Iina Järvinen kirjoitti perustuslakiblogissa keväällä siitä, kuinka maaliskuun puolivälissä Suomessa kirjastot suljettiin ilman asianmukaista oikeusperustaa.
Perustuslakiblogissa on muutoinkin kiinnitetty huomio siihen, kuinka maahan on hiipinyt ajattelu, jonka mukaan eräät yhteiskunnan toiminnot (kuten vaikkapa ravintolaelinkeinon harjoittaminen) nähdään enemmän hallinnon lainalaisuuteen ja tiukkaan perusoikeuskontrolliin kytkeytyvänä kuin yhteiskunnan toiset toiminnot (kuten vaikkapa kulttuurialan elinkeinojen harjoittaminen). Maahan on hiipinyt ajattelu, että julkinen valta voi kohdistaa eräisiin ihmisryhmiin (kuten vammaisiin ja laitoksissa asuviin henkilöihin) lakiin perustumattomia rajoituksia, vaikka perustuslain mukaan hallinnon toiminta on sen kaikilla sektoreilla lakiin sidottua. Tätä tulkintaa ei ole oikeuskäytännössä hyväksytty, mutta siitä huolimatta se näyttää elävän hallintokulttuurissamme. Maahan on hiipinyt myös ajattelu, että yhteiskuntaelämän ja hallinnon eräillä sektoreilla laista ei tarvitse välittää samaan tapaan kuin toisilla sektoreilla.
Hallinnon tutkijana on syytä huomauttaa, että ajattelu ei ole oikeastaan hiipinyt koronatoimien myötä vaan pikemminkin koronatoimet ovat vain tehneet jo olemassa olevia ajattelumalleja eli hallintokulttuurimme legalistisen pinnan alaisia kerrostumia näkyväksi. Good administration -tyyppiselle oikeusvaltiolliselle hyvälle hallinnolle tunnoton good governance -tyyppinen hyvä hallinto on ollut keskuudessamme jo hyvän aikaa. Tuhotessaan hallinnon normiohjausta, toimivaltanormeja ja niiden kautta toimivaltarajojen jäykkyyksiä ja sen sellaista, good governance on notkistaessaan hallintoa kovertanut sisältä päin oikeusvaltiota ja good administrationia ontoksi. Tämä on jäänyt suomenkielisessä hallinnon kehittymisen analyysissä osin näkymättömiin, sillä hallinnontutkimukselliset käsitteet good administration, good management ja good governace kääntyvät kaikki hyväksi hallinnoksi – ja kuka hyvää hallintoa nyt vastustaisi!
Saako kirjastot sulkea tartuntataudin torjumiseksi?
Kirjastotoimintaan on puututtu Suomessa kevään jälkeenkin. Laajemmin asia nousi julkiseen keskusteluun eilen, kun Helsingin pormestari Jan Vapaavuori tiedotti tuloillaan olevista pääkaupunkiseudun uusista koronaepidemian torjuntaan liittyvistä toimista – niiden joukossa kirjastojen sulkemisesta. Viralliset päätökset tehdään ilmeisesti torstaina.
Helsingin Sanomat uutisoi tämän jälkeen, että sosiaali- ja terveysministeriön käsityksen mukaan kirjastot voidaan sulkea kunnan yleistoimivallalla. Uutista muutettiin tämän jälkeen muotoon, että Kuntaliitto katsoo, että tartuntatautilaki mahdollistaa sulkemisen.
Oikeudellisesti kirjastopalveluissa on kysymys sivistyksellisiin ihmisoikeuksiin (ks. YK:n tss-sopimuksen 15 artikla ja sitä täsmentävän tss-komitean 21. yleiskommentti vuodelta 2009) ja perusoikeuksiiin (ks. perustuslain 16 § ja sen esityöt) kytkeytyvästä kunnallisesta peruspalvelusta. Perusoikeusuudistuksen yhteydessä eli perustuslakia säädettäessä eduskunta katsoi, että perustuslaki asettaa julkiselle vallalle esimerkiksi velvollisuuden ylläpitää kirjastoja. Kirjastopalveluilla on merkitys myös sananvapaudelle (mahdollisuus vastaanottaa tietoa) ja osallistumisoikeuksille, sillä julkisten palveluiden digitalisoituminen asettaa julkiselle vallalle velvollisuuden luoda niiden käytön mahdollistavaa julkista kaikkien saatavilla olevaa tietokoneinfrastruktuuria, josta tällä hetkellä käytännössä kirjastot keskeisesti vastaavat.
