Pauli Rautiainen: Itä-Suomen hallinto-oikeus kumosi suosituksiin perustuvat asumisyksikköjen vierailukiellot


Perustuslakiblogissa on käsitely maaliskuulta alkaen lukuisia kertoja valtioneuvoston, kuntien ja muiden toimijoiden linjauksia, joiden oikeusperustaan liittyy rajoitustoimien laillisuutta koettelevia ongelmia. Osa kysymyksistä on edennyt laillisuusvalvojien ja tuomioistuinten ratkottavaksi.

Yksi teema on ollut asumisyksiköiden yleiset vierailukiellot. Niistä Jukka Kumpuvuori kirjoitti perustuslakiblogissa keväällä erityisesti vammaisten henkilöiden asumisyksikköjen näkökulmassa. Oikeudellisesti Kumpuvuoren tuolloin käsittelemä oli pitkälti yleistettävissä asumisyksikköihin yleisesti.

Nyt lokakuussa Itä-Suomen hallinto-oikeus on ratkaissut valituksen, jossa tehostetussa palveluasumisyksikössä asuvan ikääntyneen lasta oli kielletty kunnan antamaan yleiseen ohjeeseen vedoten tapaamasta äitiään. (Päätös ei ole vielä lainvoimainen, koska muutoksenhakuaika ei ole kulunut umpeen.)

Valittajan ja hänen kunnan ympärivuorokautisen hoidon yksikössä asuvan äitinsä välisiä tapaamisia oli rajoitettu 18.6.2020 alkaen saman kunnan vanhusten hoivapalvelujen hallinnollisten tukipalvelujen kotihoidon päällikön ja geriatrian erikoislääkärin 5.6.2020 antamassa toimintaohjeessa ja 25.6.2020 päivitetyssä toimintaohjeessa tarkoitetuilla tavoilla. Tapaamisia oli ensin rajoitettu siten, että tapaaminen oli mahdollista yhden kerran viikossa 30 minuutin ajan kahden metrin turvaetäisyydellä hoitajan valvonnan alaisena ulkona pihalla. Myöhemmin ohjeessa ei ollut enää mainittu hoitajan läsnäolovelvoitetta.

Asia otettiin tutkittavaksi ihmisoikeusloukkauksena

Asiassa ei ollut tehty tartuntatautilain 69 §:n 1 momentissa tarkoitettua yksilöllistä päätöstä tapaamisoikeuden rajoittamisesta tai muutakaan mitään yksilöllistä hallintopäätöstä eikä kunnan ja työntekijöiden antamia toimintaohjeita voitu pitää oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 6 §:n 1 momentissa tarkoitettuina valituskelpoisina päätöksinä. Näin ollen ohjeiden sisältöön ei voinut sinällään hakea muutosta valittamalla tuomioistuimeen.

Oli kuitenkin selvää, että valittajalla oli oikeussuojaintressi. Euroopan ihmisoikeussopimuksen 13 artiklan mukaan jokaisella, jonka ihmisoikeussopimuksessa tunnustettuja oikeuksia ja vapauksia on loukattu, on oltava käy­tettävissään tehokas oikeussuojakeino kansallisen viranomaisen edessä. Asiassa oli esitetty väite, että ohjeilla oli loukattu valittajan ja hänen äitinsä ihmisoikeussopimuksen 8 artiklassa turvattua yksityis- ja perhe-elämän suojaa. Siten ihmisoikeussopimuksen 13 artiklasta ja perustuslain 21.1 §:stä johtui, että asia oli voitava saattaa jollakin tavalla tuomioistuimessa tutkittavaksi. Koska valittajalla ei ollut käytettävissään muuta tehokasta oikeussuojakeinoa eikä muuta keinoa saada oikeussuojapyyntöään tuomioistuimessa tutkittavaksi, hallinto-oikeus, joka oikeusjärjestyksen mukaan oli yleensä toimivaltainen tutkimaan hallintovalituksia päätöksistä, joilla yhteydenpitoa rajoitetaan muun lainsäädännön nojalla, tutki valittajan vaatimukset koskien tapaamisoikeuden rajoittamista.

Hallinto-oikeus tukeutui Kumpuvuoren perustuslakiblogin kirjoituksessa esittämällä tavalla korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjapäätökseen KHO 2018:8. Siinä korkein hallinto-oikeus oli todennut, että kehitysvammahuollossa tapahtunut äidin ja lapsen yhteydenpidon rajoittaminen oli tutkittava tuomioistuimessa Euroopan ihmisoikeussopimuksesta ja perustuslain 21.1 §:stä johtuvista syistä, vaikkei rajoituksen perustana ollutta ”tapaamista koskevaa toimintamallia” (ohjetta) voitukaan pitää valituskelpoisena päätöksenä.

