Viimeaikoina julkisuudessa on ollut useampaan otteeseen esillä lainvalmistelun huono laatu sekä jopa kelvottomat eduskunnalle annetut lakiehdotukset. Toinen kestopuheenaihe ovat olleet ministeriöiden virkanimitykset, joissa melkeinpä jopa säännönmukaisesti on jätetty viittaamatta perustuslain 125.2 §:n tarkoittamiin yleisiin virkanimitysperusteisiin, jotka lain mukaan ovat ainoat kriteerit, joilla hakijoiden ansioituneisuutta saa vertailla. Keväällä ja kesällä keskustelutti taas eduskunnan tiedonsaantioikeudet ja niiden laiminlyönti. Koronatoimien omituisuuksista on voi nostaa esiin vielä rajanylityksiin liittyvät kummallisuudet.
***
Suomessa oikeuskanslerinvirasto on paljon vartijana. Yhdessä eduskunnan oikeusasiamiehen kanssa se toimii ylimpänä laillisuusvalvojana valvoen muun muassa julkisten vallan ja muiden julkisia tehtäviä hoitavien tahojen toimintaa sekä ottaen kantaa näiden menettelyjen lainmukaisuuteen niille tehtyjen kantelujen johdosta. Vähemmälle huomiolle julkisuudessa on kuitenkin jäänyt se, että erityisesti oikeuskanslerille kuuluu kaksi muutakin hyvin merkittävää tehtävää. Osana valtioneuvoston toiminnan valvontaa oikeuskansleri suorittaa listatarkastusta, joka tarkoittaa sitä, valtioneuvoston yleisistuntoon ja tasavallan presidentin esittelyyn menevät asiakirjat kulkevat viraston kautta. Edelleen muun muassa hallituksen esitykset ja tietyt virkanimitykset käyvät läpi ennakkotarkastuksen oikeuskanslerinvirastossa. Perustuslain mukaan oikeuskansleri myös pyydettäessä kertoo kantojaan voimassa olevan oikeuden sisällöstä ministeriöille ja valtiojohdolle. Yleisistunnoissa ja presidentin esittelyssä hänen tulee perustuslain mukaan olla läsnä. Omalla tulkinnallaan oikeuskansleri on laajentanut tätä velvollisuutta koskemaan myös perinteisesti poliittisia neuvotteluja koskevia iltakouluja.
Voisi siis sanoa, että oikeuskansleri apulaisineen on todella paljon vartijana. Kaikki kirjoituksen alussa mainitut asiat ovat myös luonteeltaan sellaisia, että ne ovat tai ainakin ovat pitäneet kulkea oikeuskanslerinviraston kautta. Tässä suhteessa onkin jokseenkin omituista, että kaikki se, mitä julkisuudessa olemme viime aikoina joutuneet lukemaan, on tapahtunut. Perustuslain mukaan niin oikeuskanslerin kuin apulaisoikeuskanslerin tulee olla eteviä laintuntijoita, joten osaamisesta ei asian pitäisi olla kiinni.
Jotain kummaa kuitenkin parhaillaan tapahtuu. Olemme perustuslakiblogissa aiemmin kertoneet jo useista erilaisista tapahtumista kuluvan vuoden aikana, joissa oma käsityksemme voimassa olevasta oikeudesta on merkittävästi poikennut siitä, miten valtio – nähtävästi oikeuskanslerinviraston ”kuittauksella” – on toiminut. Hyvänä esimerkkinä on vaikkapa huoltovarmuuskeskuksen väliaikaisen toimitusjohtajan nimittämistä koskeva menettely, josta kirjoitin huhtikuussa. Apulaisprofessori Pauli Rautiainen taas on useammalla kirjoituksellaan (1, 2, 3 jne.) tuonut esiin ongelmia, joiden kanssa valtioneuvosto on kuluvana vuonna taapertanut. Professori Martin Scheinin taas on kritisoinut muun muassa valtioneuvoston päätöksiä koskien rajasulkuja. Muun muassa kaikkia näitä tapauksia yhdistää se, että oikeuskansleri olisi voinut ne missä tahansa vaiheessa keskeyttää ja ohjata oikeille urille. Yhtään huomautusta ei nähtävästi ole annettu, eikä kannanottoja ole merkkautettu valtioneuvoston pöytäkirjoihin ottamatta lukuun yhtä poikkeuksellista istuntotapahtumaa (ks. myös tätä käsitellyt kirjoitus perustuslakiblogissa), joka jälkikäteen arvioituna näytti lähinnä eduskunnassa syntyneen ongelman peittelyltä. Se, että 9.10.2020 sallittiin ravintolarajoitusasetusten antaminen, vaikka samana aamuna perustuslakivaliokunnassa tietoon oli tullut asiantuntijoiden käytännössä yksimielinen kanta siitä, että koko tartuntatautilain 58 a § oli säädetty vastoin perustuslakivaliokunnan näkemyksiä, kuulostaa hyvin poikkeavalta menettelyltä, johon oikeuskansleri ei reagoinut mitenkään.
