Perustuslakiblogissa viikko sitten julkaistu kirjoitus tartuntatautilain ravintolarajoituksia ja matkustusrajoituksia koskeneiden esitysten perustuslakiongelmista sekä esitysten taustalla olevista lainvalmisteluun heijastuvista poliittis-hallinnollisen kulttuurin ongelmista on poikinut vilkasta yhteiskunnallista keskustelua.
Helsingin Sanomat julkaisi kokoavan artikkelin minun ja oikeuskansleri Tuomas Pöystin aihetta koskeneesta twitter-keskustelusta. Pöystin oman blogikirjoitukseni teemoja erittäin hyvin taustoittavat ja kontekstoivat kommentit löytyvät myös perustuslakiblogin kirjoituksen kommenttipalstalta.
Tämän jälkeen Helsingin Sanomat julkaisi artikkelin, jossa valtiosääntöasiantuntijat Kaarlo Tuori ja Martin Scheinin katsovat samaan tapaan kuin minä katsoin perustuslakiblogin kirjoituksessani, että hallitus rakentaa parhaillaan tartuntatautilain sisään sääntelyä lainsäädäntöä, joka luo oikeudellisesti ongelmallisesti poikkeusolot normaaliolojen sisään. Heidän mukaan valmiuslain käyttöönotto olisi parempi ratkaisu kuin tartuntatautilain muuttaminen ”valmiuslain sekundaversioksi”. Sitten lehti julkaisi pääkirjoituksen, jossa se todettiin, ettei valmiuslain käyttöönoton kynnystä pidä alentaa tavallisen lainsäädännön kehnon valmistelun vuoksi.
Kun valmiuslain käyttöönoton kynnys on syytä pitää korkealla, perustuslain 23 §:n suoran soveltamisen kynnys sitäkin korkeammalla ja eräänlaiset poikkeusolot normaaliolojen sisään luovien tartuntatautilain väliaikaisten muutosten hyväksyttävyys on asetettu kyseenalaiseksi, tartuntatautilakia pitäisi siirtyä muuttamaan siten, että muutokset ovat luonteeltaan pysyviä eikä väliaikaisia läpäisten pysyvän lainsäädännön säätämisen rajoitusedellytystestin. Ainakin minusta tällaisen tartuntatautilain kehittämisen pitäisi olla lainvalmistelun suunta. Vastauksena lainvalmistelukulttuurin heikkouksiin ei saa olla poikkeusolot. Tarvitsemme hyvää normaaliolojen lainsäädäntöä, vaikka asiantuntijatyöryhmässä sitä valmistellen.
Tarvitsemme myös aitoa keskustelua niistä syistä, jotka ovat johtaneet muun muassa tartuntatautilain heikkotasoisten muutosten eduskuntaan tuomiseen, hallituksen kompurointiin valmiuslain kanssa, eduskunnan tiedonsaantioikeuksien toteutumisen sakkaamiseen ja sen sellaiseen. Suomalaisen julkishallinnon ja oikeusvaltion kehittämisen kannalta nyt olisi tärkeää keskustella lainvalmistelun rakenteellis-systeemisistä ongelmista yksityiskohtien sijaan.
Vaikka viikko sitten julkaistusta perustuslakiblogin kirjoituksesta on keskusteltu sinällään runsaasti, on keskustelussa kuitenkin pitäydytty yksityiskohdissa esittämättä rakenteellis-systeemisiin ongelmiin pureutuvia miksi-kysymyksiä. Se olisi nyt erityisesti tutkijoiden ja journalistien tehtävä.
Kansliapäälliköt puolustavat lainvalmistelua YLEn uutisessa, mutta antavatko he asioista oikean kuvan?
Helsingin Sanomien kriittisten artikkelien jälkeen Yleisradio antoi tänään tilaa sosiaali- ja terveysministeriön kansliapäällikkö Kirsi Varhilalle sekä liikenne- ja viestintäministeriön kansliapäällikkö Harri Pursiaiselle, jotka puolustavat YLEn uutisissa lainvalmistelua.