Se, että tämän tyyppiset merkittävällä tavalla yksilöiden perus- ja ihmisoikeuksiin liittyvät asiat joudutaan kampeamaan tuomioistuinkontrolliin ihmisoikeus- ja perustuslakiargumentaatiolla hallinnon oikeussuojajärjestelmän hylkiessä niitä, kertoo hallinnon oikeussuojajärjestelmässä olevista puutteista. Samalla tämä kertoo siitä, kuinka syvästi käsillä olevassa asiassa on lipsuttu oikeusvaltiollisista toimintatavoista jonkinlaisen sille tunnottoman notkean hallinnan puolelle. Tämä on se ilmiö, johon etenkin hallinto-oikeudellisen tutkimuksen pitäisi kyetä tarttumaan.

Valtioneuvoston suosituksien oikeudellinen asema

Kunta vetosi siihen, että annettu ohjeistus oli perustunut Suomen hallituksen antamiin linjauksiin. Kunnan mukaan sen ohjeissa mainitut toimenpiteet eivät olleet rajoitustoimia, vaan kyse oli ollut tartuntatautilain 17 §:n mukaisesta infektion torjunnasta, mikä oli asetettu mainitulla lailla sosiaali- ja terveydenhuollon toimintayksikön velvoitteeksi.

Kunta perusteli asian kuten valtioneuvosto oli kehottanut sitä perustelemaan toimintaansa. Valtioneuvosto kiinnitti läpi kevään asumispalveluyksiköiden rajoitukset tartuntatautilain 17 §:ään. Lukuisissa linjauksissa ja tiedotustilaisuuksissa valtioneuvosto ja sen nimissä niin yksittäiset ministerit kuin yksittäiset virkamiehet väittivät tartuntatautilain 17 §:n oikeuttavan toimintayksiköt rajoitustoimiin.

Perustuslakiblogissa puolestaan tuotiin väsymättä esiin, että valtioneuvoston linjaus on oikeudellisesti kestämätön eikä sille ole edes hakemalla hakien mahdollista löytää oikeuslähteistä tukea. Teemaa käsiteltiin muun muassa Jukka Kumpuvuoren kirjoituksessa.

Hallinto-oikeus asettuu ratkaisussaan perustuslakiblogissa esiin tuodulle kannalle ja pitää valtioneuvoston tulkintaa oikeudellisesti virheellisenä.

Hallinto-oikeus toteaa ensin ohjeiden oikeudellisesta asemasta:

”Perustuslain 2 §:n 3 momentin mukaan julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin. Kaikessa julkisessa toiminnassa on nou­datettava tarkoin lakia. Edelleen saman lain 80 §:ssä on säädetty asetuksen antamisesta ja lainsäädäntövallan siirtämisestä. Sanotun pykälän 1 momen­tin mukaan Tasavallan presidentti, valtioneuvostoja ministeriö voivat antaa asetuksia tässä perustuslaissa tai muussa laissa säädetyn valtuuden nojalla. Lailla on kuitenkin säädettävä yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perus­ teista sekä asioista, jotka perustuslain mukaan muuten kuuluvat lain alaan. Valtioneuvosto käyttää perustuslain 3 §:n 2 momentin mukaan hallitusval­taa, ja sillä on perustuslain 65 §:ssä tarkoitettu yleistoimivalta hallitus- ja hallintoasioissa. Yleistoimivaltansa nojalla ja lainalaisuusperiaatteen puit teissa valtioneuvosto voi ohjata valtion hallintoa ja antaa tässä tarkoituk­sessa hallinnon sisäisiä määräyksiä. Hallinnon sisäinen määräys ei voi kos­kea yksityisiä henkilöitä tai yhteisöjä eikä myöskään kuntia, joiden itsehal­linnosta säädetään perustuslain 121 §:ssä.”

Hallinto-oikeus toteaa ratkaisussaan, että valtioneuvoston erityyppisissä suosituksissa, tiedotteissa ja linjauksissa on kysymys valtioneu­voston perustuslain 65 §:n nojalla antamasta ohjauksesta, joka ei ole luonteeltaan oikeudellisesti velvoittava.