***
Perustuslakiuudistuksen yhteydessä ylimmät laillisuusvalvojat tiputettiin rikosoikeudellisesti jalustalta. Vaikka menettely rikosoikeudellisen virkavastuuasian käsittelyssä on sama kuin ministereillä, ei heillä ole suojanaan vastaavaa korotettua kynnystä. Niinpä jopa tuottamukselliset (vahingossa tehdyt) teot, puhumattakaan tahallisista, ovat rikosoikeudellisen vastuun tarkastelun piirissä. Poikkeuksen tekee vain sellainen tilanne, jossa teko on vähäinen. Ongelmia kuitenkin tuottaa juuri se, ettei ylimpien laillisuusvalvojien menettelyä saada kovin helposti tutkittavaksi. Tuoreesti oikeusasiamies on hänelle tehdyn kantelun johdosta viitannut perustuslain esitöihin ja todennut, ettei hänen tehtävänään ole tutkia oikeuskanslerin tekemisiä huolimatta siitä, että yhtenä tapana saattaa tällainen asia perustuslakivaliokunnan tutkittavaksi on nimenomaan oikeusasiamiehen ilmoitus. Käytännössä, jos perustuslakivaliokunta tai riittävä määrä kansanedustajia ei ala ihmetellä ylimpien laillisuusvalvojien tekemisiä, ei näitä myöskään tutkita, vaikka kynnys jopa tuomioihinkin on vastaava kuin ihan tavallisilla virkamiehillä tai vaikkapa kunnan luottamushenkilöillä.
***
Jotta ihmettely ei jäisi näihin jo julkisuudessa olleisiin tapauksiin, on syytä nostaa esiin vielä tuore Helsingin hallinto-oikeuden ratkaisu koskien asiakirjajulkisuutta. Tuossa tapauksessa Yleisradion toimittaja pyysi toissa keväänä esillä olleeseen ministeri Anne Bernerin pankkisiirtoon liittyviä ministerin ja oikeuskanslerin välillä käytyä viestinvaihtoa. Suhtautuminen tietopyyntöön oli kielteinen ja lopulta tuolloinen viraston kansliapäällikkö, nykyinen tiedusteluvalvontavaltuutettu Kimmo Hakonen päätti, etteivät oikeuskanslerin ja ministeri Bernerin väliset sähköpostit olleet julkisia. Itseasiassa päätöksessään Hakonen esitti, että kyse oli kokonaan julkisuuslain ulkopuolelle jäävistä, ns. viranomaisen sisäisistä asiakirjoista. Kanta ei kuitenkaan pitänyt hallinto-oikeudessa, joka kumosi päätöksen. Koska oikeuskanslerinvirasto oli kesken prosessin muuttanut mieltään ja väittikin asiakirjojen olevan salassa pidettäviä julkisuuslain 24 §:n 15 ja 20 kohtien perusteella, palautti hallinto-oikeus asian virastolle uudelleen ratkaistavaksi. Kyseiset säännökset sisältävät julkisuusolettamaiset vahinkoedellytyslausekkeet, jolloin käytännössä joko oikeuskanslerille tai Bernerille taikka SEB:lle pitäisi aiheutua vahinkoa näiden julkistamisesta. Jälkimmäisimmälle taloudellista. Vähintääkin omituiselta myös kuulostaa väite siitä, että asiakirjat eivät olisi julkisuuslain tarkoittamia asiakirjoja samanaikaisesti, kun ne liittyisivät oikeuskanslerin valvontatehtäviin, joissa taas nimenomaan syntyy viranomaisen tai sille saapuneita asiakirjoja.
