettujen säännösten mukaisesti hyväksytyssä rakennussuunnitelmassa. Muiden ravitsemisliikkeiden asiakasmäärää saa rajoittaa enintään 25 % edellä mainittujen säännösten tarkoittamasta suurimmasta asiakas- tai henkilömäärästä. Jos ravitsemisliikkeen pääasiallinen ravitsemistoiminta eri ajankohtina vaihtelee, sovelletaan sen toimintaan kunakin ajankohtana sitä rajoitusta, johon sen ravitsemistoiminta kyseisenä ajankohtana liittyy. Valtioneuvoston asetuksella voidaan antaa tarkempia säännöksiä tässä pykälässä säädetyistä asiakasmäärien rajoituksista ja niiden kohdentumisesta.”

Tämän osalta huomio kiinnittyy momentin 2. virkkeeseen:

”Jos yleisvaarallisen tartuntataudin leviämisen estämiseksi on välttämätöntä, voidaan valtioneuvoston asetuksella säätää tarkemmin kyseistä aluetta koskien ravitsemisliikkeen asiakkaiden oleskeluun ja asiakaspaikkojen sijoittamiseen liittyvistä velvoitteista sekä ravitsemisliikkeen sisä- ja ulkotilojen asiakaspaikkamäärään liittyvistä vaatimuksista.”

Sen mukaan siis valtioneuvoston asetuksella voidaan säätää tarkemmin kyseistä aluetta koskien erilaisista asioista. Mitä tarkoittaa kyseistä aluetta koskien? Säännöksen yksityiskohtaisten perusteluiden mukaan:

”Säännös asettaisi velvoitteen, jonka mukaan asetuksella säätäminen on mahdollista koskien niitä alueita, joilla tauti leviää kyseisen alueen väestön keskuudessa. Tämän edellytyksen punninta on siten tehtävä aluekohtaisesti. Valiokunta toteaa, että alueen määrittelyä ei ole säännöksessä rajattu ja sillä voidaan tarkoittaa esimerkiksi maakuntaa, sairaanhoitopiiriä tai kuntaa riippuen välttämättömyyspunninnasta. Aluekohtaisen tilanteen ja rajoitusten välttämättömyyden arvioinnissa voidaan käyttää apuna esimerkiksi uusien tartuntojen ilmaantuvuuden määrää, positiivisten testitulosten osuutta testatuista, jäljitysten alkuperätietoja sekä yleisvaaralliseen tartuntatautiin liittyvää sairaalahoidon tarvetta alueella. Välttämättömyysarvioinnissa voidaan ottaa huomioon myös lähialueiden ja koko maan tilanne.”

Perustelujen kuvaamaa asetuksenantovaltuutusta ei kuitenkaan itse säännöksestä löydy. Siinä ei lue esimerkiksi mara-lain väliaikaisen 3 a §:n mukaisesti tai perustuslakivaliokunnan useassa yhteydessä edellyttämän mukaisesti, että rajoitusten soveltamisesta säädetään valtioneuvoston asetuksella. Näyttää siltä, että säännöksestä ikään kuin puuttuisi juuri tuo virke, jossa asetuksenantovaltuutus alueellisesta soveltamisalasta mainittaisiin ja josta yksityiskohtaiset perustelut puhuvat ja joihin momentin toinen virke näyttäisi viittaavan. Myöskään säännöksen 4 momenttia ei voida pitää asetuksenantovaltuutuksena, sillä sen yksityiskohtaisten perustelujen mukaan kyse on pikemminkin rajoituksista nimenomaan 2 momentissa säädettyyn asetuksenantovaltuutukseen, jota siis nyt ei näytettäisi olevan säädetty. Tilanne on siten edelleen ongelmallinen.

Matti Muukkonen
tutkijatohtori
Itä-Suomen yliopisto

Vastaa

Täytä tietosi alle tai klikkaa kuvaketta kirjautuaksesi sisään:

WordPress.com-logo

Olet kommentoimassa WordPress.com -tilin nimissä. Log Out /  Muuta )

Google photo

Olet kommentoimassa Google -tilin nimissä. Log Out /  Muuta )

Twitter-kuva

Olet kommentoimassa Twitter -tilin nimissä. Log Out /  Muuta )

Facebook-kuva

Olet kommentoimassa Facebook -tilin nimissä. Log Out /  Muuta )

Muodostetaan yhteyttä palveluun %s