Iltalehti julkaisi 18.1.2021 analyysin siitä, miten julkisuuslakia on sovellettu pääministeri Sanna Marinin sähköposteihin. Iltalehden toimittajien Marko-Oskari Lehtosen ja Jarno Liskin mukaan sähköposteja on luovutettu vain silloin, kun ne ovat kiillottaneet Marinin imagoa korona-ajan vahvana johtajana. Kaikkia pyydettyjä sähköposteja ei siis ollut luovutettu. Tilanne oli ongelmallinen, sillä poikkeuksellisten aikojen vallankäyttö herättää kansalaisissa ja tiedotusvälineissä korostetun tiedontarpeen.
Juridisesti asiassa ei pitäisi olla epäselvää: pääministerin virkasähköpostit kuuluvat julkisuuslain piiriin ja ne tulee arkistoida. Näin myös Tomi Voutilainen ja Olli Mäenpää toteavat Iltalehden analyysissä ilmenevissä kommenteissaan. Oikeuskäytäntöäkin asiasta on (ks. esim. KHO 2017:157). Mistä siis on kyse? Mitä imagonkiillottamisella on tekemistä julkisuusperiaatteen kanssa? Paljonkin, kuten seuraavassa esitän.
Suomen oikeusjärjestyksessä julkisuusperiaatteen asema on vahva. Julkisuus, avoimuus ja läpinäkyvyys ovat arvoja, joita moni ei lähde arvostelmaan. Suomen oikeusjärjestyksessä julkisuus on perusoikeus, ja siitä säädetään samassa pykälässä sananvapauden kanssa. Julkisuus ruokkii sananvapautta ja mahdollistaa julkisen keskustelun – pelissä ei lopulta ole vähempää kuin vallankäytön demokraattinen oikeutus. Julkisuusperiaatteesta voidaan poiketa vain lailla ja välttämättömästä syystä.
Julkisuuperiaatetta konkretisoivassa julkisuuslaissa ei kuitenkaan koskaan ole ollut kyse pelkästä julkisuuden sallimisesta, vaan se koskee keskeisesti tiedon saatavuuden hallintaa ja tulkintaa. Julkisuuslain soveltaja joutuu usein arvioimaan paitsi oikeutta saada asiakirja tai tieto, myös tiedon luovuttamisen seurauksia. Nämä ns. vahinkoedellytyslausekkeet ja salassapito- ja julkisuusolettamat on kuitenkin laissa määritelty, eikä niitä voi tulkita oman mielen mukaan.
Tieto on valtaa
Myös sillä, soveltuuko julkisuuslaki ylipäätään pyydettyyn aineistoon, käytetään usein salauspyrkimyksiin (ks. esim. KHO 2020:113 ja KHO 2020:114). Näin meneteltiin Iltalehden mukaan Marinin sähköpostienkin tapauksessa – viestien väitettiin olevan viranomaisen sisäisen työskentelyn asiakirjoja, joita ei tarvitsisi liittää arkistoon.
Miksi julkisuus tai läpinäkyvyys on niin vaikeaa ja aiheuttaa pyrkimyksiä sen kiertämiseen? Syy on perin juurin inhimillinen, kuten myöhemmin esitän. Ennen kaikkea kyse on siitä, että tieto on valtaa, ja vallalla on ottajia. Lisäksi, kuten Susanna Lindroos-Hovinheimo osoittaa tuoreessa blogikirjoituksessaan perustuslakiblogissa, tiedon sääntelyä on nyky-yhteiskunnassa vaikea enää hahmottaa vanhan asiakirjamaailman käsittein. Imagokysymyksenasettelu onkin helpompi ymmärtää julkisuusajattelun laajentumisen kautta: julkisuuslakia ympäröimään on muodostunut yleisempi läpinäkyvyyden tai transparenssin yhteiskunnallinen normi, joka ei palaudu julkisuuslakiin.
Mitä tämä tarkoittaa? Sitä, että vaatimus läpinäkyvyydestä on tunkeutunut kaikkialle. Viime vuosina läpinäkyvyyden sanasto on alkanut korostua myös julkisuusperusoikeudesta erillisenä arvioinnin kriteerinä. Tämä on näkyvissä etenkin EU:n yleisessä tietosuoja-asetuksessa, mutta myös täysin kotoperäisessä lainsäädännössä peräänkuulutetaan läpinäkyvyyttä. Tällöin jopa erilaisia läpinäkyvyysmekanismeja voidaan tarkastella siitä näkökulmasta, että edistävätkö, ilmentävätkö tai toteuttavatko ne todella läpinäkyvyyttä. Tällöin läpinäkyvyydestä tulee korkeamman abstraktiotason mittapuu.
Läpinäkyvyys on visuaalinen metafora, joka lupaa pääsyn totuuteen: katso omin silmin, älä vain usko mitä sinulle kerrotaan. Edelleen se lupaa, että tämä näkeminen auttaa kontrolloimaan vallankäyttöä. Siksi näyttääkin siltä, että läpinäkyvyys on aina hyvä ja läpinäkyvyyden puute paha. Totuudenjälkeisen ajan, vaihtoehtoisten faktojen ja valeuutisten aikakautena läpinäkyvyyteen näytään uskottavan kumman kritiikittömästi, jonkinlaisena realistisen totuuskäsityksen viimeisenä linnakkeena. Ikään kuin läpinäkyvyyden avulla näkisimme todellisuuden välittömästi sellaisena kuin se on. Tämä on tietenkin illuusio.