Poikkeuksellisen rajun täystyrmäyksen perustuslakivaliokunnassa saaneesta rajat ylittävää liikennettä koskeneesta esityksestä YLEn jutussa todetaan:
”Pursiainen sanoo myös, että perustuslakivaliokunta teki lausuntonsa pitkälti Pauli Rautiaisen näkemyksen pohjalta. Muilta lausunnonantajilta tuli kuitenkin Pursiaisen mukaan vähemmänkin kriittisiä kantoja. Tällaisiin oikeudellisiin näkemyksiin ministeriö oli hänen mukaansa tukeutunut.”
Onko niin kuin Pursiainen väittää? Tukeutuiko perustuslakivaliokunta kritiikissään pitkälti minun lausuntooni? Olisiko muiden asiantuntijoiden lausuntojen pohjalta päädytty toisenlaiseen lopputulemaan? YLEn esiin nostaman Pursiaisen näkemyksen osalta on syytä tarkastella lähemmin perustuslakivaliokunnan saamia asiantuntijalausuntoja, jotka on julkaistu eduskunnan sivuilla.
Valiokunta kuuli lisäkseni julkisoikeuden yliopistonlehtori Anu Mutasta (Tampereen yliopisto), hallinto-oikeuden professori Olli Mäenpäätä (Helsingin yliopisto) ja valtiosääntöoikeuden professori Veli-Pekka Viljasta (Turun yliopisto) sekä sai kirjallisen lausunnon valtiosääntöoikeuden professori Tuomas Ojaselta.
Totesin itse lausunnossani yleisarvionani:
”Katson, että hallituksen esitykseen sisältyy lukuisia kohtia, joiden korjaaminen on edellytyksenä sille, että se voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Katson samalla, että eräitä liikenne- ja viestintäministeriön kirjelmään sisältyviä pykälämuutoksia ei voida niiden merkitys huomioiden ottaa eduskunnassa käsiteltäväksi muutoin kuin täydentävän hallituksen esityksen muodossa vireille saatettuna. Kehotan perustuslakivaliokuntaa harkitsemaan, onko esitys korjattavissa eduskuntakäsittelyn aikana. Mikäli esitykseen sisältyy sellaista korjaustarvetta, joka edellyttää lain perusvalmistelun käynnistämistä uudelleen, esitys on palautettava valtioneuvostossa valmisteltavaksi.”
Mutanen totesi lausunnossaan yleisarvionaan:
”Yhteenvetona voidaan todeta, että sinällään ennakkotestaukseen perustuvaa mallia covid-19-taudin leviämisen torjunnan osana olisi nähdäkseni mahdollista pitää perustuslain sallimana järjestelynä sikäli, kun sen tarkoittamille perusoikeusrajoituksille kyettäisiin esittämään asianmukaiset perustelut. Hallituksen esityksen sisältämiin lakiehdotuksiin perusteluineen liittyy kuitenkin merkittävää puutteellisuutta oikeastaan perusoikeuksien kaikkien yleisten rajoitusedellytysten näkökannalta. Esitykseen sisältyy muun ohella runsaasti ehdotetun sääntelyn täsmällisyyteen ja tarkkarajaisuuteen kohdistuvia ongelmia. Lisäksi ehdotuksen tarkoittaman ennakkotestausvaatimuksen välttämättömyydelle ei ole nähdäkseni riittäviä perusteita. Kun lisäksi otetaan huomioon edellä, muun ohella perustuslain 80 ja 124 §:n kannalta, esitetty merkittävä määrä muitakin valtiosääntöoikeudellisia huomautuksia, en näe mahdolliseksi kyseisten lakiehdotusten säätämistä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä ilman säännösehdotusten merkittäviä korjaustoimia ja niiden perustuslainmukaisuuden varmistamista.”