Asian pitäisi olla itsestään selvä, mutta kerrataan vielä, kun asiasta on ollut tänä vuonna epäselvyyttä: valtioneuvoston erilaisilla ohjeilla, suosituksilla ja linjauksilla ei ole oikeusvaikutuksia. Viranomaiset ja erilaiset yksityiset toimijat eivät saa toimenpanna näitä valtioneuvoston ohjeita, suosituksia ja linjauksia siten, että niillä puututaan yhtään millään tavalla toisten ihmisten oikeuksiin: oikeuteen viettää vapaa-aikaa, nauttia muulla tavoin yksityis- ja perhe-elämästä taikka vaikkapa harjoittaa elinkeinoja tai käyttää kirjastopalveluita. Nämä asiat kuuluvat perustuslain mukaan lain alaan – niihin liittyvä rajoitustoimivalta kuuluu eduskunnalle ja sitä voidaan vain perustuslain 80 §:n rajoissa ylipäänsä siirtää lakia alemman sääntelyn varaan.

Kun pysähdymme teeman äärelle, käy ilmeiseksi, että vuonna 2020 on Suomessa tapahtunut vakavia perus- ja ihmisoikeusloukkauksia. Niitä on käsitelty perustuslakiblogissa maaliskuulta lähtien. Kysymys ei ole siitä, etteikö Suomessa voitaisi yleisvaarallisen tartuntataudin torjumiseksi sulkea esimerkiksi kirjastoja. Kysymys on siitä, että sulkemalla kirjastot valtioneuvoston linjauksella käveltiin eduskunnan ja samalla hallinnon lainalaisuuden yli tavalla, jota perustuslaki ei yksinkertaisesti mahdollistanut. Hätä ei lue lakia, sanotaan. Mutta tiedämme myös – ainakin jälkiviisaina – ettei hätä ollut niin suuri, etteikö asioita olisi ehditty tehdä oikein!

Palataan tartuntatautilain 17 §:n tulkintaan. Pykälässä säädetään:

”17 § Hoitoon liittyvien infektioiden torjunta

Terveydenhuollon ja sosiaalihuollon toimintayksikön on torjuttava suunnitelmallisesti hoitoon liittyviä infektioita. Toimet on sovitettava yhteen terveydenhuoltolain 8 §:ssä säädettyjen potilasturvallisuutta edistävien toimien kanssa.

Toimintayksikön johtajan on seurattava tartuntatautien ja lääkkeille erittäin vastustuskykyisten mikrobien esiintymistä ja huolehdittava tartunnan torjunnasta. Toimintayksikön on huolehdittava potilaiden, asiakkaiden ja henkilökunnan tarkoituksenmukaisesta suojauksesta ja sijoittamisesta sekä mikrobilääkkeiden asianmukaisesta käytöstä.

Toimintayksikön johtajan on käytettävä apunaan  tartuntatautien  torjuntaan perehtyneitä terveydenhuollon ammattihenkilöitä ja sovitettava toimintansa yhteen kunnan tai kuntayhtymän toteuttamien toimien sekä valtakunnallisten hoitoon liittyvien infektioiden torjuntaohjelmien kanssa.”

Valtioneuvoston mukaan tässä siis annetaan toimintayksiköiden johtajille oikeus rajoittaa ihmisten perus- ja ihmisoikeuksia. Hallinto-oikeus on asiasta eri mieltä aivan kuten perustuslakiblogissakin on todettu. Hallinto-oikeuden ratkaisun mukaan:

”[Tartuntatautilain 17 §:n] säännöksessä ei nimenomaisesti aseteta toimintayk­sikön johtajalle toimivaltaa asettaa toimintayksikköä koskevaa vierailukiel­toa.”

Kun valtioneuvoston näkemys säännöksen tulkinnasta ei ole koskaan saanut mitään tukea oikeuslähteistä ja se on tullut tuomioistuimessakin tyrmätyksi, valtioneuvoston olisi aika luopua väitteestään, että tartuntatautilain 17 § luo rajoitustoimivaltuuksia. Jos ja kun valtioneuvoston virheellisen tulkinnan nojalla annettuja toimintaohjeita, joilla on luotu lakiin perustumattomia rajoitustoimia, on voimassa eri puolilla maata, on näiden soveltamisesta viipymättä luovuttava.

Tämä ei tarkoita, etteikö rajoitustoimia voida ottaa käyttöön. Tämä tarkoittaa, että toimien on perustuttava eduskunnan säätämään lakiin. Koska valtioneuvoston on täytynyt itsensäkin ymmärtää tämä jo maaliskuulta alkaen, jää jäljelle kysymys, miksi se ei ole valmistellut eduskunnassa käsiteltäväksi tarvittavaa lainsäädäntöä. Vastuu tarpeellisen lainsäädännön valmistelusta kuuluu valtioneuvostolle.