Uutta ratkaisua ei virastosta ole toistaiseksi tullut, vaan tällä kertaa se ryhtyi vastaiskuun tehden – sinänsä laillisen toimenpiteen eli – valituslupahakemuksen korkeimmalle hallinto-oikeudelle. Koska asian käsittely on vielä kesken, en tässä yhteydessä ryhdy sen kummemmin tarkastelemaan tätä teemaa. Jotenkin kuitenkin kummalta kuulostaa, että perusoikeuksien (siis myös julkisuusperiaatteen) ylin puolustaja käyttää todella merkittävän määrän aikaa ja energiaa pitääkseen omassa toiminnassaan syntyneet asiakirjat salassa. Se, mikä oikeuskanslerin tulkinta laista on, ei pitäisi nimittäin missään nimessä olla julkisuuden ulottumattomissa. Jotta oikeuskanslerin virkatoimien lainmukaisuutta voitaisiin edes jotenkin valvoa, on suorastaan välttämätöntä, että hänen esittämänsä tulkinnat tulevat yleiseen tietoon ja erityisesti oikeustieteellisen auditorion arvioitavaksi.
Matti Muukkonen
tutkijatohtori
Itä-Suomen yliopisto
Perustuslakiblogi 
Kiitos!
Toivoisin näkemystä elinkeinonharjoittamisen kannalta, onko rajoitukset perustuslain mukaisia?
Menneen viikon lapsen oikeuksien päivänä pohdin myös sitä, että viime keväänä Suomessa Lapsilta vietiin perustuslaillinen oikeus koulutukseen, menikö se lakiteknillisesti oikein?
Pohdin myös onko yrityksellä lailliset perusteet pakottaa asiakas käyttämään maskia?
OUDOT TOUHUT MYÖS PERUSTUSLAKIVALIOKUNNASSA
Hyvä niin, että happamia omenoita löytyy oikeusoppineillekin, laillisuusvalvojien korkeista puutarhoista! Eduskunnan perustuslakivaliokunta torppasi 8.10.2019 kansalaisilta kokonaan toiveet saada laillisuusvalvojien menettelyjä valiokunnan tutkintaan. Valiokunnan päätös PeVP 13/2019 vp, § 10:
”Kansalaiskirjeet eivät johda asian vireilletuloon valiokunnassa, niitä ei käsitellä valiokunnassa eikä niitä merkitä valiokunnan pöytäkirjaan tai diaariin. Kansalaiskirjeet eivät ole käsittelyasiakirjoja, vaikka sisällöltään liittyisivätkin käsiteltävänä olevaan asiaan. Kansalaiskirjeistä ei anneta ulkopuolisille tietoja.”
Oliko tämä päätös laiskan hätäistä reagointia työtehtävään vai suoranaista vastuunpakoilua, kun olin itsekin juuri aiemmin tehnyt valiokunnalle kantelun artikkelissakin mainitun Kimmo Hakosen menettelystä, kun tämä kepposteli, että alle vuoden vanhaa KHO:n päätöstä koskeva kantelu tuli yli-ikäisenä jättää tutkimatta? Joka tapauksessa tämä on valiokunnalta erittäin kyseenalainen salaamispäätös, josta olisi syytä saada tuomioistuimen ratkaisu. Valiokunta saa vuosittain kansalaisilta kymmenittäin laillisuusvalvojia koskevia kanteluita, rikosilmoituksia, jopa syyttämispyyntöjä. Hallussani on, diaaritietoineen, koko joukko tällaisia kirjeitä vuosilta 2005 – 2006, jolloin niitä ei vielä pidetty salaisina ja ne vietiin valiokuntaan tiedoksi. Valiokunnan velvoitteisiin liittyen eduskunnan apulaisoikeusasiamies Pirkko K. Koskinen kirjoitti eläkkeelle siirryttyään teoksessaan Oikeusasiamies (Kauppakaari Oy/Lakimiesliiton Kustannus 1997) seuraavaa:
”Eduskunnassa tulee perustuslakivaliokunnan jo viran puolesta valvoa laillisuusvalvojien virkatoimia ja ryhtyä tarvittaessa toimenpiteisiin”. (Pirkko K. Koskinen: Oikeusasiamies, Kauppakaari Oy/Lakimiesliiton Kustannus 1997)
Nykyinen oikeusasiamies Petri Jääskeläinen on kirjoittanut eräässä vuosikirjassaan: ”Eduskunnan oikeusasiamies toimii laillisuusvalvojana demokratian ulkopuolella.” Eikö siellä asusta se mielivalta?