Mäenpään lausunnossa ei ole yleisarviota. Hän toteaa kuitenkin muun ohessa:
”On mahdollista, että uuden tilannearvion edellyttämä sääntelyn täsmentäminen edellyttäisi täydentävän hallituksen esityksen antamista, jossa voidaan myös tarkemmin arvioida tautitilanteen asettamia vaatimuksia.”
Viljanen totesi lausunnossaan yleisarviona:
”Olen lausunnossani päätynyt siihen, että ehdotettu sääntely sisältää erittäin merkittäviä puutteita perusoikeussuojan näkökulmasta. Perusoikeuksia rajoittavan lainsäädännön tulee perustua lakiin, jossa viranomaisen toimivalta rajoittaa perusoikeuksia on määriteltävä tyhjentävästi ja tarkkarajaisesti. Hallituksen esitykset eivät täytä nähdäkseni tällaisenaan hyvän lainvalmistelutavan vaatimuksia. Hallituksen esitys jättää avoimeksi sen, millä perusteella THL voi tehdä
päätöksensä ja mitä sen pitää ottaa päätöstä tehdessään huomioon. Samoin esitys jättää epäselväksi sen, mikä oikeudellinen merkitys todistuksen puuttumiselle annetaan. Tilannetta sotkee edelleen se, että valiokunnalle on liikenne- ja viestintäministeriön taholta tehty hallituksen esityksestä poikkeavia säännösehdotuksia. Mielestäni käsiteltävänä olevaan esitykseen sisältyy perusoikeusnäkökulmasta niin vakavia puutteita, ettei se sellaisenaan käy perustaksi asiasta säädettävälle laille. Tämän vuoksi en ole pyrkinyt lausunnossani lakiehdotusten tyhjentävään valtiosääntöoikeudelliseen arviointiin. Edellä esittämäni kannanotto ei merkitse sitä, etteikö Suomeen saapuvien henkilöiden osalta voitaisi lainkaan säätää erityisvaatimuksista, joilla estetään koronaviruksen leviämistä Suomeen ulkomailta tulevien henkilöiden mukana.”
Ojanen totesi yleisarviona:
”Esitys on selvästikin laadittu verraten tiukassa aikataulussa, mistä syystä siinä on kohdittaista sekavuutta ja viimeistelemättömyyttä, joka heijastuu myös ehdotettuun sääntelyyn ja vaikeuttaa sen selvittämistä. Tämä on valitettavaa, kun otetaan huomioon sääntelyn perusoikeuskytkennät. Vastapainoksi voidaan valtiosääntöoikeudellisesti myönteisenä pitää sitä, että esitys on kehittynyt saadun lausuntopalautteen perusteella esitysluonnokseen verrattuna valtiosääntöoikeudellisesti ongelmattomampaan suuntaan liikkumisvapauden ja henkilötietojen suojan sekä hallintotehtävän antamista muulle kuin viranomaiselle säätävän perustuslain 124 §:n kannalta (ks. jakso 6 lausuntopalautteen huomioiminen). Hyvän lainvalmistelun periaatteiden mukaisesti esityksen jatkovalmistelussa ja viimeistelyssä on siis otettu huomioon valtiosääntöoikeudellisesti(kin) huomionarvoisiin kysymyksiin kohdistuneet kriittiset huomiot. Ehdotettua sääntelyä voidaan myös pitää lähtökohtaisesti sikäli myönteisenä etenkin perustuslain 9 §:ssä ja edellä mainituissa kansainvälisissä ihmisoikeussopimuksessa sekä EU-oikeudessa turvatun liikkumisvapauden kannalta, että se sallisi viime kevään ja kesän oikeustilaan verrattuna laajemman ja vapaamman rajat ylittävän liikkumisen ja matkustamisen. Ehdotetun sääntelyn tavoitteena on esityksessä mainittu väestön suojeleminen ja vaarallisen koronavirustaudin leviämisen estäminen Suomeen siten, että