Hallinto-oikeus toteaa:

”On selvää, että koronavirus­pandemiatilanteessa tapaamisten rajoittaminen voi olla sinänsä tietyissä ti­lanteissa perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävistä syistä välttämä­töntä. Kun otetaan huomioon perustuslain 10 §:n 1 momentti ja ihmisoi­keussopimuksen 8 artikla, tällaisen rajoittamisen tulee perustua lakiin ja ra­joittamisen tulee täyttää perus- ja ihmisoikeuksien yleiset rajoittamisedellytykset.”

Hallinto-oikeuden ratkaisussa ei ollut mitään yllättävää ja juuri siksi on huolestuttavaa, että asia eteni hallinto-oikeuteen saakka

Hallinto-oikeus summasi ratkaisunsa:

”Hallinto-oikeus katsoo, että toimintaohjeet ovat sisältäneet tartuntatautilain 69 §:ssä säädettyä tapaamisoikeuden rajoittamista asiallisesti vastaavia seik­koja muun ohella siltä osin kuin toimintaohjeissa on todettu, että vierai­luista on ilmoitettava etukäteen, vierailujen määrää ja pituutta rajoitetaan ja vierailuja valvotaan. Toimintaohjeilla on siten tosiasiallisesti puututtu valit­tajan ja hänen äitinsä yksityiselämän ja perhe-elämän suojaan. Hallinto-oi­keus katsoo näin ollen, että kaupungin kotihoidon päälliköllä ja geriatrian asiantuntijalääkärillä ei ole ollut oikeutta rajoittaa valittajan ja hä­nen äitinsä tapaamisia – – toimintaoh­jeissa – – tarkoitetuilla tavoilla.”

Hallinto-oikeus hoputtaa lainsäätäjää töihin eli käytännössä valtioneuvostoa lainvalmistelutyöhön, joka olisi pitänyt tehdä jo aikaa sitten:

”Asiassa ei ole edellytyksiä tuomioistuimessa ratkaista tarkemmin, mitkä ra­ joitukset tässä tapauksessa olisivat saattaneet olla perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttäviä ja välttämättömiä.”

Itä-Suomen hallinto-oikeuden ratkaisussa ei ole mitään yllättävää. Juuri siksi on yllättävää, että asia eteni tuomioistuinprosessiin saakka. On valtiosääntöoikeudellisesti itsestään selvää, että yksilöiden oikeuksiin puuttuminen edellyttää laintasoista sääntelyä. On samoin itsestään selvää, ettei valtioneuvoston linjauksin, ohjein ja suosituksin voida puuttua yksilöiden perusoikeuksiin. On ollut jo korkeimman hallinto-oikeuden ennakkoratkaisun KHO 2018:8 jälkeen täysin selvää, että asumispalveluyksiköissä ei voida rajoittaa yhteydenpitoa erilaisin toimintaohjein. On myös ollut päivänselvää, ettei mikään oikeuslähde tue tulkintaa, jonka mukaan tartuntatautilain 17 § luo rajoitustoimivaltuuksia.

Miksi ja miten olemme tulleet tähän? Asia liittynee läheisesti tartuntatautilainsäädännön valmistelun ongelmiin, joista perustuslakiblogissa on kirjoiteltu lähiviikkoina. On syytä painottaa, että perustuslakiblogissa ei ole väitetty eikä väitetä nytkään, että vika olisi yhdessäkään poliitikossa henkilönä. Taustalla lienee poliittis-hallinnollisen kulttuurin ongelmat, jotka heijastuvat lainvalmisteluun sekä piittaamattomuuteen oikeusvaltiollisuudesta ja hallinnon lainalaisuudesta. Tästä kulttuurisesta puolesta olisi syytä keskustella enemmän ja syvemmin!

Pauli Rautiainen
julkisoikeuden apulaisprofessori
Tampereen yliopisto

Vastaa

Täytä tietosi alle tai klikkaa kuvaketta kirjautuaksesi sisään:

WordPress.com-logo

Olet kommentoimassa WordPress.com -tilin nimissä. Log Out /  Muuta )

Twitter-kuva

Olet kommentoimassa Twitter -tilin nimissä. Log Out /  Muuta )

Facebook-kuva

Olet kommentoimassa Facebook -tilin nimissä. Log Out /  Muuta )

Muodostetaan yhteyttä palveluun %s

%d bloggaajaa tykkää tästä: