Eurooppalaisessa keskustelussa internetin alustoihin on liittynyt 2000-luvun ajan keskustelu sisältöjen valvonnasta ja missä määrin alusta on vastuussa. Kehityskulku on tuonut vähitellen kohti tilannetta, jossa yksityiset yritykset valvovat sisältöjä lakien ja oikeuskäytännön velvoittamina. Videonjakoalustojen osalta uusin käänne on EU:n audiovisuaalisia sisältöpalveluita koskevan direktiivin muutos, joka asettaa alustat valvontavastuuseen.
Tällä hetkellä eduskunnassa on käsiteltävänä direktiivin muutosten seurauksena hallituksen esitys 98/2020 sähköisen viestinnän palveluista annetun lain muuttamisesta. Tarkastelen tässä kirjoituksessa sitä, mitä perustuslakivaliokunta lausunnossaan 35/2020 jätti sanomatta.
Vuosituhannen vaihteessa säädettiin Yhdysvalloissa ja Euroopan unionissa osana viestinnän sääntelyä niin sanottu välittäjävapaus. Tämä vapautus vastuusta ei ole ollut ehdoton ja on koskenut pääsääntöisesti passiivisia välittäjiä. Yhdysvalloissa vapautus on ollut laajempi absoluuttisen sananvapaussuojan takia. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisu Delfi vastaan Viro asetti Euroopan ihmisoikeusjärjestelmän puolelta joukkoviestimenä toimivalle alustalle velvollisuuden poistaa ilmoituksen perusteella tiettyjä sisältöjä. Tätä asetelmaa ovat lieventäneet myöhemmät ratkaisut MTE vastaan Unkari ja Pihl vastaan Ruotsi.
Toisaalla terrorismiin yllyttämisen torjunnassa, tekijänoikeussääntelyssä ja vihapuheen estotoimissa on EU:ssa säädetty velvoitteita poistaa sisältöjä ilmoitusten perusteella tai jopa valvoa aktiivisesti tiettyjä sisältöjä. Lähestymistapa on ollut taannoista etuusleikkauskeskustelua lainaten salamitaktiikka eli palanen tuolta ja palanen täältä. Keskeinen ongelma EU:n kannalta on, että viestinnän sääntelyssä EU:lla on toimivaltaa vain rajatuilla aloilla. Näin ollen kokonaisvaltainen ja kaikkia sisältöjä koskeva EU:n tasoinen sääntely ei ole mahdollista. Ratkaisuna on ollut suosia eri alojen itsesääntelyä (esim. pelien ikärajoja asettavaa PEGI-järjestelmää (johon mm. Saksa ei ole sitoutunut) ja yrittää saada toimijoiden valvonnan piiriin sellaisia asioita, joista säätäminen on EU:n toimivallassa. Kansallisista ratkaisuista esimerkiksi Saksassa on säädetty laki, joka velvoittaa yli 2 miljoonan saksalaisen käyttäjän sosiaalisen median alustat valvomaan sisältöjään sakon uhalla.
Hallituksen esityksen mukaan videonjakoalustan tarjoajan tulisi käyttöehdoissaan kieltää sellaisten sisältöjen lataaminen palveluun ja tarjoaminen, jotka sisältävät rikoslaissa rangaistavaksi säädettyä terrorismiin yllyttämistä, kiihottamista kansanryhmää vastaan, väkivaltakuvausta tai lapsipornografiaa. Lisäksi videonjakoalustapalvelussa tulisi olla käytössä muun muassa mekanismeja, joilla videonjakoalustapalvelun käyttäjät voivat ilmiantaa tai ilmoittaa lain vastaisista sisällöistä. Videonjakoalustan tarjoaja voisi esimerkiksi poistaa laittoman sisällön tai ilmoittaa siitä poliisille. Kuten listauksesta näkyy niin sääntely koskettaa vain tiettyjä sisältöjä.