On korjattava edellä kirjoittamaani. Oikeusasiamies Petri Jääskeläinen on useissa yhteyksissä, mm. juhlakirjassa ”EOA 90 vuotta” määritellyt:
”Oikeusasiamies on riippumaton ja toimii valtiovallan perinteisen kolmijaon – lainsäädäntö-, toimeenpano- ja tuomiovallan – ulkopuolella. Tältä kannalta on tärkeää, että eduskunta ei puutu oikeusasiamiehen toimintaan ja ratkaisuihin yksittäistapauksissa.”
Jääskeläinen on myös kuitenkin julkistanut seuraavaa näkemystä:
”Demokraattisessa yhteiskunnassa ei saa olla kontrolloimatonta julkista valtaa.”
Oikeusasiamiehen asemasta on puolestaan istuva apulaisoikeusasiamies Maija Sakslin kirjoittanut viraston vuosikertomuksessa 2017:
”Oikeusvaltiossa toimeenpanovallan, tuomiovallan ja lainsäädäntövallan välillä tulee vallita sellainen tasapaino, joka estää vallan keskittymisen ja mielivallan. Laillisuusvalvonta toimii valtiovallan ulkopuolella ja siitä riippumattomana ja puuttuu tarvittaessa julkisen vallan väärinkäyttöön.”
Edellä mainitut väitteet ovat vastuuttomia ja ristiriitaisia seuraavista syistä:
1. Oikeusasiamiehen sekä toisen laillisuusvalvojan oikeuskanslerin toiminnan puitteet ja velvollisuudet on asettanut eduskunta.
2. Eduskunta ja sen perustuslakivaliokunta ovat edelleen valvontavastuiset laillisuusvalvojiin nähden.
3. Oikeusasiamies on nähtävä ehdottoman esteelliseksi antamaan edellä mainituin tavoin ohjeita valvojalleen eduskunnalle.
4. Edellä mainitut väitteet on itsessään nähtävä mahdollisena mainitun kontrolloimattoman julkisen vallan tavoitteluna ja keskittämisenä.
3. Vain jos vuonna 2011 laillisuusvalvojien harkintavalta vapautettaessa olisi myöskin poistettu laista näiden parlamentaarista valvontaa koskevat pykälät, olisi mahdollista väittää laillisuusvalvojien toimivan valtiovallan ulkopuolella: Pelottava skenaario!
1.
Totta tosiaan, että ylimpien laillisuusvalvojien menettelyjä ei saada tutkittaviksi. Perustuslakivaliokunta on jostain syystä rajannut valvontansa laillisuusvalvojien osalta käsittelyaikojen tarkasteluun. Tärkeintä on, että vuoden lopussa ei ollut vireillä yhtään yli vuoden vanhaa kantelua. Perustuslaissa on kuitenkin osana oikeusturvaa käsittelyn asianmukaisuus. Tätä eli ratkaisujen laatua perustuslakivaliokunta ei valvo lainkaan. Joutuisuutta ei tule toteuttaa ilman asianmukaisuutta. Perustuslakivaliokunnan mietinnöistä tai lausunnoista ei ole kuitenkaan havaittavissa yhtä ainutta tarkastelua, joka kohdistuisi ratkaisutoiminnan tehostamisen suhteesta oikeusturvaan. Tehokkuuden yksisilmäinen painottaminen kantelijan oikeusturvan kustannuksella ei kuulu oikeusvaltioon.
Perustuslakivaliokunnalle osoitettuja yhteydenottoja (kirjeitä, sähköposteja, puhelinsoittoja), jotka koskevat ylimpien laillisuusvalvojien toimintaa tai ratkaisuja, tulee saamani tiedon mukaan useita kymmeniä vuosittain. Perustuslakivaliokunta ei kuitenkaan ota käsittelyyn yksittäisten kansalaisten valiokunnalle osoittamia kirjoituksia; kirjoitukset eivät johta asian vireilletuloon valiokunnassa, niitä ei käsitellä, ei merkitä valiokunnan pöytäkirjaan eikä diaariin saati arkistoida.
Kuitenkin perustuslakivaliokuntaan sovelletaan arkistolain esitöissä (HE 187/1993 vp s.4) todetusti arkistolakia, jonka mukaan 7 §:n 2 momentin mukaan: ”Arkistotointa on hoidettava siten, että se tukee arkistonmuodostajan tehtävien suorittamista sekä yksityisten ja yhteisöjen oikeutta saada tietoja julkisista asiakirjoista… ja että yksityisten ja yhteisöjen oikeusturvaan liittyvien asiakirjojen saatavuus on varmistettu sekä että asiakirjat palvelevat tutkimuksen tiedon lähteinä.”