Kysymys kirjastojen mahdollisesta sulkemisesta on siis kiistatta merkityksellinen perus- ja ihmisoikeuksien kannalta, ja aivan erityisen merkityksellinen se vaikuttaa olevan tietoyhteiskunnan haavoittuvien ryhmien kannalta aikana, jolloin tartuntataudin torjumiseksi fyysisiä palveluita siirretään digipalveluihin. Kirjastot ovat yhteiskunnan selkäranka!
Lainsäätäjä on antanut jokaiselle kunnalle kirjastopalveluiden järjestämistehtävän, jonka sisältö määräytyy kirjastolain nojalla. Kirjastolain mukaan kirjastot ovat muutakin kuin vain kirjavarasto, josta lainataan ja palautetaan kirjoja. Kirjastoa ei voi myöskään siirtää kokonaan verkkoon, sillä kirjastolain mukaan esimerkiksi e-kirjojen tarjoaminen lainaan ei yksistään riitä.
Menemättä järjestämistehtävän osa-alueiden yksityiskohtiin, joissa on tulkinnanvaraisuutta ja joiden toteuttamisessa on tilaa kirjastoammatilliselle harkinnalle, on selvää, että järjestämistehtävä edellyttää kaikkien kirjastolain mukaisten tehtävien hoitamista. Yhdestäkin kirjastolain 6 §:ssä säädetystä osa-alueesta kokonaan luopuminen merkitsee järjestämistehtävän lainvastaista supistamista.
Voimme hahmottaa tämän analogisesti miettimällä perusopetuksen järjestämistehtävää. Siihen kuuluu monia asioita, joiden joukossa on maksuttoman ruokailun järjestäminen. Siitä kokonaan luopuminen ilman asianmukaista lainsäädäntöperustaa on perusopetuksen järjestämistehtävän lainvastainen supistus, vaikka perusopetuksen järjestämistehtävän muut osa-alueet hoidettaisiinkin. Tämä asia käsiteltiin jo keväällä.
Lainsäädännössä ei ole tällä hetkellä minkäänlaista sääntelyä kirjastotoiminnan järjestämistehtävän supistamisesta tartuntataudin torjunnan tai minkään muunkaan tilanteen kohdalla. Voi olla, että kevään kokemusten perusteella valtioneuvoston olisi tällaista tullut valmistella ja saattaa eduskunnan käsiteltäväksi, mutta nyt meidän on lähdettävä siitä, että valtioneuvosto on katsonut, ettei oikeusperustaa järjestämistehtävän supistamiselle ole ollut valtioneuvoston näkemyksen mukaan tarpeen luoda.
Tästä nousee kysymys, voidaanko järjestämistehtävää supistaa kunnan yleistoimivallalla, kuten julkisuudessa sosiaali- ja terveysministeriön on esitetty asiaa tulkinneen. Asia on valtiosääntöoikeudellisesti kaikkea muuta kuin vähäpätöinen. Se kiinnittyy perustuslain 121 §:n mukaiseen kunnalliseen itsehallintoon, jonka keskiössä on kuntien tehtäväsääntelyn lakiperusteisuus ja rahoitusperiaate. Kunnille voidaan antaa niiden erityistoimialaan kuuluvia tehtäviä vain lailla ja vain siten, että kunnan tehtäväpiirin laajuutta muutettaessa ”raha seuraa tehtävää” eli kunta saa tehtävän vaatiman rahoituksen (tätä kutsutaan rahoitusperiaatteeksi).
Kun kunnan järjestämistehtävälle haetaan sisältöä, on ajatuskin siitä, että kunta voisi yleistoimivallallaan itsenäisesti luopua erityistoimialansa piiriin kuuluvasta lailla osoitetusta järjestämisvastuustaan mieletön, kun asiaa tarkastellaan kuntien tehtäväsääntelyn ja hallinnon lakisidonnaisuuden näkökulmista. On mieletöntä ja good administration -tyyppiselle oikeusvaltiolliselle hyvälle hallinnolle tuhoisaa ajatella, että kunnille voitaisiin eduskunnassa ensin säätää tehtäviä ja antaa rahoitusta, minkä jälkeen kunnilla olisi oikeus ratkaista se, minkä osan lailla säädetystä järjestämistehtävästä ne oikein hoitavat.