Eurooppalaisittain velvoite osuu keskusteluun, jonka ytimessä on kysymys siitä, missä määrin yksityinen yritys voi valvoa rikoslain ja muun lainsäädännön (esim. tekijänoikeuksien) noudattamista ja tämän perusteella ryhtyä toimiin, jotka rajoittavat käyttäjän sananvapautta. Pakottavan vapaaehtoisen valvonnan, johon yhdistyy esim. sakko tai toimiluvan menettämisen uhka, on pelätty aiheuttavan ylivarovaisuutta eli varmuuden vuoksi poistetaan sisältöjä, joissa on jotain epäilyttävää. Samoin on kyseenalaista, että kuinka päteviä alustojen algoritmit tai mahdolliset ihmismoderaattorit ovat tulkitsemaan lainsäädäntöä. EU:n säännöksissä ja kansallisissa ratkaisuissa edellytetään läpinäkyvyyttä, seurantaa ja raportointia, mutta käytännössä alustojen toimien valvonta on mahdotonta. Samaten lainvastaisista sisällöistä on mahdollista tehdä rikosilmoitus, mutta sisällön poistamisen suhteen oikeussuoja on hyvin heikko ja riippuvainen alustojen omista ratkaisuista. Näin ollen sisältöjen poistaminen ja käyttäjien oikeusturva on ulkoistettu alustoille.
Oman kierteensä keskusteluun tuo se, että alustoilla yksityisinä yrityksinä on muutoinkin mahdollisuus poistaa sisältöjä, asettaa käyttäjille pääsykieltoja ja muutoinkin päättää alustojen sisällöstä käyttöehtosopimusten perusteella. Yhdelläkään alustalla ei ole velvoitetta levittää sisältöjä tai velvoitetta ottaa kaikkia käyttäjikseen. Tämä on normaalia yksityisen sektorin toimintaa, mutta nyt yksityisille toimijoille asetetaan velvoitteita poistaa sisältöjä siten, että omien käyttöehtojensa lisäksi toimijat tekevät tulkintoja laissa asetetuista vaatimuksista tai tulkitsevat jopa (rikos)lakia. Alustoilla on myös aina mahdollisuus valita, että tehdäänkö poisto lain vai käyttöehtojen perusteella, jolloin oikeusturva on riippuvainen valitusta vaihtoehdosta. Käytännössä alustoille tarjoutuu mahdollisuus varsin mielivaltaiseen sääntelyyn.
Sinällään tämän tyyppinen sääntely ei ole uutta. Painotoiminnan kehittyessä liiketoiminnaksi painotoiminnan sensuurissa vastuu sisällöstä asetettiin usein kirjanpainajalle. Alkuaikoina vastuu perustui hallinnollisiin määräyksiin, jotka olivat mielivaltaisia. Sananvapausaatteen ja sananvapauden valtiosääntöön kytkettynä oikeutena kehitys liittyi tältä osiin vaatimuksiin rajoitusten säätämisestä lailla, valvonnan tuomioistuinkontrollista ja oikeusturvasta. Ruotsin vuoden 1766 painovapausasetuksen sisällön muotoutumisessa keskeisten ajattelijoiden Peter Forsskålin, Anders Nordencrantzin ja Anders Chydeniuksen ajattelussa lailla säätäminen, mielivallan vastustaminen ja mahdollisuus sensuurin tuomioistuinkontrolliin olivat keskeisessä asemassa. Vastaavia kehityskulkuja oli Englannissa ja Keski-Euroopassa. Painovapauden ja muiden perusoikeuksien kehitys on tältäkin osin yhteydessä oikeusvaltion muodostumiseen. Suomalaisen oikeusvaltion osalta keskeinen elementti on nimenomaan perustuslain 124 §:n sääntely julkisten hallintotehtävien antamisesta yksityisille.