matkustaminen Suomeen olisi kuitenkin edelleen mahdollista. Esityksen mukaan sääntelyehdotusten hyväksyttävyyttä puoltaa myös se, että ehdotettu vaatimus todistuksesta olisi määräaikainen vuoden 2021 loppuun. Käsillä olevaan Covid 19-pandemiaan liittyvän perustuslakivaliokunnan lausunto- ja mietintökäytännön valossa on selvää se, että esityksessä ehdotetulle sääntelylle on perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävät ja yhteiskunnallisesti painavat perusteet, joilla on yhteys perustuslain 7 §:n 1 momentin julkisen vallan velvollisuuteen turvata jokaisen oikeus elämään sekä turvata myös pandemian oloissa jokaiselle riittävät terveyspalvelut sekä edistää väestön terveyttä (perustuslain 19 §:n 3 momentti) ja joka oikeuttaa poikkeuksellisen pitkälle meneviä, myös ihmisten perusoikeuksiin puuttuvia viranomaistoimia (ks. esim. PeVM 2/2020 vp s. 4—5, PeVM 3/2020 vp, s. 3, PeVM 7/2020 vp, s. 4, PeVM 9/2020 vp, s. 4). Ehdotettu sääntely ei ole kuitenkaan ongelmatonta perustuslain kannalta.”
Yhteenvetona voidaan todeta, että kuulluista asiantuntijoista minä, Anu Mutanen ja Veli-Pekka Viljanen katsoimme kaikki, että hallituksen esitykseen sisältyi runsaasti poikkeuksellisen vakavia puutteita, joiden korjaaminen eduskunnassa on erittäin vaikeaa. Veli-Pekka Viljanen ilmaisee kirjallisessa lausunnossaan meistä jyrkimmin korjaamisen olevan täysin mahdotonta todetessaan, että ”esitykseen sisältyy perusoikeusnäkökulmasta niin vakavia puutteita, ettei se sellaisenaan käy perustaksi asiasta säädettävälle laille”. Olli Mäenpää katsoi esitykseen sisältyvän paljon puutteita ja edellytti käytännössä hallitukselta täydentävää esitystä. Oikeastaan vain Tuomas Ojanen erottuu joukosta siinä, että hän suhtautuu ymmärtävämmin kiireessä tapahtuneeseen valmisteluun ja katsoo esityksessä olevien puutteiden olevan korjattavissa eduskuntakäsittelyn aikana.
Kun perustuslakivaliokunnan lausuntoa vertaa asiantuntijalausuntoihin – minkä jokainen voi itse tehdä verkossa julkisesti ja vaivatta saatavilla olevan aineiston pohjalta – syntyy ainakin minusta vaikutelma, että perustuslakivaliokunnan lausunto heijastelee kaikkein vahvimmin Veli-Pekka Viljasen asiantuntijalausuntoa ollen samaan aikaan hyvin linjassa myös minun, Anu Mutasen ja Olli Mäenpään lausunnon kanssa.
Liikenne- ja viestintäministeriön kansliapäällikkö Pursiaisen YLEn uutisessa esittämä analyysi siitä, että perustuslakivaliokunta teki lausuntonsa pitkälti minun näkemykseni pohjalta on lähemmässä tarkastelussa epätosi.
Mikä saa kansliapäällikkö Pursiaisen väittämään perustuslakivaliokunnan lausunnon pohjautuvan pitkälti lähinnä minun lausuntooni? Eikö hän ole lukenut perustuslakivaliokunnan asiantuntijalausuntoja, joiden suhdetta hän arvioi? Eikö hän hahmota asiantuntijalausuntojen yhdensuuntaisuutta lukuun ottamatta Ojasen lausuntoa? Eikö hän ole hahmottanut, että perustuslakivaliokunnan lausunnon oikeudelliset ydinargumentit löytyvät lähes sanasta sanaan Veli-Pekka Viljasen lausunnon viimeisestä kappaleesta? Onko hänen tarkoituksenaan vain ohjata yhteiskunnallista keskustelua sivuraiteelle?
Ja mikä saa Yleisradion toistamaan kritiikittä kansliapäällikkö Pursiaisen väitteen? Asiakirjat, joihin Pursiainen viittaa, ovat olleet jo yli viikon julkisesti vaivatta eduskunnan verkkosivuilta saatavilla. Eikö toimittajan tehtävänä ole tarkastaa, ovatko asiat todella niin miten haastateltava niiden väittää olevan?
Tässä palataan siihen, mitä viikko sitten perustuslakiblogissa kirjoitin. Tässä kaikessa on jotain hirveän tuttua. Tämä kaikki muistuttaa muun muassa sitä mitä tapahtui esimerkiksi Sipilän hallituksen sote-uudistuksen yhteydessä.
Jotta voimme keskustella hallinnollis-poliittisen kulttuurimme rakenteellis-systeemisistä ongelmista, jotka projisoituvat muun muassa lainvalmisteluun, meidän olisi puhuttava asioista sellaisina kuin ne ovat.
Tämä tarkoittaa muun muassa, että keskustellessamme perustuslakivaliokunnan lausunnon suhteesta valiokunnan saamiin asiantuntuntijalausuntoihin, meidän olisi voitava luottaa ministeriön kansliapäällikön kertovan tästä suhteesta sellaisena kuin se julkisissa asiakirjoissa ilmenee. Ja meidän olisi voitava luottaa, että media vallan vahtikoirana hoitaa siinä määrin työnsä, että se tutustuu puheena oleviin asiakirjoihin ja että se kiinnittää huomion siihen, jos kansliapäällikön antama kuva asiakirjoista ei vaikuta vastaavan asiakirjojen sisältöä.
Kansliapäällikköjen näkemyksiä esittelevä yleisradion uutinen nostaa esiin monia uusia miksi-kysymyksiä, joihin tutkijoiden ja journalismien olisi syytä pureutua jo aiemmin esiin nousseiden miksi-kysymysten ohella.
Nostetaan esiin näistä vielä yksi. Kansliapäällikkö Pursiainen viittaa YLEn uutisessa epäsuorasti valtiosääntöasiantuntijoiden oikeudellisiin näkemyksiin, joihin ministeriö olisi lainvalmistelussa tukeutunut. Mitä nämä näkemykset ovat?
Hallituksen esityksessä ei tuoda esiin, että valtiosääntöasiantuntijat olisivat antaneet lainvalmistelun yhteydessä liikenne- ja viestintäministeriölle lausuntoja tai että heiltä olisi tilattu sellaisia. Jälkiä tällaisesta valtiosääntöasiantuntijoiden osallistamisesta lainvalmisteluun ei löydy lausuntopalvelusta eikä hankerekisteristä. Sinällään siinä ei ole mitä pahaa, että lain esi- tai perusvalmistelun yhteydessä hankitaan eri tavoin lausuntoja, muistioita tai näkemyksiä valtiosääntöasiantuntijoilta. Päinvastoin kaiken lainvalmistelussa tarvittavan tiedon hankkiminen on vain hyvä asia. Yhteiskunnallisen keskustelun mahdollistamiseksi ja lainvalmistelun läpinäkyvyyden varmistamiseksi tästä pitäisi kuitenkin jäädä jälki lainvalmistelun yhteydessä syntyviin julkisiin asiakirjoihin. Näin ei ole nyt tapahtunut.