Ei tarvitse olla suuri porttiteoreetikko nähdäkseen, että tällainen hallinnon lakisidonnaisuuden ontoksi kaivertava kunnan yleistoimivallan käytön tulkinta romauttaa hyvinvointipalveluiden normiohjauksen. Se mitä nyt esitetään tehtäväksi kirjastoille voidaan esittää toisenlaisissa olosuhteissa vaikkapa vanhuspalveluiden hoitajamitoitukselle tai peruskoulun tuntijaolle. Tällaiselle good governace -tyyppiselle notkean hyvän hallinnon suunnasta nousevalle ajattelulle on laitettava stoppi välittömästi ja määrätietoisesti, jos maata halutaan edelleen lailla rakentaa.
Entä tartuntatautilain 58 §? Voitaisiinko kirjastot sulkea sen avulla? Pykälän mukaan tartuntataudin torjumiseksi voidaan päättää sosiaali- ja terveydenhuollon toimintayksiköiden, oppilaitosten, päiväkotien, asuntojen ja vastaavien tilojen sulkemisesta sekä yleisten kokousten tai yleisötilaisuuksien kieltämisestä. Perustuslakivaliokunta on ravintolarajoituksista säädettäessä katsonut, että pykälän avulla ei voida sulkea elintarvehuoneistoja. Ne eivät ole muita vastaavia tiloja. Ovatko kirjastot muita vastaavia tiloja? Kysymys on tulkinnanvarainen.
Nähdäkseni kysymys ei ole kuitenkaan olennainen. Muussa kuin aivan pistemäisessä sulussa vastaan tulee nimittäin edellä käsitelty järjestämisvelvollisuus, jota tartuntatautilain 58 § ei poista. Tämä todettiin jo keväällä. Käytännössä siis kuntien tehtäväsääntelyyn liittyvä järjestämisvastuu asettaa rajat niille toimille, joihin tartuntatautilain 58 §:n nojalla voidaan ryhtyä. Tartuntatautilain 58 §:n soveltaminen ei vapauta palveluiden järjestämisvastuusta, vaikka sen soveltaminen johtaakin tarpeeseen mukauttaa palveluiden järjestämistapaa.
Kuten keväältä muistamme perusopetuksen osalta, koulut suljettiin ja siirrettiin etäopetukseen tartuntatautilain 58 §:n nojalla, mutta perusopetuksen järjestämisvelvollisuuteen puututtiin valmiuslain avulla. Järjestämisvelvollisuuteen eli kunnan tehtäväsääntelyyn puuttuminen tartuntataudin torjumiseksi oli siis poikkeusolojen julistamisen ja valmiuslain käyttöönoton lukon takana. Kesällä sitten koulutuspalveluiden osalta valtioneuvosto valmisteli ja eduskunta sääti (ks. perusopetuslain 20a §) tarvittavan normaalilainsäädännön järjestämisvastuun mukauttamisesta ja supistamisesta koronakriisissä, jonka avulla koulutuspalveluiden kohdalla järjestämisvastuu on tilapäisesti muotoiltu uudelleen. Muiden kuntien peruspalveluiden osalta valtioneuvosto ei ole vastaavia lainsäädäntömuutoksia valmistellut eikä eduskunta siten sellaisista säätänyt. Toisen asteen ja korkeakoulujen opetuksen järjestämisen etäopetuksena osalta se ei esimerkiksi ole ollut tarpeen, sillä voimassa oleva lainsäädäntö on tämän mahdollistanut jo ennen koronakriisiä.
En siis sano, etteikö kirjastopalveluita voida mukauttaa tartuntataudin torjuntaan. Sanon, että tartuntatauteja torjutaan lainsäädännön tarjoamin keinoin. Sanon, että kuntien perusoikeuksia turvaaviin järjestämistehtäviin puuttumisen pitää pysyä eduskunnan kontrollissa.
Kirjastolaki on osin tulkinnanvarainen ja antaa kunnalle paljon (kirjastoammatillista) liikkumavaraa kirjastoverkon ja -palveluiden mukauttamiseen kulloisiinkin tarpeisiin. Lakia on tulkittava ja sen soveltamisratkaisuissa harkintavaltaa käytettävä perus- ja ihmisoikeuksien sekä hallinnon yleisten oikeusperiaatteiden kuten suhteellisuusperiaatteen ohjaamana. Niiden kautta kirjastolakia tarkastellen huomataan, että kirjastojen toimipisteverkkoa voidaan supistaa ja kirjastotiloissa oleskelua voidaan rajata. Tähän ei tarvita edes tartuntatautilain 58 §:n soveltamista. Mutta tällä kaikella on myös rajansa, jotka piirtyvät siten, että kirjastojen sulkeminen kokonaan (muutoin kuin äärimmäisen pistemäisesti) on oikeudellisesti mahdotonta sen johtaessa järjestämistehtävän laiminlyöntiin. Näin on lähestytään asiaa sitten tartuntatautilain 58 §:n tai minkä muun oikeudellisen kiinnekohdan kautta. Järjestämistehtävän supistamiseen valta on vain eduskunnalla. Edes valmiuslaki ei sitä mahdollista, sillä sellaisesta ei valmiuslaissa säädetä, kuten jo keväällä perustuslakiblogissa kerrottiin.