Kaiken tämän historiallisen taustan, viimeaikaisen oikeusvaltiokeskustelun ja Euroopassa sekä maailmassa hyvin ajankohtaisen keskustelun internetin alustojen velvollisuuksista valvoa sisältöjä jälkeen eduskunnan perustuslakivaliokunnalle tarjoutui tilaisuus tehdä merkittävä linjaus, jossa selkeytyisi myös perustuslain 124 §:n asema perusoikeusrajoitusten kannalta.
Valiokunnalle toimitettujen asiantuntijalausuntojen perusteella perustuslakivaliokunta eli käytännössä valiokunnan sihteereinä toimivat valiokuntaneuvokset ovat kysyneet valiokunnan kuulemilta oikeustieteen asiantuntijoilta (joiden joukossa ei ole yhtään viestintäoikeuden asiantuntijaa) erikseen ja nimenomaisesti PL 124 §:n asettamista rajoitteista.
Emeritusprofessori Kaarlo Tuorin lausunnon mukaan ”…on painavia perusteita katsoa, että tällaisissa rikosten torjuntatehtävissä on kysymys perustuslain 124 §:ssä tarkoitetuista julkisista hallintotehtävistä” ja ” perustuslain 124 §:n sovellettavuus alustan tarjoajaan on tärkeä periaatteellinen kysymys”. Professori Veli-Pekka Viljasen lausunnon kanta on, että kysymys ei ole julkisesta hallintotehtävästä vaan niistä edellytyksistä, joilla videonjakoalusta voi harjoittaa toimintaansa. Kyse on siis vaatimuksista käyttöehtojen muotoilulle, ei hallintotehtävästä.
Yliopistonlehtori Anu Mutanen toteaa lausunnossaan: ”Perustuslakivaliokunnan tulkintakäytäntö huomioon ottaen ei voida pitää ainakaan poissuljettuna sitä, että kyse olisi tosiasiallisesti julkisen hallintotehtävän siirtämisestä yksityiselle toimijalle (ks. etenkin PeVL 43/2018 vp, s. 5). Näin ollen perustuslain 124 §:n asettamien edellytysten tulisi täyttyä.”.
Oikeusministeriön lausunnon mukaan syntyy tilanne, jossa yksityiselle asetetaan velvollisuus valvoa toisten yksityisten toimintaa.
Perustuslakivaliokunnan aiemmassa käytännössä on tarkasteltu muun muassa terroristisen sisällön levittämisen estämistä vastaavanlaisen alustojen oman sääntelyn kautta. Lausunnoissaan PeVL 43/2018 ja PeVL 4/2019 valiokunta on todennut, että arvio sisällön lainvastaisuudesta tai tietyntyyppisyydestä palvelun tarjoajien omien käytännesääntöjen perusteella saattaisi tarkoittaa sitä, että kysymys on tosiasiallisesti julkisen hallintotehtävän siirtämisestä yksityiselle toimijalle. Näissä oli kyse valtioneuvoston kirjelmistä, jotka liittyivät aiemmin mainitun terroristisen aineiston levittämisen estotoimiin EU:ssa.
Perustuslakivaliokunnan käsittelyssä on siis ollut kansainvälisesti merkittävä kysymys, joka on aiemman perustuslakivaliokunnan käytännön mukaisesti ongelmallinen perustuslain 124 §:n kannalta. Asiantuntijoiden mukaan asiassa on ongelmia ja asiantuntijoiden näkökulmaeroista huolimatta kysymykseen tulisi saada perustuslakivaliokunnan näkemys. Käytännössä ihan siitä syystä, että EU:n taholta on tulossa lisää samanlaista sääntelyä.
Perustuslakivaliokunnan lausunnossa valiokunta ei lausu asiasta mitään.
Miksi?
Riku Neuvonen
yliopistotutkija, viestintäoikeuden dosentti
Helsingin yliopisto, Tampereen yliopisto
Perustuslakiblogi 
Vastaa