Harkintavalta ilman valvontaa johtaa mielivaltaan. Olen itse saanut OA Petri Jääskeläisen 30.12.19 tiedonannon, jonka mukaan eduskunnan oikeusasiamiehestä annettua lakia muutettiin 1.1.2012 voimaan tulleella lailla (535/2011) ja tällöin ”tutkintakynnystä ilmaiseva aihetta epäillä – kriteeri korvattiin yksittäistapauksellisen harkintavallan mahdollistavalla muotoilulla”. Tämähän ei pidä paikkaansa. Vuonna 2016 vireillepanemani kanteluni käännettiinkin omaksi aloitteeksi ja on edelleen vireillä neljättä vuotta. Tällä tavoin minulta vietiin oikeudellinen asema kantelijana, perustuslaillinen oikeuteni saada asiani käsiteltyä ilman aiheetonta viivytystä sekä kantelu oikeussuojakeinona. Tämä tapahtui siis maan ylimmän laillisuusvalvojan toimesta.
Oikeusvaltio on kohdannut vertaisensa maan ylimmissä laillisuusvalvojissa ja perustuslakivaliokunnassa, joka laiminlyö valvontavastuunsa ja kaiken lisäksi pimittää kansalaiskirjeet.
Tämä alusta on Perustuslakiblogi. Varmasti perustuslakivaliokunnan päätös PeVP 13/2019 vp, § 10 on pantu merkille täällä kirjoittavien asiantuntijoiden taholta. Toivottavasti tulemme täällä pian näkemään analyysiä kyseisen salaamispäätöksen lainmukaisuudesta ja yleensäkin valiokunnan oikeudesta tehdä tuollainen päätös ”oikeusvaltiossa”.
Myös Matti Muukkosen aloittama ja Kassandran jatkama ajankohtaispohdinta laillisuusvalvojien toiminnasta ja kikkailuista, ja näiden – valvojien – valvonnasta vaatii jatkoa. Pöyhimättömänä kompostoitumaan alkavan demokratiamme kannalta olisi tärkeää, että tiedotusvälineet ottaisivat edes sulan takaisin käyttöön, höyhenen sijasta. Itse olen naulannut kyllä lappuja julkisuusportinpieleen. Ne on vain hiljaa hävinneet. Kuinka ihastuneita kansalaiset olisivatkaan jos saisivat tietää avaruuden ihmeistä senkin, että heidän kirjeensä eduskuntaan ohjautuvat mustaan aukkoon!
Esko Kärkäs, entinen lautamies
”Kärkkäistä kärkkäin känkkäränkkä”
Oikeusasiamies listaa arvoina, tavoitteina ja toimintaperiaatteina mm. avoimuuden, asiakaslähtöisyyden ja jatkuvan kehittymisen oman toiminnan kriittisen arvioinnin pohjalta. Oikeudenmukaisuutta EOA mainitsee edistävänsä rohkeasti ja riippumattomasti. Lisäksi kaikessa toiminnassa pyritään korkeaan laatuun.
Toki tästäkin näkökulmasta olisi perusteltua, että maan ylimmän laillisuusvalvojan toimintaa koskevat ns. kansalaiskirjeet käsiteltäisiin perustuslakivaliokunnassa samassa oikeusvaltiolle leimallisessa avoimuuden hengessä.
Sillä missä on oikeusvaltio ja kuka voi auttaa, kun perustuslailliset perusoikeudet asian asianmukaiseen käsittelyyn ilman aiheetonta viivytystä viedäänkin itse oikeusasiamiehen toimesta? Kun tutkittavaksi ilmoitettu kantelu käännetäänkin vuosia vireillä olevaksi omaksi aloitteeksi. Kun kantelun ratkaisusta voi todeta, että sen on ratkaissut kantelun kohde. Kun itsenäisessä virkavastuussa toimivaa tahoa koskeva kantelu jätetäänkin kokonaan tutkimatta ja kyseinen kantelun kohde pyyhitään kantelun otsikosta ja ratkaisusta kokonaan pois kuin sitä ei olisi koskaan ollutkaan.
Harkintavalta, riippumattomuus, toiminnan tehostaminen ja pyhimpänä kaikesta vuoden käsittelyaikatavoite. Kaikki nämä konkretisoituvat tärkeämpinä kuin kantelijan perustuslaillinen oikeusturva ts. se, mitä ja keitä varten oikeusasiamies instituutiona on olemassa.