En siis myöskään sano, etteikö tartuntataudin torjunnassa järjestämistehtävän rajoja voida muuttaa. Sanon vain, että asia kuuluu kunnan tehtäväsääntelyyn ja perusoikeuksien turvaamiseen liittyen yksinomaan eduskunnalle. Ajatukset yleistoimivallan käytöstä tai tartuntatautilain 58 §:stä toimivaltaperustana lähes mihin tahansa edustavat oikeusvaltiolle ja eduskunnan asemalle ylimpänä valtioelimenä vierasta lähestymistapaa, johon meidän on suhtauduttava oikeusvaltiossa kategorisen torjuvasti.
Entä liikuntapaikat ja kulttuuripalvelut?
Myös liikuntapalvelut kytkeytyvät perustuslain 16 §:ään. Myös liikuntapaikkojen ylläpitoon ja liikuntamahdollisuuksien järjestämiseen kohdistuu liikuntalailla säädetty kuntien järjestämisvastuu. Sama on sanottava kulttuuripalveluista. Nekin kytkeytyvät perustuslain 16 §:ään. Niidenkin olemassaoloon kunnassa kohdistuu järjestämisvastuu, josta säädetään muun muassa kulttuuritoimintalaissa.
Liikuntalain ja kulttuuritoimintalain mukaisten järjestämisvastuiden sisältö on vielä kirjastolain mukaisen järjestämisvastuun sisältöä tulkinnanvaraisempi. Kunnilla on vielä laajempi harkintavalta liikunta- ja kulttuuripalveluiden järjestämisessä ja edistämisessä alueellaan kuin kirjastopalveluiden kohdalla. Oikeudellinen asetelma suljettaessa liikunta- ja kulttuuritiloja sekä ajettaessa muutoin alas liikunta- ja kulttuuripalveluja on kuitenkin samanlainen kuin kirjastotoiminnan kohdalla. Toimet on mitoitettava suhteellisuusperiaatteen kautta oikein. Haavoittuvat ryhmät on huomioitava. Eikä toiminnan täydellinen alasajo ole mahdollista, sillä silloin tullaan järjestämisvastuun rikkomiseen, vaikka kuinka edettäisiin tartuntatautilain 58 §:ää soveltaen.
Sivistykselliset oikeudet ovat perus- ja ihmisoikeuksia. Ne kuuluvat ihmisille myös tartuntatautikriisin olosuhteissa. Oikeastaan niiden merkitys vain korostuu silloin. Julkisen vallan on turvattava ne kiinnittäen erityistä huomioita varattomuudesta aiheutuvien esteiden purkamiseen (ks. perustuslain 16 §) torjuessaan tartuntatautia. Niiden turvaamisvastuu on säädetty lailla kunnille järjestämisvastuun kautta, eivätkä kunnat voi omilla päätöksillään tuosta järjestämisvastuusta perääntyä edes tartuntatautia torjuttaessa.
Järjestämisvastuusta säätäminen eli siten myös sen supistaminen tartuntatautia torjuttaessa kuuluu vain eduskunnan päätösvaltaan. Jos valtioneuvoston käsityksen mukaan sellainen on tartuntataudin torjumisen kannalta välttämätöntä, valtioneuvoston tehtävänä on valmistella asiaa koskeva laki ja viedä se eduskuntaan asianmukaisesti perustuslakivaliokunnan perustuslakikontrollin kautta käsiteltäväksi, sillä oikeusvaltio toimii näin.
Nouseeko esiin ulkovaltiosääntöinen hätätilaoikeus?
Aivan lopuksi on aika pohtia koronatoimien oikeusvaltiollista kehystä valtiosääntöteoreettisesti. Valtiosääntötutkija ei voi nimittäin välttyä kysymästä, että entä jos tämä kaikki ilmentää vain niin sanottua ulkovaltiosääntöistä hätätilaoikeutta, jota kutsuin keväällä perustuslakiblogiin kirjoittamassani kirjoituksessa poikkeustilan neljänneksi tasoksi.