Läpinäkyvyydellä on myös kielteinen puolensa
Läpinäkyvyyden ihannetta ympäröivän myönteisen auran vuoksi on vaikeaa havaita, että läpinäkyvyydellä on myös kielteinen puoli. Se tulee helposti esiin aivan arkikielen tasolla. Emme nimittäin ainoastaan kiitä asioita niiden läpinäkyvyydestä; läpinäkyväksi voi myös moittia. ”Olet niin läpinäkyvä! Näen lävitsesi!” saatamme sanoa valheelliselta tuntuvan henkilön puheista tai käytöksestä. Arkisten kohtaamisten ohella saatamme ajatella näin vaikkapa poliitikoista, julkisuuden henkilöistä tai instituutioistakin.
Niinpä läpinäkyvyys ei olekaan esteetöntä tiedonkulkua kuvaava ja sellaisena edelleen tuon tiedon tuottajan tai levittäjän hyväksyttävyyttä kuvaava käsite. Sen sijaan se merkitsee läpinäkyväksi moititun ihmisen tai instituution imagon epäuskottavuutta. Kielteisessä merkityksessään läpinäkyvyys siis tarkoittaa epäuskottavaa esitystä, ja sellaista meillä on taipumus halveksua. Jos tavoittelet muuta kuin sanot tai annat ymmärtää, tee se edes taitavasti, tapaamme ajatella. Hallitsemattomasti paljastettu puolestaan häpeää paljastumistaan.
Emme arvosta kaikenlaista läpinäkyvyyttä
Arvostamme lopulta vain suunniteltua ja hallittua läpinäkyvyyttä. Huomio saattaa vaikuttaa vähäpätöiseltä, mutta on kaikkea muuta. Se luo läpinäkyvyydestä käsitteen, jonka avulla voimme luoda tietynlaisia ilmiasuja, ulkomuotoja tai esityksiä sen asemesta, että paljastaisimme asiaintilat sellaisina, kuin ne ilman myötävaikutustamme olisivat. Läpinäkyvyydestä tulee performativiista, esityksellistä.
Suunniteltu, hallittu läpinäkyvyys ei täten olekaan keino päästä välittömään, omin silmin havaittavaan totuuteen kohteestaan – vaikka sitten Sanna Marinin sähköposteista – vaan siihen totuuteen, jonka läpinäkyvyyden kontrolloija (Valtioneuvoston kanslia) meidän sallii näkevän. Jos paljastamisen kontrolli sen sijaan pettää, ja katseen kohde paljastuu tai osoittautuu läpinäkyväksi, kohtaamme ehkä vähemmän hallitun ja siksi ”todemman” todellisuuden, mutta suurempaa hyväksyntää tai arvostusta siitä tuskin seuraa.
Nyt siis tiedämme, että vain osa viesteistä julkaistiin, ja syyn voi väittää olevan julkisuuskuvan ylläpitämisen. Toisin kuin voisi ajatella, läpinäkyvyys tarjoaa joko totuutta tai hyväksyttävyyttä sen mukaan, oliko läpinäkyvyys hallittua. Sen sijaan se ei useinkaan tarjoa hyväksyttävyyttä totuuden paljastamalla. Kutsun tätä totuus-hyväksyttävyysvaihtokaupaksi.
Mitä voimme päätellä? Ainakin seuraavaa: jos valtioneuvoston kanslia tai Sanna Marin olisivat itse paljastaneet kaikki pyydetyt viestit, olisi todennäköisempää, että tästä hallitusta paljastamisesta olisi seurannut ainakin ennen pitkää arvostusta ja luottamusta. Kaikkien pyydettyjen viestin luovuttamista olisi todennäköisesti pidetty suoraselkäisenä toimintana.
Kun kuitenkin myös vähemmän mairittelevat sähköpostit ovat nähneet kontrolloimattomasti päivänvalon, tiedämme enemmän noiden sähköpostien sisällöstä, mutta tiedämme myös, että ne yritettiin salata ja millaista vaikutelmaa yritettiin luoda. Olemme nähneet enemmän kuin halusimme, emmekä kuitenkaan tarpeeksi. Se on läpinäkyvyyden paradoksi. Näitä teemoja tutkimme lähemmin Suomen Akatemian rahoittamassa tutkimusprojektissa Transparency in the EU – From Reaction to Manifesto?
Korona-aikaan näyttää siltä, että vallankäytön imagosta kannetaan erityistä huolta – inhimillisesti ymmärrettävin mutta oikeudellisesti kyseenalaisin keinoin.
Ida Koivisto
Julkisoikeuden apulaisprofessori, Helsingin yliopisto
Kirjoittajalta on tulossa kirja läpinäkyvyyden paradoksista Oxford University Pressiltä.
Perustuslakiblogi 
Englannin kielen transparency sanaa käytetään niin monenlaisissa merkityksissä, että voiko sitä edes yhdistää Suomen julkisuuslain tulkintaan. Vaikka sähköpostit arkistoidaan, ne voivat saapumishetkellä olla valmistelua ja keskeneräisiä neuvotteluja, joiden julkisuus toteutuu sitten, kun asia saadaan päätökseen. Kaikki ei tule heti julkiseksi. Valmistelu- ja neuvottelurauha voivat olla myös tärkeitä hyvälle yhteiskunnalliselle päätöksenteolle. Jos kaikki yksittäiset viestit tulevat heti julkisiksi ja rieposteltaviksi, päätöksenteko voi vaikeutua.
Transparency-avoimuutta käytetään kai paljon luottamuksen herättämisen tarkoituksessa. Pitää raportoida, miten näitä transparency-velvoitteita on noudatettu.