Keitä valtiosääntöasiantuntijoita lainvalmistelun yhteydessä on kuultu? Mitä he ovat esittäneet? Minkä aineiston perusteella voidaan päätellä, että liikenne- ja viestintäministeriöllä olisi todella ollut kansliapäällikkö Pursiaisen väittämällä tavalla käytössään ennakkoon erilainen ymmärrys asiaan liittyvistä valtiosääntökysymyksistä? Miksi tämänkään Pursiaisen esittämän väitteen paikkansa pitävyydelle ei löydy kiinnekohtaa julkisista asiakirjoista?
Vai onko valtiosääntöoikeudellinen näkemys tullut oikeusministeriöstä?Hallituksen esityksen mukaan liikenne- ja viestintäministeriö on ollut yhteydessä oikeusministeriöön myös muutoin kuin hankkimalla lausuntokierroksen aikana virallisen (hankerekisteristä löytyvän) lausunnon oikeusministeriöltä. Hallituksen esityksessä ei selosteta tätä yhteydenpitoa ja sen aikana esitettyjä oikeusministeriön kantoja millään tavalla. Lainvalmistelun yhteydessä syntyneessä julkisessa asiakirja-aineistossa ei ole jälkiä tällaisesta yhteydenpidosta. Yhteiskunnallisen keskustelun mahdollistamiseksi ja lainvalmistelun läpinäkyvyyden varmistamiseksi olisi tärkeää, että ministeriöiden välisestä yhteydenpidosta jäisi paremmin jälki julkisiin asiakirjoihin etenkin, jos tuossa yhteydenpidossa nousee esiin jotain sellaista, joka on ristiriidassa tai täydentää julkisista asiakirjoista ilmenevää.
Lainvalmistelun tehtävä on muodostaa pohja lainsäädännön eduskuntakäsittelylle ja sitä koskevalle julkiselle keskustelulle
Valtiovalta Suomessa kuuluu kansalle, jota edustaa valtiopäiville kokoontunut eduskunta. Eduskunta on ylin valtioelin, jolle kuuluu lainsäädäntövallan käyttäminen.
Valtioneuvostossa tapahtuvan lainvalmistelun tehtävänä on luoda eduskunnalle puitteet sille kuuluvan lainsäädäntövallan käyttämiseen. Kaiken keskiössä on hallituksen lakiesityksien laatiminen asianmukaisesti, oikeiden ja riittävien tietojen asian eduskuntakäsittelylle antaminen ja se, että valtioneuvoston virkamiehet kaikin tavoin omalla toiminnallaan tukevat eduskuntaa lakiesitysten asianmukaisen käsittelyn mahdollistamisessa. Lainsäädäntövaltaa käytettäessä eli lakeja säädettäessä valtioneuvoston virkamiesten tehtävänä ei ole yksinomaan hallitusohjelman ja muiden hallituksen poliittisten tavoitteiden toteuttaminen. Heidän tehtävänsä on palvella kansaa, jota lainsäädäntövallan käytössä edustaa valtiopäiville kokoontunut eduskunta.
Demokraattisessa yhteiskunnassa lain säätäminen on mitä suurimmassa määrin kansanvaltainen prosessi, jonka ytimessä on mahdollisuus julkiseen poliittiseen keskusteluun säädettävistä laeista. Tuota julkista poliittista keskustelua ei voida käydä ilman julkisia asiakirjoja ja ilman sitä, että julkisuuteen tuotetaan asioista niiden todellista tolaa vastaava kuva. Kaikenlaisiin yrityksiin viedä asioita eduskuntakäsittelyyn ohi julkisen poliittisen keskustelun ja julkisten asiakirjojen on suhtauduttava kielteisesti. Kaikenlaisia lainvalmistelun läpinäkymättömyyden ongelmia on ryhdyttävä korjaamaan viipymättä.
Demokratia on sekä hallinnon että päätöksenteon avoimuutta ja läpinäkyvyyttä.
Pauli Rautiainen
julkisoikeuden apulaisprofessori
Tampereen yliopisto
Perustuslakiblogi 
Vastaa