Valtiosääntöisessä hätätilaoikeudessa poikkeusolojen toimivaltuudet on säännelty kirjoitetun valtiosäännön mukaisessa järjestyksessä. Perustuslain 23 § ja sen kautta säädetty valmiuslaki edustavat valtiosääntöistä hätätilaoikeutta. Kun niiden mukaan toimitaan, voidaan Tuomas Nevanlinnan keväällä esittämään kysymykseen, mikä poikkeustilan muoto on kyseessä, vastata Nevanlinnan tapaan, että kyseessä on melko lailla perinteinen väliaikainen hätätila
Ulkovaltiosääntöisellä hätätilaoikeudella viitataan taas sellaisiin valtioelinten (kuten myös vaikkapa kuntien) toimivaltuuksiin, joita ylipositiivisiin oikeusperiaatteisiin vedoten pidetään valtiosäännön tai oikeusjärjestyksen mukaisina.
Merkkejä tällaiseen ulkovaltiosääntöiseen hätätilaoikeuteen vetoamisesta ja sen olemassaolon hyväksymisestä löytyy esimerkiksi oikeusasiamiehen rajaliikennettä koskeneesta ratkaisusta, jossa toimenpiteiden oikeusperustaksi riitti linjaukset lainsäädännön valmistelusta ilman, että tuota lainsäädäntöä itseään on vielä säädetty.
On kuitenkin huolestuttavaa, jos ulkovaltiosääntöinen hätätilaoikeus hyväksytään toimien oikeuttamisperusteeksi tilanteessa, jossa maassa ei edes vallitse poikkeusoloja. Silloin maassa ei enää vallitse perinteinen väliaikainen hätätila. Ovatko agambeniläiset normaaliolojen sisään rakentuneet poikkeusolot luikertelemassa keskuuteemme?
Pauli Rautiainen
julkisoikeuden apulaisprofessori
Tampereen yliopisto
Perustuslakiblogi 
Kysehän ei oikeastaan ole siitä, voiko kunta (onko kunnalla oikeus/toimivalta) sulkea kirjastot, siis ko. käytössä olevat julkiset tilat, vaan siitä, että kunnan täytyy tietyssä tartuntatautitilanteessa (kunnalla on turvaamisvelvollisuus/vastuullaan) sulkea kyseiset tilat tartuntatautilain nojalla, sillä kirjasto- ja tietopalveluita on mahdollista järjestää riittävissä määrin vaihtoehtoisilla tavoilla seurantaan ja tietoon perustuen rajattuna aikana ja pienimmän haitan mukaan (omatoimikirjastoina, noutokirjastoina, virtuaalikirjastoina, kirjastoautojen avulla, edellisten yhdistelminä, jne. – monet kirjastojen nykyisistä palvelusisällöistä eivät kuulu järjestämisvastuun ydinalueeseen). (Ks. TTL 6 ja 9 suhteessa 58 sekä KL 5 ja 6) Selvää on että rajoituksissa tulee olla pidättyväinen ajallisesti ja henkilöllisesti. Eihän koulukaan lopu siihen, että tilat suljetaan ja siirrytään etäopetukseen, tämäkin tehdään ajallisesti ja henkilöllisesti rajatuilla tavoin.
Kaipaisin professori Rautiaiselta nyt itsekriittistä analyysiä siitä, mitä välttämättömyydellä tarkoitetaan, ja miten se suhtautuu tartuntataudin eksponentiaaliseen kasvuun. Lainopillisen analyysin täytyy pohjautua tosiasioihin, jotta sillä olisi minkäänlaista uskottavuutta. Miksi professori Rautiaisen mielestä tartuntataudin torjunnan toimet muuttuvat välttämättömiksi vasta kun terveydenhuolto on täysin romahtamispisteessä ja ihmiset kuolevat joukoittain? Epidemian kasvun estäminen nykyisessä huonossa tilanteessa vaatii nimittäin vähintäänkin samat toimet kuin esim. kesällä hyvässä tilanteessa, tai oikestaan jopa enemmän perusoikeuksiin kajoavat keinot, sillä tartunnanjäljityksen kapasiteetti on ylittynyt.
Ovatko agambeniläiset normaaliolojen sisään rakentuneet poikkeusolot luikertelemassa keskuuteemme? Eivät ole luikertelemassa, ne ovat jo täällä.