Kuluvalla viikolla nähtiin eduskunnassa rutiinista poikkeava tilanne, kun varapuhemies Antti Rinne kieltäytyi ottamasta kansalaisaloitetta käsiteltäväksi. Tiistaina 24.11.2020 täysistunnon asialistalla oli kansalaisaloite ”Henkilötunnuksen uudistamisesta sukupuolineutraaliksi luovuttava.” (KAA 7/2020 vp). Aloitteessa esitettiin, että hallitusohjelmaan kirjatusta lainsäädäntöhankkeesta tulee luopua. Olen käsitellyt kyseiseen aloitteeseen liittyvää problematiikkaa aiemmin tässä blogissa. Kyseistä puhemiehen kieltäytymisoikeutta on viime vuosina käytetty kohtalaisen vähän. Läpikäyn tässä tekstissä, mistä menettelyssä on oikein kyse.
Puhemiehen kieltäytyminen 24.11.
Eduskunnan täysistuntopöytäkirjaan asia on kirjattu istuntoa johtaneen I varapuhemies Antti Rinteen puheenvuoro seuraavasti:
”Eduskunnalle on 20.11.2020 toimitettu kansalaisaloite KAA 7/2020 vp: Henkilötunnuksen uudistamisesta sukupuolineutraaliksi luovuttava.
Kansalaisaloitteessa esitetään eduskunnan päätettäväksi, että hallitusohjelmaan kirjatusta tavoitteesta henkilötunnusta koskevan lainsäädännön muuttamiseksi tulee luopua ja säilyttää nykyinen järjestelmä.
Kansalaisaloitelain 4 §:n mukaisesti kansalaisaloite sisältää lakiehdotuksen tai ehdotuksen lainvalmisteluun ryhtymisestä.
Totean, että hallitusohjelman kirjauksista ei voida säätää lailla eikä kansalaisaloite KAA 7/2020 vp täytä tämän vuoksi aloitteelle säädettyä ehdotonta muotomääräystä.
Edellä todetun perusteella katson, että kansalaisaloite on vastoin kansalaisaloitelakia ja perustuslain 42 §:n 2 momentin nojalla kieltäydyn tämän vuoksi ottamasta aloitetta käsittelyyn.
Puhemiehen menettely hyväksyttiin. ”
Asian käsittely päättyi tämän päätteeksi. Läpikäyn päätöksen sisältöä seuraavassa laajemmin.
Puhemiehen tehtävät istunnossa perustuslain 42 §:n 2 momentin mukaan
Perustuslain 42 §:ssä säädetään eduskunnan puhemiehen tehtävistä. Ensinnäkin
”Puhemies kutsuu koolle täysistunnot, esittelee niissä asiat ja johtaa keskusteluja sekä valvoo, että asioita täysistunnossa käsiteltäessä noudatetaan perustuslakia.
Puhemies ei saa kieltäytyä ottamasta asiaa käsittelyyn eikä tehtyä ehdotusta äänestykseen, ellei hän katso sen olevan vastoin perustuslakia, muuta lakia tai eduskunnan jo tekemää päätöstä. Puhemiehen tulee tällöin ilmoittaa kieltäytymisen syyt. Jos eduskunta ei tyydy puhemiehen menettelyyn, asia lähetetään perustuslakivaliokuntaan, jonka tulee viipymättä ratkaista, onko puhemies menetellyt oikein.
Puhemies ei osallistu täysistunnossa keskusteluun eikä äänestykseen.”
Kyseisen pykälän esitöiden mukaan
”2. momentin mukaan puhemiehen tulee kieltäytyä ottamasta asiaa käsittelyyn taikka tehtyä ehdotusta äänestykseen, jos hän katsoo ehdotuksen olevan vastoin perustuslakia tai muuta lakia taikka eduskunnan jo tekemää päätöstä. Tämän säännöksen perusteella puhemiehen on katsottu voivan kieltäytyä esittelemästä valiokuntaan lähetettäviksi esimerkiksi sellaisia aloitteita, jotka eivät ole täyttäneet aloitteille asetettuja vaatimuksia. Eduskunnan jo tekemän päätöksen vastaisina puhemies on kieltäytynyt ottamasta äänestettäviksi esimerkiksi lakiehdotuksen kolmannessa käsittelyssä tehtyjä lausumaehdotuksia, joiden on katsottu olevan ristiriidassa eduskunnan juuri hyväksymän lain kanssa.”
Perustuslain 42 § 2 momentti sisältää siis puhemiehelle oikeuden (käytännössä velvollisuuden) kieltäytyä ottamasta asiaa käsiteltäväksi, jos puhemies katsoo asian olevan perustuslain, muun lain tai aiemman päätöksen vastainen. Kirjallisuudessa esimerkiksi Mikael Hidén on katsonut, että kyse on tosiasiassa puhemiehen kieltäytymisvelvollisuudesta.
Mikäli eduskunta ei hyväksy puhemiehen tulkintaa, tulee asia lähettää perustuslakivaliokunnan käsiteltäväksi. Tällaista perustuslakivaliokunnan kannanottoa on pidetty oikeudellisesti sitovana. Tämän viikkoisessa tapauksessa eduskunta päätti hyväksyä puhemiehen menettelyn, joten asian käsittely päättyi siihen.
Puhemiehen kieltäytymisvelvollisuuden toteutumisesta käytännössä
Mikael Hidén on läpikäynyt puhemiehen kieltäytymisoikeutta käytännössä teoksessaan Juridiikkaa ja muotoja eduskuntatyössä. Hidén on todennut kyseisessä teoksessaan, että tilanteet voivat olla hyvin monenlaisia:
”Perustuslain tai muun lain vastaisuus kieltäytymisedellytyksenä voi sisältää hyvin monenlaisia tilanteita: esimerkiksi virheellisellä tavalla vireille tulleita asioita, asioita jotka eivät kuulu eduskunnan toimivaltaan, aloitteita jotka eivät täytä perustuslaissa asetettuja edellytyksiä tai ehdotuksia jotka ovat täysistunnon menettelyä koskevien säännösten vastaisia”
Hän toteaa, että käytännössä näitä kieltäytymistilanteita on ollut viime aikoina hyvin vähän. Vuodelta 2019 olevassa teoksessa Hidén toteaa ”viimeaikaisista tapauksista”:
”Viimeaikaisista tapauksista voidaan mainita PeVM 2/1992 vp käsitelty puhemiehen kieltäytyminen, jossa oli kysymys siitä, liittyivätkö lisätalousarvioesityksen yhteydessä tehdyt talousarvioaloitteet perustuslaissa edellytetyllä tavalla ”välittömästi” lisätalousarvioesitykseen, ja PeVM 21/1983 vp käsitelty kieltäytyminen, joka koski asioiden pöydällepanosta täysistunnossa annettujen säännösten noudattamista.”
Tässä yhteydessä on toki läpikäyty vain tilanteita, joissa on päädytty pyytämään perustuslakivaliokunnan lausunto.
Hidénin mukaan nykyisen perustuslain aikana puhemiehen kieltäytymisiä ei ole lähetetty perustuslakivaliokunnan tutkittavaksi. Puhemiehen kieltäytymistilanteita on ollut ylipäänsä ilmeisen vähän, täysistuntojen pöytäkirjoista tällaisia ei ainakaan helposti ole juurikaan löydettävissä. Nykyisen perustuslain aikana ei ole jouduttu tulkitsemaan esitysten perustuslainmukaisuutta PL42 § 2 momentin puitteissa ainakaan perustuslakivaliokunnassa asti. Ilmeisesti myös ”aiemman päätöksen kanssa ristiriitaiset asiat” ovat käytännössä harvinaisia.
On vielä syytä todeta, että päätös on nimenomaisesti istuntoa johtavan puhemiehistön jäsenen harkinnassa. Hidén korostaa, että puhemiesneuvosto on voinut antaa neuvoja puhemiehelle, mutta ratkaisu on kuitenkin puhemiehen käsissä. Käytännössä tilanteet tapahtunevat siten, että eduskunnan virkamiehistö valmistelee asian puhemiestä varten, mutta istuntoa johtava puhemiehistön jäsen tekee ratkaisunsa sen pohjalta.
Tiedustelupakettiin liittyvä kieltäytymistä koskeva keskustelu
Puhemiehen kieltäytymistehtävään liittyen on myös syytä todeta keväällä 2019 käyty keskustelu siitä, olisiko puhemiehen tullut kieltäytyä ottamaan käsiteltäväksi ns. tiedustelusääntelyä koskevia mietintöjä. Tämän blogin kirjoituksessa esitettiin tuolloin epäilys, että mietinnöt eivät olisi olleet perustuslakivaliokunnan lausunnon mukaisia. Tuolloin puhemiesneuvosto käsitteli asiaa ennen täysistuntoa. Perusteellisen muistion pohjalta eduskunta päätyi ratkaisemaan kysymyksen siten, että täysistunto lähetti ehdotukset lakiehdotuksen I-käsittelystä uudelleen perustuslakivaliokunnan arvioitavaksi. Tällöin vältettiin tarkempi arviointi siitä, olisiko puhemiehen tullut käyttää kieltäytymisvelvollisuutta kyseisessä asiassa.
Lopuksi
Puhemies ja häntä hänen tehtävissään tukeva eduskunnan virkamiehistö osoittivat tällä viikolla, että perustuslain 42 § 2 momentin mukainen kontrollitehtävä on jatkuvasti toiminnassa. Sinänsä on toki hyvä, että tähän toimivaltuuteen joudutaan turvautumaan vain harvoin. Aiempina vuosikymmeninä menettelyyn jouduttiin turvautumaan jonkin verran.
Kirjallisuudessa Ilkka Saraviita aikanaan pohti teoksessaan perustuslaki 2000, että
”Eduskuntatyötä silmällä pitäen on vaikea hahmottaa tapauksia, joissa täysistunnossa käsiteltävänä oleva ehdotus voisi olla vastoin jotain (tavallista) lakia.”
Kansalaisaloitelaki osoittautui tällä viikolla harvinaiseksi esimerkiksi laista, joka kuuluu tähän puhemiehen tehtävässä kontrolloitavien tavallisten lakien joukkoon.
Tämän tapauksen perusteella voidaan todeta, että puhemies tullee jatkossakin toimimaan myös sen kontrolloijana, että kansalaisaloitteet ovat oikeudellisesti käsiteltävissä. Pidän tärkeänä, että tätä menettelyä käytetään vain harvoin, ja lähtökohtaisesti kansalaisaloitteet vietäisiin käsiteltäväksi, jos ne ovat muodollisesti vietävissä. Tässä tilanteessa mielestäni ratkaisua, jonka perusteella esitys katsottiin rauenneeksi, voidaan kuitenkin pitää perusteltuna. Eduskunta tuli tässä vahvistaneeksi linjakseen sen, että kansalaisaloitteen tulee sisältää sellainen aloite, joka täyttää kansalaisaloitelain 4 §:n edellytykset.
Lauri Koskentausta
oikeustieteen maisteri
Perustuslakiblogi 
Olisiko oikeusministeriön pitänyt kieltäytyä ottamasta aloitetta kansalaisaloite.fi -verkkopalveluun? Kansalaisaloitelain 8 § mukaan verkkopalveluun ottamisen edellytys on että aloite täyttää tässä laissa säädetyt vaatimukset.